EMENTA: I – INTRODUÇÃO: DELIMITANDO O OBJETO EM ANÁLISE; II – ALTERAÇÕES PROPOSTAS E SEU ALCANCE; III – COMENTÁRIOS SOBRE AS JUSTIFICATIVAS DO PROJETO; IV – CONCLUSÃO
I – INTRODUÇÃO: DELIMITANDO O OBJETO EM ANÁLISE:
Ouvi pela primeira vez a expressão "réquiem" por meio de um artigo de Fredie Didier [01]. O canto de morte que ela representa para vir bem a calhar para uma análise preliminar da Proposta de Emenda à Constituição nº 32, de 2006.
A mencionada proposta é de autoria do Senador Arthur Virgílio, tendo por ementa ser uma proposição que "Altera os artigos 46, 56 e 79 da Constituição Federal. (Dispõe sobre a vacância do mandato de Presidente da República, Senador e Deputado).", tendo sido iniciada em 12 de julho de 2006.
O texto da proposta original (disponível em http://legis.senado.gov.br/mate-pdf/8500.pdf) é o seguinte:
Artigo único. Os dispositivos adiante indicados da Constituição Federal passam a vigorar com a seguinte redação:
"Art. 46......................................................................................
§ 3º Cada Senador será eleito com dois suplentes, que o substituirão em caso de impedimento." (NR)
"Art. 56.......................................................................................
§ 1º O suplente será convocado nos casos de vaga na representação partidária de cada Estado e do Distrito Federal, na Câmara dos Deputados, de investidura em funções previstas neste artigo ou de licença superior a cento e vinte dias.
§ 2º Ocorrendo vaga de Senador, far-se-á eleição para preenchê-la, salvo se faltarem menos de quinze meses para o término do mandato, caso em que o suplente, na ordem em que foi eleito, completará o mandato do titular.
§ 3º Ocorrendo vaga de Deputado e não havendo suplente, far-se-à eleição para preenchê-la se ocorrer há mais de quinze messes para o término do mandato.
§ 4º Na hipótese do inciso I, o Deputado ou Senador poderá optar pela remuneração do mandato." (NR)
"Art. 79 O Vice-Presidente substituirá o Presidente no caso de impedimento. ......................................................................................." (NR)
"Art. 81 Vagando o cargo de Presidente da República, far-se-á eleição noventa dias depois de aberta a vaga.
§ 1º Ocorrendo a vacância nos últimos dois anos do período presidencial, a eleição será feita trinta dias depois da abertura da vaga, pelo Congresso Nacional, na forma da lei.
§ 2º Em qualquer dos casos, o eleito deverá completar o período de seus antecessores." (NR)
A justificativa para o que foi proposto é, em síntese, a seguinte:
a) a teleologia é abertamente indicada para "retirar do Vice-Presidente da República e dos suplentes de Senador a condição de sucessores dos respectivos titulares, a eles ficando reservada a função de substitutos, nos casos de eventual impedimento";
b) a razão para a mudança é a ausência de legitimidade democrática, eis que os referidos Vice Presidente e suplentes de Senador não recebem votos, o que, ao sentir do autor da proposta, "tem contribuído para a eleição de figuras pouco conhecidas do eleitorado, lançadas, muitas vezes, em razão de injunções de ordem político-partidária ou do apoio do poder econômico a determinados candidatos, subordinando, assim, a vontade do eleitor a razões táticas ou, em hipótese ainda pior, a verdadeiros investimentos empresariais";
c) reputando que há, nesses casos de sucessão, uma "uma grave distorção", explicita sua convicção que "aqueles que foram eleitos sem uma escolha consciente dos eleitores passam a exercer, em caráter de titularidade, a mais alta magistratura do País ou a representação dos Estados na Câmara Alta", referindo que no Senado, onde os mandatos são mais dilatados, registram-se "Inexperiências, atitudes bizarras, inadequação aos padrões comportamentais da Casa, infelizmente";
d) justificou ainda que a omissão sobre os vice governadores e vice prefeitos foi consciente, para fins de respeito a autonomia de cada uma das entidades federativas.
Quando da elaboração desse artigo, a proposta fora aprovada pela Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania do Senado Federal no último dia 03 de novembro de 2010, sendo que o parecer do Relator, Senador Demóstenes Torres, foi aprovado com indicação de Substitutivo (Emenda nº 1- CCJ). O relator da matéria na Comissão fez, no que é essencial, as seguintes considerações sobre o tema:
"A proposição não afronta dispositivos constitucionais que regem a disciplina de emenda à Constituição. Atende aos requisitos de juridicidade e regimentalidade. Quanto à técnica legislativa, carece de dispositivo de vigência, o que pode ser corrigido mediante emenda.
