Linhas gerais sobre o processo administrativo previdenciário

5. O JULGAMENTO ADMINISTRATIVO. A FASE RECURSAL.

Os atos administrativos praticados no curso do processo envolvem uma verdadeira relação dialética entre o interessado e a Administração, que se inicia com o requerimento administrativo e se consagra na fase de instrução. Nesta fase se estabelece de forma mais clara o devido processo legal, com o estabelecimento do contraditório e a valoração das provas apresentadas, passando pelo saneamento do processo para a emissão de uma decisão pela autoridade administrativa. Sobre a fase processual preparatória que antecede a emissão da decisão administrativa, leciona Carlos Ari Sundfeld:

A grande idéia do processo é fazer com que haja participação, com os que têm interesses direta ou indiretamente atingidos, dialoguem, aberta e integralmente. Mas é fundamental também que a autoridade que decide não seja obrigada não só a ouvir, mas a dialogar. Dar oportunidade para manifestação real e igualitária exige esforço, tempo, e técnica. Mas isto seria absolutamente inócuo, se aquele que ouve pudesse decidir, em seguida, sem dialogar. Então, o que há de fundamental no processo é obrigar quem decide a dialogar com as partes. Não para saber se elas estão de acordo com a decisão. É um diálogo com os argumentos. Por isso que, ao decidir, o juiz precisa motivar sua sentença. Motivar é um modo de dialogar. Não é a simples explicação formal das razões que levaram a decidir. Quando a autoridade decide, ela é obrigada a dialogar com tudo que se passou no processo. Daí a necessidade de relatar o processo, percorrer metodicamente suas várias fases. Não se trata de necessariamente atender as razões das partes, mas dialogar com elas, de responder a seus argumentos. Trata-se de estabelecer um debate na sentença. Há sentenças maravilhosas como peças literárias, mas que não dialogam com o processo, nada tem a ver com ele. Às vezes algumas passam para a história como primores de erudição, mas são desastres como decisão por não terem dialogado com o processo. É isto o que há de fundamental na concepção de processo, que é comum aos Parlamentos, ao Judiciário como um todo e também à Administração Pública. Ela é obrigada, antes de decidir, a ouvir, a dialogar com os cidadãos ^[30].

É preceito constitucional, insculpido no inciso LXXVIII do art. 5º, a garantia a todos da razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.

No âmbito do direito previdenciário tem-se defendido que a conclusão da análise do processo deve se efetivar no prazo de 45 (quarenta e cinco) dias, considerando o disposto no §5º do art. 41-A da lei de benefícios que prevê "o primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação pelo segurado da documentação necessária a sua concessão". Concluída a instrução do processo, a decisão deve ser proferida no prazo de 30 dias, salvo prorrogação por igual período, devidamente motivada, nos termos do art. 49 da Lei nº 9.784/99.

As decisões administrativas dos órgãos da Previdência devem representar a conclusão do raciocínio lógico perpetrado pelo servidor, enfrentando todos os requisitos necessários à concessão do benefício e analisando todas as provas produzidas nos autos. O servidor deve apresentar relatório sucinto contendo os fundamentos de fato e de direito que o levaram a chegar àquela conclusão de deferimento ou indeferimento do benefício. Nos casos de indeferimento, o servidor deve informar quais foram os requisitos legais do benefício que não foram atendidos pelo segurado e quais períodos de atividade não foram considerados para fins de carência ou tempo de contribuição, tornando público o motivo pelo qual se deu o indeferimento do benefício. Reconhecido ou não o direito ao benefício ou serviço, o INSS emite uma carta de comunicação da decisão à residência do interessado, cuja ciência inequívoca de seu teor deflagra o termo inicial do prazo para a interposição de recurso contra a decisão administrativa.

A etapa recursal do processo previdenciário tem a participação de órgãos administrativos que não compõem a estrutura organizacional do INSS, mas do Ministério da Previdência Social, quais sejam, a Junta de Recursos (2ª instância administrativa) e a Câmara de Julgamento (3ª instância administrativa), compondo o Conselho de Recursos da Previdência Social – CRPS, colegiado responsável pelo controle da legalidade das decisões do INSS em matéria de benefício, regulamentado pela Portaria MPS nº 323/2007.

