Resumo
O artigo trata dos problemas enfrentados por duas comunidades quilombolas durante o processo de titularização das mesmas. As comunidades escolhidas, os Luízes e os Arturos estão localizados em Belo Horizonte e Contagem, respectivamente. Num primeiro momento foi traçado o histórico legislativo da questão quilombola no Brasil desde a constituinte de 1988. Apesar de reconhecido pela Constituição de 1988, no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, ADCT, nº68, o direito ao reconhecimento da propriedade definitiva das terras ocupadas por estas comunidades enfrenta ainda grandes entraves.
Com a formação do seu parque industrial, a valorização das terras, o aumento no contingente de pessoas e a conseqüente especulação imobiliária, as populações quilombolas de ambos os municípios se viram ameaçadas. Construtoras começaram a invadir as áreas pertencentes às comunidades por meio de títulos de posse das mesmas. A partir daí passaram a estar sujeitas a perdas de parcelas de suas terras, já que não dispunham do titulo de propriedade das mesmas. Para demonstrar a incapacidade dos órgãos públicos ao lidar com a questão, analisou-se a forma de como se dá o procedimento de titulação das terras. Logo após foram traçados os pontos críticos relevantes acerca das legislações que disciplinam o procedimento de titulação. A metodologia utilizada para a produção do trabalho foi a análise bibliográfica e o levantamento de dados em visitas aos órgãos envolvidos na questão, bem como às comunidades pesquisadas.
Palavras chave: Comunidades quilombolas. Direito dos quilombolas. Titulação de terras quilombolas.
Abstract
The article addresses the problems faced/dealed by two quilombo communities during their securization process. The selected communities, the Luízes and the Arturos are located, respectively,in Belo Horizonte and Contagem. The legislative history of the quilombo issue was traced in Brazil since the Constitution of 1988. Despite the recognized of the Constitution of 1988, on the Transitional Constitutional Provisions Act, TCPA, number 68, the right of recognition of the final ownership of land for these communities still faces major obstacles.
With the buildimg of its industrial park, the recovery of land, the increase in the number of people and consequent property speculation, the quilombo populations of both cities were threatened. Construction companies began to invade the areas belonging to the communities through evidence of possession of them. Since then the communities began to be subject to loss of portions of their own lands, since they don’t have a title of ownership of them. To demonstrate the inhability of the public services/agencies to deal with this issue, the way that securization of lands process occur was analyzed. Soon after the relevant critical points were pointed about the laws governing the procedure for titration. The methodology used for the production of the work was a literature review and survey data on visits to agencies involved in the issue, as well as to communities.
Keywords: quilombola communities, quilombolas’s rights, titling of quilombola lands.
Lista de Siglas
ADCT- Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
ADIN- Ação Direta de Inconstitucionalidade
CEDEFES- Centro de Documentação Eloy Ferreira da Silva
CPI- SP- Comissão Pró- índio de São Paulo
INCRA- Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária
NUQ- Núcleo de Estudo de Quilombolas e Comunidades Tradicionais
OIT- Organização Internacional do Trabalho
PDC- Projeto de Lei Complementar
RTID- Relatório Técnico de Identificação e Delimitação
SEPPIR- Secretaria Especial de Políticas Públicas de Igualdade Racial
UFMG- Universidade Federal de Minas Gerais
1. Introdução
Os quilombos foram agrupamentos formados em sua maioria por escravos fugidos, mas que contavam também com mulatos índios que buscavam se libertar dos excessos do regime escravocrata. Eles foram se formando, não apenas em lugares afastados, mas também nas proximidades das cidades. Com o tempo e o crescimento destas, muitos foram "engolidos" pelos centros urbanos enquantosuas terras tornavam-se alvo de imobiliárias e grileiros.
A terra é a fonte de renda e sustentabilidade dos quilombos, sendo um espaço comum onde se formam vínculos sócio-culturais. Portanto, a relação destas pessoas com o território em que ocupam é algo único, particular, fruto da historia, do medo das perseguições e do instinto de sobrevivência que os levaram a se fixar em determinados pontos.
Apesar de reconhecido pela Constituição de 1988, no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, ADCT, nº68, o direito ao reconhecimento da propriedade definitiva das terras ocupadas por estas comunidades enfrenta ainda grandes entraves.
O processo de titulação e reconhecimento das comunidades quilombolas é atualmente orientado pelo Decreto 4887 de 2003 e pela Instrução Normativa nº 49 do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária, INCRA, órgão responsável pelo procedimento. A demanda de processos é muito grande e o procedimento enfrenta crises de estrutura legislativa e funcional que refletem na morosidade da atuação Estatal ao titular as terras.
