CONCLUSÃO
As considerações que seguem têm como base o escopo perseguido no presente trabalho, procurando expor de forma objetiva, bem como obedecendo à ordem determinada no sumário.
A responsabilidade civil da Administração Pública é, certamente, tema que exige criteriosa análise, haja vista a doutrina e os tribunais manifestarem indisfarçável hesitação ao apreciar a necessidade ou não da presença de culpa para configuração da responsabilidade estatal por conduta omissiva.
É importante frisar o aperfeiçoamento pelo qual passou a questão da responsabilidade civil da Administração Pública ao longo do tempo, saindo do campo da absoluta irresponsabilidade, seguindo a trilha da responsabilidade com culpa e assentando bases, modernamente, na teoria da responsabilidade sem culpa, ou responsabilidade objetiva do Estado como é conhecida. Contudo, a evolução teve de superar várias fases, não se dando sem grandes e acaloradas discussões doutrinárias, ainda latentes.
Destarte, a doutrina subjetivista da responsabilidade civil do Estado iniciou sua caminhada, rumo à concepção moderna (alicerçada na prescindibilidade de análise acerca da existência ou não do elemento culpa), através da teoria da culpa administrativa, pela qual a ausência da prestação do serviço devido pela Administração Pública fazia concluir pela incidência do dever de reposição. Atende-se, assim, a um critério objetivo, mas sem dispensar a prova quanto à efetiva falta, o que na verdade se traduz no elemento culpa, embora em modalidade especial, a culpa administrativa.
A isso seguiu a teoria do risco, segundo a qual a obrigação de reparar o dano exsurge do simples fato da ocorrência de ato lesivo ou indevido, provocado pelo Estado contra o cidadão/vítima. Dispensa a prova da falta do serviço (acidente administrativo), e mesmo a culpa da Administração Pública por seus agentes é irrelevante para a caracterização do dever de recomposição. Presume-se haver culpa em função do risco que assume em relação aos administrados ao chamar o Estado, para si, o poder de prestar alguma espécie de serviço.
Contudo, em se tratando de Tomada de Contas Especial, o tema resulta recheado de peculiaridades. A Tomada de Contas Especial é um instrumento de rito singular utilizado pela Administração Pública para verificar, à luz dos princípios pertinentes, a correta aplicação dos recursos públicos, bem como apurar a responsabilidade de todos aqueles que, quer pelo exercício de funções ou cargos, quer em razão da gestão de recursos do Erário, tem o dever de prestar contas.
Os atos relacionados à Tomada de Contas Especial se conformam com os administrativos ordenados e devem obedecer aos princípios gerais da Administração Pública, aos princípios que orientam o processo administrativo e aos princípios específicos da Tomada de Contas Especial, quais sejam: o princípio da proteção ao Erário e o princípio da razão suficiente ab-rogável.
A Tomada de Contas Especial, em seu conceito estático, é um tipo de processo excepcional de natureza administrativa, que tem por escopo apurar a responsabilidade por omissão ou irregularidade no dever de prestar contas ou por dano causado ao Erário.
No âmbito dinâmico, a Tomada de Contas Especial existe em duas fases distintas, uma interna e outra externa, recebendo cada uma delas definições diferentes: na fase interna a Tomada de Contas Especial se apresenta como um procedimento de caráter excepcional de controle, destinado a verificar a regularidade na guarda e aplicação dos recursos públicos. A pretensão é, portanto a obtenção de uma declaração de regularidade ou irregularidade. Na fase externa, a Tomada de Contas Especial figura como um processo que tem como meta a obtenção de um julgamento sobre a regularidade das contas e a conduta dos agentes na aplicação dos recursos públicos. Como se vê, é na fase externa da Tomada de Contas Especial que a responsabilidade do agente público está inserida.
Porém, é preciso ter em linha de conta que a Tomada de Contas Especial, apesar de se assemelhar em alguns pontos com a ação ordinária de reparação de danos, não pode ser com esta confundida. Ambos os instrumentos são legalmente previstos, pretendem a recomposição do dano por aquele que o produziu e geram um título de certeza e liquidez da dívida do responsável. Contudo a Tomada de Contas Especial tem objetivo mais amplo que a ação de reparação de danos, pois que além da apuração das condutas que tenham gerado prejuízo ao Erário, engloba hipóteses de omissão ou irregularidade no dever de prestar contas.
Para além disso, a responsabilidade dos agentes públicos em sede de Tomada de Contas Especial é de natureza civil, mais que isso, é fundada na teoria da culpa, pois que se trata de Tomada de Contas de alguém que deveria prestá-la e não o fez.