Das decisões emitidas pelas Agências da Previdência Social do INSS caberá recurso ordinário pelo interessado, no prazo de 30 dias, para julgamento perante a Junta de Recursos. Os recursos serão protocolizados, preferencialmente, no órgão do INSS que proferiu a decisão administrativa, que deverá proceder a sua regular instrução com a posterior remessa dos autos à Junta de Recursos. O INSS será intimado para, no prazo de 30 dias contados da interposição do recurso, apresentar contrarrazões, momento em que poderá reconhecer o erro administrativo de sua decisão inicial e, no exercício do poder de autotutela, reformá-la para declarar a presença do direito subjetivo postulado pelo recorrente. Caso não reformada a primeira decisão, nem apresentadas as contrarrazões, serão considerados como tais os motivos do indeferimento do pedido do benefício e encaminhado o recurso ordinário para julgamento na Junta de Recursos. Algumas matérias previstas no regulamento do CRPS são de alçada exclusiva da Junta de Recursos, não cabendo questionamento dos acórdãos proferidos por este órgão para nova apreciação da Câmara de Julgamento, resultando o acórdão da Junta de Recurso a decisão definitiva no âmbito administrativo ^[31].

Contra os acórdãos proferidos pela Junta de Recursos, exceto nas matérias de alçada, é cabível Recurso Especial no prazo de 30 (trinta) dias contados da intimação da decisão. O INSS somente poderá propor recurso especial nas seguintes situações: a) quando violarem disposição de lei, de decreto ou de portaria ministerial; b) divergirem de súmula ou de parecer do Advogado Geral da União; c) divergirem de pareceres da Consultoria Jurídica do MPS ou da Procuradoria Federal Especializada junto ao INSS, aprovados pelo Procurador-Chefe; c) divergirem de enunciados editados pelo Conselho Pleno do CRPS; d) tiverem sido fundamentadas em laudos ou pareceres médicos divergentes emitidos pela Assessoria Técnico-Médica da Junta de Recursos e pelos Médicos peritos do INSS; e) contiverem vício insanável, considerado como tal as ocorrências elencadas no § 1º do art. 60 da Portaria MPS nº 323/2007 ^[32]. Esta limitação imposta quanto às hipóteses de cabimento do recurso ordinário pelo INSS tem por finalidade evitar a rediscussão de matéria fática por provocação da própria autarquia, já que a esta coube a presidência de toda a fase instrutória do processo. A interposição tempestiva do recurso especial suspende a exequibilidade da decisão proferida pela Junta de Recursos e devolve à Câmara de Julgamento o conhecimento integral da matéria.

Se durante o curso do julgamento do recurso for verificada a existência de ação judicial com objeto idêntico à matéria discutida na esfera administrativa, será reconhecida a renúncia ao direito de recorrer e a desistência do recurso interposto. O INSS pode, em qualquer fase do processo, reconhecer expressamente o direito do interessado e reformar sua decisão, deixando de encaminhar o recurso à instância competente (autotutela), ou, caso o recurso esteja em andamento perante o órgão julgador, será necessário comunicar-lhe sua nova decisão, para fins de extinção do processo com apreciação do mérito, por reconhecimento do pedido.

É vedado ao INSS escusar-se de cumprir, no prazo fixado em ato normativo, as diligências solicitadas pelas unidades julgadoras do CRPS, bem como deixar de dar efetivo cumprimento às decisões dos órgãos colegiados, reduzir ou ampliar o seu alcance ou executá-lo de modo que contrarie ou prejudique seu evidente sentido.

Mesmo com o trânsito em julgado na esfera administrativa, havendo controvérsia na aplicação de lei ou de ato normativo entre órgãos do Ministério da Previdência e Assistência Social ou entidades vinculadas, ou ocorrência de questão previdenciária ou de assistência social de relevante interesse público ou social é cabível o órgão interessado suscitar perante o Ministro de Estado da Previdência e Assistência Social para a definição da melhor interpretação da legislação previdenciária, na forma do art. 309 do Decreto nº 3.048/99.

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6. CONCLUSÕES.

A prestação de um serviço público previdenciário de qualidade exigirá dos órgãos que compõem a Administração Previdenciária uma constante atenção às regras procedimentais que traduzam os princípios básicos do processo administrativo constitucional, pautado no direito de petição dos segurados e no dever da prestação do serviço público segundo o postulado do devido processo legal.

Não basta a existência de normas claras para que o serviço público se exteriorize de forma adequada e eficiente. Os servidores públicos responsáveis pela condução do processo devem se permitir a servir os sujeitos da relação jurídica processual com um "olhar cidadão", indicando os meios mais adequados para que o direito subjetivo seja reconhecido, estabelecendo um diálogo permanente e imparcial, sem qualquer direcionamento equivocado que reflita maior onerosidade para que o segurado possa comprovar a existência do direito que alega possuir.