Em Belo Horizonte há três quilombos reconhecidos e um ainda em estudo pelo Centro de Documentação Eloy Ferreira da Silva, CEDEFES. No presente trabalho tomamos por base a historia de duas destas Comunidades: A Comunidade dos Arturos, em Contagem e a dos Luízes, em Belo Horizonte. Analisamos os pontos nos quais se encontram os processos destas comunidades, sua historia e alguns dos aspectos que poderiam melhorar a dinâmica da titulação dessas terras.
2. A Constituinte de 1988 e a ADCT nº68
A constituição de 1988 tem por objetivo fundamental a construção de um Estado Democrático de Direito que busca o desenvolvimento de uma sociedade plural e igualitária, pautada no respeito mútuo entre os cidadãos, conforme estabelecido nos artigos 1º e 3º desta. O estado deve, assim, resguardar e proteger a cultura dos diferentes grupos étnicos que o compõem, uma vez que esta constitui elemento fundamental no desenvolvimento individual e em grupo e cuja preservação reflete na auto-estima e dignidade de cada cidadão. Assim é que nos artigos 215 e 216 da Constituição, num capitulo resguardado a cultura, o constituinte assim dispõe:
Artigo 215- O Estado garantirá a todos o pleno exercício dos direitos culturais e acesso às fontes da cultura nacional, e apoiará e incentivará a valorização e a difusão das manifestações culturais.
Artigos 216- Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira. (BRASIL, 1988).
Desde a constituição de 1934 até a de 1967 e Emenda Constitucional nº 01 de 1969, verifica-se a preocupação do Estado em preservar e propagar as manifestações artísticas e cientificas, entendidas como formadoras do conceito de cultura provindo do senso comum. Já os referidos dispositivos da Constituição reconhecem como cultura as formas de vida e de manifestações humanas frente à vivência no ambiente, tempo e momento em que se desenvolvem.
Os direitos sociais presentes na Constituição foram fruto das pressões populares dos diferentes grupos étnicos atuantes no cenário político da época que, por meio de emendas populares fizeram-se notar e buscaram a legitimação de seus direitos, a promoção de sua parcela de igualdade. As emendas populares que não alcançavam o número mínimo (algo em torno de cem mil assinaturas) podiam ser subscritas e apresentadas por qualquer parlamentar como se suas fosse. (NUER pg.13. vol.1; nº1; 1997).
Neste cenário atuou com louvor o Movimento Negro Unificado ao convocar a comunidade negra em Brasília. Deste encontro surgiram propostas visando a garantia do direito das comunidades negras rurais que foram então encaminhadas à deputada Benedita da Silva que em 6 de maio de 1987, apresentou ao Congresso Nacional Constituinte dispositivos sobre o direito à moradia, título de propriedade de terra às comunidades negras remanescentes dos quilombos, o bem imóvel, improdutivo e distribuição de terras para fins de reforma agrária.
Dentre as primeiras iniciativas pela garantia dos direitos das comunidades negras rurais encontra-se a emenda popular de autoria do deputado Carlos Aberto Caó, para que fosse inserida no titulo X das disposições Transitórias o seguinte texto:
Fica declarada a propriedade definitiva das terras ocupadas pelas comunidades negras remanescentes de quilombos, devendo o Estado emitir-lhes os títulos respectivos. Ficam tombadas essas terras bem como documentos referentes à história dos quilombos no Brasil (NUER, 1997, p.15).
Em 22 de junho de 1988 foi votado o ADCT nº24 que assim dispunha:
Aos remanescentes das comunidades dos quilombos, que estejam ocupando as suas terras, é reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os títulos respectivos. Ficam tombados os sítios detentores de reminiscências históricas, bem como todos os documentos dos antigos quilombos. (DIÁRIO da ASSEMBLÉIA NACIONAL CONSTITUINTE apud NUER, 1997, p.14).
Após a aprovação da carta magna em 5 de outubro de 1988, o ADCT nº 68 passou a constar da seguinte redação:
Aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras é reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os títulos respectivos. (BRASIL, ADCT, 1988).
A intenção do legislador ao contemplar a propriedade de tais comunidades foi a de resgatar uma divida histórica para com os escravos, bem como preservar a cultura afro e fazer justiça social a essa minoria.
Os debates em torno da constituição foram acalorados e, as matérias que já haviam sido aprovadas não poderiam voltar à pauta de discussão. O artigo 68 não recebeu aprovação no capítulo da cultura, motivo pelo qual passou a ter uma configuração de dispositivo transitório atípico.