No mérito, é relevante. A questão dos suplentes de senador tem sido objeto de intensas e acaloradas discussões nesta Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania. A mais recente ocorreu no início de 2008, quando se discutiram seis propostas de emenda constitucional que tratavam do suplente de senador, apensadas à PEC n° 11, de 2003. Em 9 de abril de 2008 a comissão aprovou, mediante acordo, substitutivo à PEC n° 11, de 2003, e que seria a expressão da vontade da maioria, conforme registrei na ocasião (Parecer n° 554, de 2008 – CCJ).
(...)
Assim, por ter sido aprovada recentemente uma mudança no texto constitucional para alterar a forma de eleição de suplente de senador e que contempla, em boa medida, o que aqui se propõe quanto a essa matéria, sugere-se a apresentação de substitutivo à PEC n° 32, de 2006, para tratar apenas de eleição para deputado, quando não houver suplente, dos arts. 79 e 81 (substituição do Presidente da República), e para acrescentar art. 2° com a cláusula de vigência."
Propôs, então, um substitutivo (emenda que, preservando a noção original da proposição legislativa apresentada, vem a alterar substancialmente seu alcance, sua redação e seus limites [02]) do seguinte teor:
"EMENDA Nº – CCJ (SUBSTITUTIVO)
PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº 32, DE 2006
Altera os arts. 56, 79 e 81 da Constituição Federal, para instituir novas regras de substituição de deputado, quando não houver suplente, de substituição do Presidente da República e de nova eleição, em caso de vaga.
As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do art. 60 da Constituição Federal, promulgam a seguinte emenda ao texto constitucional:
Art. 1° Os dispositivos adiante indicados da Constituição Federal passam a vigorar com a seguinte redação:
"Art. 56.............................................................................................................
§ 1º O suplente de Deputado Federal será convocado nos casos de vaga na representação partidária de cada Estado e do Distrito Federal, de investidura em funções previstas neste artigo ou de licença superior a cento e vinte dias.
§ 2º Ocorrendo vaga de Deputado e não havendo suplente, far-se-á eleição para preenchê-la, se faltarem mais de quinze meses para o término do mandato. ..............................................." (NR)
"Art. 79 O Vice-Presidente substituirá o Presidente no caso de impedimento.
..............................................." (NR)
"Art. 81 Vagando o cargo de Presidente da República, far-se-á eleição noventa dias depois de aberta a vaga.
§ 1º Ocorrendo a vacância nos últimos dois anos do período presidencial, a eleição será feita trinta dias depois da abertura da vaga, pelo Congresso Nacional, na forma da lei.
§ 2º Em qualquer dos casos, o eleito deverá completar o período de seu antecessor." (NR)
Art. 2° Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação."
O substitutivo, agora, será submetido ao Plenário da Casa Senatorial para as duas votações com maioria qualificada que são exigidas pelo artigo 60, parágrafos 2º e 3º da Constituição Federal de 1988, para, apenas após obter a dupla aprovação, ser remetido para idêntica jornada na Câmara dos Deputados.
Apesar de estarmos tratando de matéria de lege ferenda, parece ser relevante tecer rápidos comentários com o fim de auxiliar na melhoria da nossa técnica legislativa e, em especial, da força normativa da Constituição.
II – ALTERAÇÕES PROPOSTAS E SEU ALCANCE:
As mudanças previstas para entrada em vigor na forma do substitutivo denotam que o Senado pretende generalizar a necessidade de eleições como forma ordinária de sucessão nos cargos de Deputado Federal e Vice Presidente da República.
Em que pese o projeto original incluísse também a eleição entre os Senadores, os mesmos foram retirados do substitutivo. Esses são objeto da Proposta de Emenda Constitucional nº 11 de 2003, aglutinando seis outras propostas. [03]
Há uma diferença substancial no regime de eleições, na medida em que o sistema atual prevê a substituição natural do Presidente pelo Vice Presidente e, sem necessidade de nova eleição, caso ocorra vacância do titular, o Vice assume imediatamente, sem maiores procedimentos (eis que até o juramento já fora feito quando da posse).