O processo não deve servir como instrumento da burocracia desnecessária, criando entraves para que os interessados tenham sua pretensão analisada, mas sim, como instrumento do Estado Democrático de Direito que assegure a análise administrativa segundo a ordem jurídica.

REFERÊNCIAS

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 12ª edição. São Paulo: Malheiros. 2000.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 11ª edição. Rio de Janeiro: Lumen Juris. 2004.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo.13ª edição. São Paulo: Atlas, 2001.

FÉRES, Marcelo Andrade. Apontamentos sobre alguns fatores jurídicos determinantes da crise do crédito no Brasil. Jus Navigandi, Teresina, ano 10, n. 858, 8 nov. 2005.

FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Competência dos tribunais administrativos para controle da constitucionalidade. Editora Fórum – Biblioteca Digital, Belo Horizonte, n. 24, ano 5 março 2004.

HOLANDA FERREIRA, Aurélio Buarque de. Mini Aurélio. O dicionário da língua portuguesa. 6ª edição. Coritiba: Positivo, 2004.

MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Princípios do processo administrativo. Biblioteca Digital Fórum Administrativo – Direito Publico - FA, Belo Horizonte, ano 4, n. 37, mar. 2004.

MASOTTI, Viviane. O Processo administrativo previdenciário. Revista da Escola Paulista de Direito, a. 2, n. 2, mar./abr. 2006.

MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 3ª edição. São Paulo: 2008.

MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL. Informativo eletrônico "previdência em questão" nº 24. 2009.

SUNDFELD, Carlos Ari. Processo administrativo: um diálogo necessário entre Estado e cidadão. Editora Fórum – Biblioteca Digital, Belo Horizonte, n. 23, ano 6 janeiro 2006.

ZYMLER, Benjamin. A Procedimentalização do direito administrativo brasileiro. Biblioteca Digital Fórum Administrativo – Direito Publico - FA, Belo Horizonte, ano 2, n. 22, dez. 2002.