Explica-se: não se pode falar em responsabilidade administrativa em sede de Tomada de Contas Especial, pois que a responsabilidade administrativa só acontece no âmbito da própria Administração Pública, por procedimentos próprios e extrajudiciais, como o processo administrativo disciplinar, por exemplo. De fato a Tomada de Contas Especial não consubstancia procedimento administrativo disciplinar, pois que objetiva a defesa da coisa pública, buscando o ressarcimento do dano causado ao Erário. Também não se pode apurar responsabilidade penal em Tribunal de Contas. A responsabilização penal se dá por intermédio do Poder Judiciário, sendo a pena aplicada através de sanções previstas no Código Penal e na legislação extravagante. A Tomada de Contas Especial pretende resguardar os recursos públicos e o processo penal ou mesmo o disciplinar tratam da conduta, da disciplina dos agentes públicos. O julgamento em matéria de contas especiais é privativo do Tribunal de Contas, não podendo delegado, transferido ou diminuído por lei. O Tribunal de Contas não está vinculado ao Poder Judiciário. Trata-se de um conjunto orgânico autônomo, independente, e com poder de decisão com caráter jurisdicional. Significa dizer que o Tribunal de Contas não é um simples órgãos administrativo e nem está inserido no Poder Judiciário. Porém, exerce uma verdadeira juridicatura sobre aqueles que têm em seu poder, sob sua gestão, bens e dinheiros públicos.
Tudo isso para dizer que a responsabilidade perante o controle externo é de natureza civil e que as causas da instauração da Tomada de Contas Especial é a omissão e o dano. A omissão abrande duas condutas: a simples omissão daquele que tem o dever de prestar contas de bens, valores ou recursos recebidos; e a prestação de contas irregular, seja pela forma, pelos prazos ou por meio utilizados, ou seja, omite-se em apresentar as contas de forma regular. O dano traduz-se na conduta lesiva ao patrimônio público. O dever de prestar contas se enquadra entre as obrigações de fazer (artigos 247 a 249 do Código Civil de 2002) e uma das principais características da obrigação de fazer é que se a mesma se impossibilitar "sem culpa do devedor, resolver-se-á a obrigação; se por culpa dele, responderá por perdas e danos" (artigo 248). Ademais, "aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito" (artigo 186) e "aquele que, por ato ilícito (artigos 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo".
A omissão que ocorre sem culpa do agente público não pode trazer para o mesmo qualquer conseqüência jurídica. Haverá a instauração da Tomada de Contas Especial, mas não a responsabilização do agente. Porém, se a omissão ou a prestação irregular das contas se der por culpa do agente público, este será responsabilizado pelos seus atos. Além disso, a ocorrência de prejuízo ao Erário, independentemente da causa, deve ser objeto de investigação por parte das autoridades.
Em suma, a Tomada de Contas Especial é o instrumento utilizado pela Administração Pública para reparar o dano causado ao Erário pelo agente público. A instauração da Tomada de Contas Especial só se dá quando existir prejuízo ou, pelo menos, indício de tal ocorrência, e tem por objetivos: a) buscar a reparação do dano, e aqui se refere à responsabilidade civil e b) julgar as contas, daqueles que deram causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao Erário ou se omitiram do dever de prestar contas da comprovação da aplicação dos recursos públicos repassados, e aqui a referência é à conduta do agente público. Portanto, a fase de instauração da Tomada de Contas Especial nada mais é do que um procedimento para apuração da responsabilidade civil que, por circunstâncias específicas desse procedimento sistematizado (apurar os fatos, quantificar o dano e identificar o responsável) leva à Tomada de Contas Especial do agente público que lesou o Erário, no momento em que se estabelece o nexo causal (causa/efeito) (SILVA FILHO, 1999, 111;112).
Em conclusão no que toca ao tema proposto, tem-se que a "Tomada de Contas Especial é um processo devidamente formalizado, com rito próprio, para apurar responsabilidade por ocorrência de dano à Administração Pública e obtenção do respectivo ressarcimento". Trata-se de "um processo devidamente formalizado, dotado de rito próprio, que objetiva apurar os fatos, identificar os responsáveis e quantificar o dano causado ao Erário, visando ao seu imediato ressarcimento". A omissão resulta em conseqüências administrativas, penais e civis, no entanto, a responsabilidade penal e administrativa não pode ser objeto de apreciação pelo Tribunal de Contas da União, apenas a responsabilidade civil.
O tema abordado comportaria ainda maior aprofundamento, em razão de sua relevância e pelo seu caráter polêmico. Porém, procurou-se investigar até onde um trabalho de conclusão de graduação permite, o seu desenvolvimento e a sua incidência, para, a partir daí, aprofundar a pesquisa numa oportunidade futura.
Finalmente, por se tratar de uma proposta, este trabalho não se encerra aqui, ao contrário, encontra-se aberto a críticas e sugestões que certamente virão e serão bem recebidas.
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