Ocorrendo dupla vacância (ou seja, ausentes em definitivo tanto o Presidente quanto o Vice), quando do surgimento da segunda vaga ou mesmo havendo comoriência ou ato simultâneo de renúncia por exemplo, atualmente a sucessão é aberta da seguinte forma:
Tabela 01. Sistema vigente na Constituição de 1988 para sucessão em caso de dupla vacância
DUPLA VACÂNCIA NOS
DOIS PRIMEIROS ANOS
DO MANDATO
DUPLA VACÂNCIA NOS
DOIS ÚLTIMOS ANOS
DO MANDATO
Eleição direta, pelo TSE
Eleição indireta, pelo Congresso [04]
Prazo de 90 dias contados da segunda vaga
Prazo de 30 dias contados da segunda vaga
O projeto de substitutivo vai encerrar com o sistema acima referido, eis que eliminará a figura da sucessão natural, fazendo com que o modelo atualmente existente hoje seja alterado para a seguinte forma:
Tabela 02. Sistema proposto para sucessão – Substitutivo
VACÂNCIA SINGULAR NOS
DOIS PRIMEIROS ANOS
DO MANDATO
VACÂNCIA SINGULAR NOS
DOIS ÚLTIMOS ANOS
DO MANDATO
Eleição direta, pelo TSE
Eleição indireta, pelo Congresso
Prazo de 90 dias contados da vaga aberta
Prazo de 30 dias contados da vaga aberta
Permanece a figura do mandato complemento, o que significa que não terá o novo eleito direito a um mandato integral, mas apenas o de complementar o tempo faltante desde quando aberta a vaga do Presidente da República.
A cláusula de vigência indicada permite que haja incidência imediata da norma, fazendo com que o mandato em curso quando da alteração por emenda já experimente as mudanças. Por óbvio e por hipótese, ao nosso sentir, caso no momento da entrada em vigor já tenha ocorrido vacância do cargo de Presidente, a incidência da novel modificação há de ser postergada, resolvendo-se a situação ainda pelo sistema anterior, até porque a alteração é constitutiva de um novo regime jurídico.
III – COMENTÁRIOS SOBRE AS JUSTIFICATIVAS DO PROJETO:
O que foi apresentado como justificação do projeto original e que pode ser aproveitado em relação ao substitutivo que foi posto merece, também, uma reflexão crítica.
A teleologia abertamente indicada para retirar do Vice-Presidente da República a condição de sucessor natural do titular, ficando reservada a função de substituto nos casos de eventual impedimento foi justificada pela ausência de legitimidade democrática. Com o respeito devido mas a legitimação pelo voto, em que pese seja direcionada para o político protagonista, em regra geral é formulada por imagens e mídia e raras vezes por projetos e por um histórico de trabalho.
Sem dúvida o sistema de eleição conjunta do Vice com o Presidente não é o mais democrático. Porém, há um sentido para esse modelo, qual seja, evitar o desgaste político concreto de uma presidência com divergências internas, até porque a impressão usual para a grande massa que o Vice é completamente inútil decorre também da falta de regulamentação das suas competências, com base no parágrafo 1º do artigo 79 da Constituição Federal.
Os questionamentos sobre "Inexperiências, atitudes bizarras, inadequação aos padrões comportamentais da Casa", infelizmente, não são apenas direcionados aos suplentes, podendo também atingir os titulares e, por isso mesmo, não parece que essa justificativa se sustente por ela própria.
Parece-nos que razão assiste ao Senador Valdir Raupp, ao apresentar a Proposta de Emenda à Constituição nº 42, de 2004, buscando instituir, para a eleição de Senador, a apresentação de listas de três candidatos por partido concorrente, sendo eleito como titular o candidato mais votado da lista cujos candidatos recebam o maior número de votos, e como suplentes, pela ordem decrescente de votação, os outros candidatos da mesma lista. Ao nosso sentir a proposta representa a mais autêntica demonstração do princípio democrático, na medida em que premia a eleição ampla de todos os representantes, titulares ou suplentes, no mesmo molde do pleito hoje realizado para o cargo principal.