Nos dizeres da antropóloga Ilka Boaventura leite:
O debate sobre a titulação das terras dos quilombos não ocupou, no fórum constitucional, um espaço de grande destaque e suspeita-se mesmo que tenha sido aceito pelas elites ali presentes, por acreditarem que se tratava de casos raros e pontuais, como o do Quilombo de Palmares (LEITE, 2004, p.12).
Entretanto, o dispositivo fala em remanescentes de quilombos e daí surgiu um embate hermenêutico quanto à amplitude do termo a ser considerado. A palavra remanescente dá a idéia daquilo que resta, que sobeja. Entretanto, há dois pontos a serem considerados: as comunidades quilombolas continuaram a se formar mesmo após a abolição da escravidão no Brasil e, as que se formaram, independentes da época, detêm uma identidade cultural própria, não sendo, portanto, meras expressões da África no Brasil. A própria visão estigmatizada da época constituía uma barreira à disseminação do conceito de quilombo, como algo bem maior e mais rico do que a acepção popular admitia.
Ademais, o reconhecimento das propriedades das terras dos negros como previsto pela disposição constitucional esbarrou na questão agrária brasileira. Desta forma, a preocupação com a preservação da cultura se entrelaçou nos debates em torno da questão da terra.
De acordo com o historiador Girolamo Domenico Treccani:
O termo ‘quilombo’ deixa de ser considerado unicamente como uma categoria histórica ou uma definição jurídico-formal, para se transformar nas mãos de centenas de comunidades rurais e urbanas, em instrumento de luta pelo reconhecimento de direitos territoriais. (TRECCANI, 2006, p.35).
Por uma visão clareada pelos conceitos antropológicos, consideram-se remanescentes de quilombos:
Todas as comunidades predominantemente negras que se distinguem entre si e no conjunto da sociedade por uma identidade étnica com uso de regras e meios próprios de pertencimento e exclusão, ancianidade de ocupação fundada em apossamento coletivo de seus territórios, detenção de uma base geográfica comum ao grupo, organização em unidade produtiva familiar coletiva e uso de processos peculiares de manejo de recursos naturais. (NUER, 1997, p. 74).
Em 1994 a Associação Brasileira de Antropologia designou um conceito para caracterizar as comunidades remanescentes de quilombos:
Contemporaneamente, portanto, o termo não se refere a resíduos ou resquícios arqueológicos de ocupação temporal ou de comprovação biológica. Também não se trata de grupos isolados ou de uma população estritamente homogênea. Da mesma forma nem sempre foram constituídos a partir de movimentos insurrecionais ou rebelados, mas, sobretudo, consistem em grupos que desenvolveram práticas de resistência na manutenção e reprodução de seus modos de vida característicos num determinado lugar. (ABA, 1994 apud NUER, 2005, p. 37).
Vale refletir sobre os dizeres do professor e advogado Dimas Salusitano da Silva:
Sendo os quilombos não apenas resquícios do passado, em relação aos quais deve ser prestada homenagem à memória dos heróis e mortos na luta contra a escravidão, é precípuo que sejam encarados como um desafio do presente, em respeito ás centenas de comunidades negras espalhadas pelo Brasil privadas do legítimo acesso à terra e para as quais a liberdade ainda não chegou. Mas também como compromisso com o futuro, uma vez que representam a mais importante parcela formadora do processo civilizatório nacional, e suas futuras gerações não sobreviverão em suas terras, mesmo porque nunca conheceram outro chão. Negar-lhes esse direito é crime de lesa pátria. (NUER, 1997, p.57).
De acordo com o decreto 4887, de 2003, que define o procedimento de identificação e titularização das terras á que se refere o ADCT nº 68, as comunidades remanescentes de quilombos seriam:
Os grupos étnico-raciais, segundo critérios de auto-atribuição, com trajetória histórica própria, dotados de relações territoriais específicas, com presunção de ancestralidade negra relacionada com a resistência á opressão histórica sofrida. (BRASIL, 2003).
A caracterização, como se pode perceber, baseia-se na auto-atribuição a ser definida pela comunidade, em respeito ao disposto na Convenção nº 169, da Organização Internacional do Trabalho, OIT.
Muito ainda se discute a respeito deste critério, vez que, numa perspectiva histórica, os quilombos continuaram a se formar mesmo após a abolição da escravatura. Desta forma, considera-se como comunidade quilombola àquela que contém relações especificas com seu território e uma historia política de resistência e exclusão.
3. Procedimento de Titularização
O procedimento de titularização se faz em duas esferas: a federal, pelo INCRA (Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária), e a estadual quando é conduzido por órgãos do estado. Esta, de acordo com dados da Fundação Pró-índio de São Paulo, até fevereiro de 2008 só era utilizada em 6 estados, a saber: Espírito Santo, Pará, Paraíba, Piauí, Rio Grande do Norte e São Paulo.