Notas

1. No ano de 2004 foram requeridos 5.519.057 benefícios ao INSS. No ano de 2009, 7.769.544 benefícios foram requeridos pelos usuários da Previdência, o que representa um aumento de 29% na demanda previdenciária (Fonte: sistema SUIBE da Previdência Social).
2. Fonte: Sistema Único de Informações de Benefícios – SUIBE da Previdência Social.
3. Informação obtida no sítio eletrônico http://daleth.cjf.gov.br/atlas/Internet/JuizadosTABELA.htm. As estatísticas do Conselho de Justiça Federal apontam que no ano de 2006 foram distribuídas, apenas nos Juizados Especiais Federais, 1.166.005, o que resulta uma média mensal de 97 mil novas ações.
4. Segundo informações obtidas na Secretaria do Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão cerca de 85% (oitenta e cinco por cento) de todo o volume de pagamentos judiciais realizados pela União Federal decorrem de ações previdenciárias.
5. Ministério da Previdência Social. Portaria nº 64, 24 de fevereiro de 2006.
6. HOLANDA FERREIRA, Aurélio Buarque de. Mini Aurélio. O dicionário da língua portuguesa. 6ª edição. Coritiba: Positivo, 2004. Página 577.
7. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo.13ª edição. São Paulo: Atlas, 2001. Página 494.
8. Idem.
9. Constituição Federal. Art. 5º. LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes; LXXII - conceder-se-á "habeas-data": (...) b) para a retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo; LXXVIII a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
10. SUNDFELD, Carlos Ari. Processo administrativo: um diálogo necessário entre Estado e cidadão. Editora Fórum – Biblioteca Digital, Belo Horizonte, n. 23, ano 6 janeiro 2006.
11. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 12ª edição. São Paulo: Malheiros. 2000, Página 417 a 421.
12. MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 3ª edição. São Paulo: 2008, Página 39.
13. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 11ª edição. Rio de Janeiro: Lumen Juris. 2004, Página 13.
14. MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Princípios do processo administrativo. Biblioteca Digital Fórum Administrativo – Direito Publico - FA, Belo Horizonte, ano 4, n. 37, mar. 2004.
15. Princípio da oficialidade e da verdade real. ZYMLER, Benjamin. A Procedimentalização do direito administrativo brasileiro. Biblioteca Digital Fórum Administrativo – Direito Publico - FA, Belo Horizonte, ano 2, n. 22, dez. 2002.
16. Art. 122 da Lei nº 8.213/91: "Art. 122. Se mais vantajoso, fica assegurado o direito à aposentadoria, nas condições legalmente previstas na data do cumprimento de todos os requisitos necessários à obtenção do benefício, ao segurado que, tendo completado 35 anos de serviço, se homem, ou trinta anos, se mulher, optou por permanecer em atividade". Vide também o §4º, art.167; art. 188-B e §3º e §4º do art. 56 do Decreto nº 3.048/99.
17. Iniciativa inovadora tem sido adotada pelo INSS ao enviar carta ao segurado que atinge os requisitos legais para a aposentadoria por idade.
18. Art. 111 da Lei nº 8.213/91 c/c art. 163 do Decreto nº 3.048 e §3º e art. 15 da Orientação Interna INSS/DIRBEN nº 170/2007.
19. Código Civil. Art. 1.767. Estão sujeitos a curatela: I - aqueles que, por enfermidade ou deficiência mental, não tiverem o necessário discernimento para os atos da vida civil; II - aqueles que, por outra causa duradoura, não puderem exprimir a sua vontade; III - os deficientes mentais, os ébrios habituais e os viciados em tóxicos; IV - os excepcionais sem completo desenvolvimento mental; V - os pródigos.
20. Nesse sentido, art. 117 da Lei nº 8.213/91.
21. Nesse sentido, artigos 76 e 76-A do Decreto nº 3.048/99.
22. Fonte: página do Ministério da Previdência Social na internet (www.previdencia.gov.br).
23. MASOTTI, Viviane. O Processo administrativo previdenciário. Revista da Escola Paulista de Direito, a. 2, n. 2, mar./abr. 2006.
24. Nesse sentido, art. 105 da Lei 8.213/91: "Art. 105. A apresentação de documentação incompleta não constitui motivo para recusa do requerimento de benefício".
25. §1º, art. 460 da Instrução Normativa PRES/INSS nº 20/2007.
26. FÉRES, Marcelo Andrade. Apontamentos sobre alguns fatores jurídicos determinantes da crise do crédito no Brasil. Jus Navigandi, Teresina, ano 10, n. 858, 8 nov. 2005.
27. Plano de Ação do INSS para o ano de 2010. Extraído da página do INSS na internet www.previdencia.gov.br.
28. STF. Voto do Ministro Celso de Mello no HC 93.050, DJE 10/06/2008.
29. A Instrução Normativa n° 42 /INSS/PRES, de 3 de dezembro de 2009 estabelece procedimentos relativos ao reconhecimento dos períodos de atividade na condição de segurado especial, formados a partir das informações acolhidas pelo Instituto Nacional do Seguro Social - INSS dos bancos de dados disponibilizados por órgãos públicos e dos sistemas de benefícios, para a construção do Cadastro do Segurado Especial, objetivando o reconhecimento de direitos aos benefícios previstos no inciso I e parágrafo único do artigo 39 da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991.
30. SUNDFELD, Carlos Ari. Processo administrativo: um diálogo necessário entre Estado e cidadão. Editora Fórum – Biblioteca Digital, Belo Horizonte, n. 23, ano 6 janeiro 2006.
31. Portaria 323/2007/MPS: Art. 18. Constitui alçada exclusiva das Juntas de Recursos, não comportando recurso à instância superior, as seguintes decisões colegiadas: I - fundamentada exclusivamente em matéria médica, quando os laudos ou pareceres emitidos pela Assessoria Técnico-Médica da Junta de Recursos e pelos Médicos Peritos do INSS apresentarem resultados convergentes; e II - proferida sobre reajustamento de benefício em manutenção, em consonância com os índices estabelecidos em lei, exceto quando a diferença na Renda Mensal Atual - RMA decorrer de alteração da Renda Mensal Inicial - RMI.
32. Art. 60. § 1º Considera-se vício insanável, entre outros: I - o voto de Conselheiro impedido ou incompetente, bem como condenado, por sentença judicial transitada em julgado, por crime de prevaricação, concussão ou corrupção passiva diretamente relacionado à matéria objeto de julgamento do colegiado; II - a fundamentação baseada em prova obtida por meios ilícitos ou cuja falsidade tenha sido apurada em processo judicial; III - o julgamento de matéria diversa da contida nos autos; IV - a fundamentação de voto decisivo ou de acórdão incompatível com sua conclusão.