Por fim, uma nota sobre a intencional omissão sobre os vice governadores e vice prefeitos, alegadamente para fins de respeito a autonomia de cada uma das entidades federativas. Temos ciência da posição do Supremo Tribunal Federal sobre o tema:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI Nº 6.571/94, DO ESTADO DA BAHIA - DUPLA VACÂNCIA DOS CARGOS DE GOVERNADOR E DE VICE-GOVERNADOR DO ESTADO - ELEIÇÃO PELA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA PARA O EXERCÍCIO DO MANDATO RESIDUAL - MATÉRIA CUJA DISCIPLINA NORMATIVA INSERE-SE NA COMPETÊNCIA POLÍTICO- -ADMINISTRATIVA DOS ESTADOS-MEMBROS - SIGILO DO VOTO NO ÂMBITO DO PODER LEGISLATIVO - EXCEPCIONALIDADE - PREVALÊNCIA DA VOTAÇÃO ABERTA - CONDIÇÕES DE ELEGIBILIDADE (CF, ART. 14, § 3º) E HIPÓTESES DE INELEGIBILIDADE (CF, ART. 14, §§ 4º A 9º) - APLICABILIDADE NECESSÁRIA AO PROCESSO DE ESCOLHA PARLAMENTAR DO GOVERNADOR E VICE-GOVERNADOR - MEDIDA CAUTELAR INDEFERIDA. - O Estado-membro dispõe de competência para disciplinar o processo de escolha, por sua Assembléia Legislativa, do Governador e do Vice-Governador do Estado, nas hipóteses em que se verificar a dupla vacância desses cargos nos últimos dois anos do período governamental. Essa competência legislativa do Estado-membro decorre da capacidade de autogoverno que lhe outorgou a própria Constituição da República. - As condições de elegibilidade (CF, art. 14, § 3º) e as hipóteses de inelegibilidade (CF, art. 14, § 4º a 8º), inclusive aquelas decorrentes de legislação complementar (CF, art. 14, § 9º), aplicam-se de pleno direito, independentemente de sua expressa previsão na lei local, à eleição indireta para Governador e Vice-Governador do Estado, realizada pela Assembléia Legislativa em caso de dupla vacância desses cargos executivos no último biênio do período de governo. - A cláusula tutelar inscrita no art. 14, caput, da Constituição tem por destinatário específico e exclusivo o eleitor comum, no exercício das prerrogativas inerentes ao status activae civitatis. Essa norma de garantia não se aplica, contudo, ao membro do Poder Legislativo nos procedimentos de votação parlamentar, em cujo âmbito prevalece, como regra, o postulado da deliberação ostensiva ou aberta. - As deliberações parlamentares regem-se, ordinariamente, pelo princípio da publicidade, que traduz dogma do regime constitucional democrático. A votação pública e ostensiva nas Casas Legislativas constitui um dos instrumentos mais significativos de controle do poder estatal pela Sociedade civil. [05]
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. 2. Emenda Constitucional n° 28, que alterou o § 2º do art. 79 da Constituição do Estado de Sergipe, estabelecendo que, no caso de vacância dos cargos de Governador e Vice-Governador do Estado, no último ano do período governamental, serão sucessivamente chamados o Presidente da Assembléia Legislativa e o Presidente do Tribunal de Justiça, para exercer o cargo de Governador. 3. A norma impugnada suprimiu a eleição indireta para Governador e Vice-Governador do Estado, realizada pela Assembléia Legislativa em caso de dupla vacância desses cargos no último biênio do período de governo. 4. Afronta aos parâmetros constitucionais que determinam o preenchimento desses cargos mediante eleição. 5. Ação julgada procedente. [06]
Entendemos que o tema deveria ser daqueles considerados norma de reprodução obrigatória, na medida em que uma regra uniforme sobre o tema conferiria maior segurança jurídica, em especial considerando que o mesmo já fora objeto de alteração por emenda constitucional e que, no âmbito dos Estados e Municípios, a existência de diversas inovações pode ensejar distorções como a do Estado de Sergipe, questionada na ADI 2079 acima referida, desprezando a parte final do artigo 11 do ADCT.
IV – CONCLUSÃO:
Pelo exposto, podemos concluir que a alteração proposta parece ser mera perfumaria, pontual ao extremo, mas carrega consigo uma tentativa de ajuste a um sistema democrático pleno que a Constituição Federal de 1988 exige como princípio.
Não concordarmos com as justificativas apresentadas como razão da proposta de emenda aprovada perante a CCJ do Senado, e reconhecemos que as alterações não levaram em conta aspectos relevantes para a dinâmica das instituições republicanas como, por exemplo, o elevado custo agregado de uma constante realização de eleições para sucessão nos cargos indicados.