O procedimento é orientado pelo disposto no decreto 4887 de 2003 e pela Instrução Normativa nº 49 de 2008 do INCRA. Inicia-se com a inscrição da comunidade na Fundação Cultural Palmares por meio do envio do histórico do grupo, no qual se auto-defina como quilombola. Desta inscrição gera-se uma certidão. Após este primeiro passo, o representante da comunidade deve dar entrada ao processo na superintendência regional do INCRA correspondente, com os documentos necessários e a delimitação da área a ser requerida. É aberto, então, um processo administrativo e nomeado um grupo técnico composto por um agrônomo, um agrimensor e um antropólogo para que se dê início a produção do Relatório Técnico de Identificação e Delimitação (RTID) de acordo com os critérios descritos no artigo 10 da IN nº 49/2008. Este consta, em síntese, uma abordagem espacial, uma econômica, uma ambiental e uma sociocultural da comunidade.
Depois de finalizado, o RTID será submetido à análise do Comitê de Decisão Regional do INCRA e, logo após, será encaminhado à publicação no Diário Oficial da União e da unidade federativa correspondente. Será depois enviado aos órgãos e entidades que possam estar relacionados á questão, sejam relativos a áreas de preservação ambiental ou a terras devolutas, para se manifestarem no prazo de 30 dias. Os interessados no processo terão o prazo de noventa dias, após a publicação e as notificações para contestarem o RTID junto à superintendência regional do INCRA. As contestações serão recebidas nos efeitos devolutivo e suspensivo, sendo analisadas em até cento e oitenta dias.
Após o Relatório, é necessário que o INCRA realize um mapeamento das áreas que são questionadas pelas comunidades. Após este procedimento é necessário averiguar a população que vive neste local, conforme prevêem os artigos 13 e 14 do decreto 4887/03:
Art. 13. Incidindo nos territórios ocupados por remanescentes das comunidades dos quilombos título de domínio particular não invalidado por nulidade, prescrição ou comisso, e nem tornado ineficaz por outros fundamentos, será realizada vistoria e avaliação do imóvel, objetivando adoção dos atos necessários à sua desapropriação, quando couber.
§ 1 o Para os fins deste Decreto, o INCRA estará autorizado a ingressar no imóvel de propriedade particular, operando as publicações editalícias do art. 7º para efeitos de comunicação prévia.
§ 2 o O INCRA regulamentará as hipóteses suscetíveis de desapropriação, com obrigatória disposição de prévio estudo sobre a autenticidade e legitimidade do título de propriedade, mediante levantamento da cadeia dominial do imóvel até a sua origem.Art. 14. Verificada a presença de ocupantes nas terras dos remanescentes das comunidades dos quilombos, o INCRA acionará os dispositivos administrativos e legais para o reassentamento das famílias de agricultores pertencentes à clientela da reforma agrária ou a indenização das benfeitorias de boa-fé, quando couber.
Finalizado este procedimento será averiguado a regularização das comunidades quilombolas, as terras por eles ocupados poderão ser de propriedade do INCRA , da Secretaria de Patrimônio da União/ SPU, IBAMA, em casos de ocupação em propriedade ambiental é refeita a área de perímetro das comunidades, ou em casos de terras devolutas ficarão a cargo dos Estados ou Municípios. Terminado este procedimento é publicado um resumo do processo no Diário Oficial da União, no Diário Oficial do Estado e essa publicação ainda será afixada na prefeitura municipal onde está situado o território e aos órgãos do IPHAN, IBAMA, SPU, FUNAI, Secretaria Executiva do Conselho de Defesa Nacional, Fundação Cultural Palmares, para se manifestarem num prazo de trinta dias sobre eventuais interesses nas áreas, e a noventa dias para demais interessados, não havendo contestação o relatório é enviado ao presidente do INCRA para pareceres finais que será publicado no Diário Oficial da União reconhecendo as terras dos remanescentes de quilombo.(BRASIL, 2003).
A demarcação das terras é ato meramente declaratório da situação jurídica das comunidades em questão, vez que a determinação de reconhecimento da propriedade destas já esta definida pelo ADCT nº 68 da Constituição Federal. Daí decorrem também as peculiaridades do título a ser expedido pelo INCRA às comunidades. O titulo normalmente é expedido à associação da comunidade, que representa os quilombos de uma determinada região, sendo gravado de cláusula de inalienabilidade, imprescritibilidade e impenhorabilidade. É estabelecido um condomínio pró-indiviso, sendo o titulo coletivo, no qual todos os quilombolas poderão usufruir as terras ocupadas. Trata-se, pois, de uma propriedade que se põe inteiramente à margem do mercado de terras.