Entendemos, contudo e por fim, que as mudanças podem ser compreendidas no plano teórico como válidas tentativas de ajuste a um sistema democrático amplo, devendo se esperar que as alterações produzam a maior proteção ao interesse público primário.
Notas
- DIDIER JÚNIOR, Fredie. Um réquiem às condições da ação. Estudo analítico sobre a existência do instituto. Jus Navigandi, Teresina, ano 7, n. 56, 1 abr. 2002. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/2918>.
- Esclarece o sítio da Câmara dos Deputados do Brasil, oficialmente, a noção de Substitutivo: "Espécie de emenda que altera a proposta em seu conjunto, substancial ou formalmente. Recebe esse nome porque substitui o projeto. O substitutivo é apresentado pelo relator e tem preferência na votação, mas pode ser rejeitado em favor do projeto original." – Disponível em http://www2.camara.gov.br/agencia/noticias/70074.html, capturado em 14.11.2010, 11:07 horas.
- Consta do Parecer do Relator: "Vem à análise desta Comissão a Proposta de Emenda à Constituição nº 11, de 2003, cujo primeiro signatário é o ilustre Senador Sibá Machado. A proposição tem por objetivo vedar a eleição de suplente de Senador que seja cônjuge, parente consangüíneo ou afim, até o segundo grau ou por adoção, do titular. Determina, ainda, que o suplente exerça o mandato vago somente até que novo titular seja eleito, preferivelmente no pleito mais próximo, ou no subseqüente, caso a vaga surja a menos de sessenta dias das eleições. Em virtude da aprovação do Requerimento nº 978, de 2007, essa proposição tramita em conjunto com outras seis que também abordam a suplência e a sucessão de Senadores. São elas:
I)a Proposta de Emenda à Constituição nº 8, de 2004, cujo primeiro signatário é o Senador Jefferson Peres, que também determina eleição de novo titular em caso de vacância, exceto na hipótese de surgimento da vaga nos últimos trinta meses de mandato, para a qual determina a efetivação do suplente;
ii)a Proposta de Emenda à Constituição nº 42, de 2004, cujo primeiro signatário é o Senador Valdir Raupp, que institui, para a eleição de Senador, a apresentação de listas de três candidatos por partido concorrente, sendo eleito como titular o candidato mais votado da lista cujos candidatos recebam o maior número de votos, e como suplentes, pela ordem decrescente de votação, os outros candidatos da mesma lista;
iii)a Proposta de Emenda à Constituição nº 1, de 2007, cujo primeiro signatário é o Senador Valter Pereira, que veda a convocação de suplente no recesso do Poder Legislativo;
iv)a Proposta de Emenda à Constituição nº 12, de 2007, cujo primeiro signatário é o Senador Expedito Júnior, que veda a convocação de suplente para exercício do cargo por prazo inferior a cento e vinte dias nas hipóteses de vacância e afastamento do titular;
v)a Proposta de Emenda à Constituição nº 18, de 2007, cujo primeiro signatário é o Senador Tião Viana, que possibilita ao eleitor escolher um entre os dois candidatos a suplente registrados com o candidato a titular, prevê a eleição de novo titular caso a vacância ocorra a mais de quatro meses do fim do mandato e limita a convocação de suplente às hipóteses de investidura do titular em outra função ou de licença por períodos superiores a cento e vinte dias;
vi)a Proposta de Emenda à Constituição nº 55, de 2007, cujo primeiro signatário é o Senador Eduardo Suplicy, que institui a eleição direta de dois suplentes para cada Senador, podendo os partidos apresentar até três candidatos para essas duas vagas.
Verifica-se que os temas trazidos conjuntamente ao exame desta Comissão giram em torno da proibição do nepotismo, da eleição de novo Senador em caso de vacância, da eleição direta dos suplentes e de limitações à convocação de suplentes." - http://www.senado.gov.br/atividade/materia/getPDF.asp?t=22961, capturado em 16.11.2010, 22:03 horas.
- Sobre a regulamentação legal da eleição indireta, conferir NEGRÃO, Luiz Alexandre Kikuchi. Eleição indireta. A Lei nº 1.395/51 regulamenta o art. 81, § 1º, da Constituição Federal de 1988. Jus Navigandi, Teresina, ano 11, n. 944, 2 fev. 2006. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/7901>. Acesso em: 16 nov. 2010.
- SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.057/BA-MC, Relator Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJU de 06/04/2001, p. 65.
- SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.079/SE, Relator Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 088, publicado em 16/05/2008.
