1.PONDERAÇÕES INICIAIS
O processo constitui meio de realização da tutela jurisdicional estatal. Dependendo do tipo de provimento jurisdicional pedido pelo autor quando no exercício de seu direito de ação, essa tutela poderá ser de natureza cognitiva, executiva ou cautelar. A tipologia cognitiva se desenvolve através do chamado Processo de Conhecimento, onde o trabalho do Juiz é o de conhecer dos fatos alegados pelas partes e, baseado do conjunto de normas que regem determinado sistema jurídico, ao final, proferir uma sentença solucionadora do litígio. Entretanto, é possível que a parte vencida não queira cumprir voluntariamente o disposto nas sentenças condenatórias. Surge aí a fase executiva, a qual objetiva a satisfação do direito do devedor. Acrescente-se ainda a existência da tutela cautelar que tem por objetivo servir o processo de conhecimento ou de execução.
A execução, por seu turno, possui pressupostos específicos: o inadimplemento do devedor e o título executivo. O primeiro vem a ser conceito de direito material e consiste no não cumprimento da prestação na época determinada. Quanto ao título executivo, o Direito Processual pátrio adotou o princípio da nulla executio sine titulo, o que faz do título condição necessária vez que sem ele não pode haver a constrição forçada. Desta feita, a execução tem o objetivo de imprimir satisfatividade ao crédito do credor.
Diante desse cenário processual, é perfeitamente claro que o Estado, uma vez que é pessoa jurídica (de direito público) atua como pólo passivo em inúmeros litígios, o que sugere, por conseguinte, um potencial ativação da tutela executiva por parte do credor. Destarte, uma execução em especial é dotada de características bastante peculiares: a Execução contra a Fazenda Pública - FP. Muito embora o assunto possua tratamento especial no Código de Processo Civil – CPC, a prática forense revela tal categoria executiva tem sido muita vezes ineficiente e dotada de entraves, decorrentes das posturas da Administração Pública, enquanto devedora e inadimplente. Portanto, tem este escrito o escopo de analisar à luz da ordem constitucional e processual especialmente a execução em comento, bem como abordar sua típica relação processual, os procedimentos, recursos cabíveis e posturas estatais no âmbito da constrição executiva.
Ab initio, será feita uma breve exposição sobre o gênero execução por quantia certa, para que, posteriormente, sejam introduzidos os conceitos da execução
2.A EXECUÇÃO POR QUANTIA CERTA
A execução por quantia certa se realiza quando houver condenação ao pagamento de quantia certa em dinheiro. De igual modo, sempre que houver condenação para entrega de coisa, certa ou incerta, ou ainda para prestação de fazer ou não fazer, e estas se revelarem de impossível execução. Consuma-se pela apreensão e entrega de dinheiro, se encontrado no patrimônio do executado, ou pela apreensão de outros bens, sua transformação em dinheiro, mediante desapropriação, e entrega ao exeqüente do valor obtido, sendo que, às vezes, esses próprios bens são dados credor em satisfação do crédito.
Assim como nas outras espécies de tutela executiva, o objetivo do gênero em foco é satisfazer o credor naquilo que ele tem direito. Se o credor é solvente [01], vai-se em busca daquilo que ele não cumpriu. Então, se ele tem e não paga seu débito espontaneamente, pede-se ao Estado que intervenha para receber esse crédito, através de uma petição inicial. Deferida a exordial, sucedem-se as fases de instrução [02] e entrega da coisa, neste caso a pecúnia que satisfará o crédito.
Dentro da execução por quantia certa contra devedor solvente, o Código de Processo Civil tratou de três execuções, através de ritos especiais. São elas: contra a Fazenda Pública, alimentos e cobrança de dívida ativa.
3.EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA: NOÇÕES GERAIS
O processo de execução contra a FP, na sua forma atual, foi instituído pela Constituição de 1934 que criou a figura do precatório, o qual será definido mais adiante. O instituto foi mantido nas Constituições Federais de 1937, 1946, 1967 e 1988. Com a promulgação das Emendas Constitucionais 20/98 e 30/2000 [03], surgiu a figura das obrigações de pequeno valor, cujo pagamento independe da expedição de precatório.
No âmbito do CPC, os artigos 730 e 731 dispõem sobre a matéria, estando inseridos no Capítulo "Da Execução por quantia certa contra devedor solvente". Contudo, a Execução contra a FP não se adstringe ao cumprimento de prestação de dar dinheiro (quantia certa), podendo, também, referir-se à efetivação de prestação de entrega de coisa, certa ou incerta, ou decorrente de obrigação de fazer ou não fazer. Ressalte-se que a formação deste processo, os pressupostos gerais e específicos de uma relação processual executiva devem ser obedecidos. Entretanto, o tratamento concedido ao Estado é desigual, no processo civil, pois deve preservar o interesse e os bens públicos, não violando, como muitos afirmam, o princípio da igualdade.
Desta forma, o legislador assegurou algumas prerrogativas aos entes da Administração estatal, tais como o princípio do duplo grau de jurisdição necessário ou recurso de ofício. Obedecendo tal prerrogativa, os bens integrantes do patrimônio das pessoas jurídicas de direito público são impenhoráveis, sendo adequada a cobrança por meio dos ofícios requisitórios, ou precatórios judiciais. O artigo 100 da Constituição Federal - CF é peremptório neste sentido ao falar que à exceção dos créditos de natureza alimentícia, os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e créditos adicionais abertos para este fim.
Inicialmente, é necessário que se delimite o termo "Fazenda". É importante afastar-se do conceito estritamente administrativo de tal locução, alargando a interpretação para o sentido de Administração Pública em juízo, encerrando esta concepção desde entidades da Administração Direta, tais como a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, até os entes da Administração Indireta, a exemplo das autarquias e fundações públicas. Logo, somente os bens não afetados ao serviço público estariam sobre a tutela da isenção no processo de constrição executiva, pois o serviço público não deve ser interrompido por expectativas dos credores. Sobre a matéria, ensina Hely Lopes Meirelles:
[...] a proibição constitucional abrange todo e qualquer bem da Fazenda Pública [...]. Não importa, por igual, o fim a que se destine a garantia real. Desde que os bens públicos são insuscetíveis de penhora consectário legal da execução para a satisfação do crédito objeto da garantia real, ressalta a impossibilidade de se constituir penhor ou hipoteca sobre os mesmos. (Meirelles, 2000)
4.RELAÇÃO EXECUTIVA NA EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA
A tutela ora bailada, enquanto execução por quantia certa, depende de iniciativa do exeqüente, apresentando a petição inicial, calcada em título executivo, não havendo cumprimento automático. Na citação, diferente das espécies executivas ordinárias, não há ordem de penhora no caso de não pagamento da dívida, nem o prazo estabelecido no art. 652 deverá ser adotado e mesmo que pretendesse pagar, não seria possível, dado que, nos termos constitucionais, todos os pagamentos realizados por cofres públicos dependem de prévia dotação orçamentária.
Apesar do artigo 646 da Lei Adjetiva definir que a execução por quantia certa ter por objeto a expropriação de bens do devedor, a fim de satisfazer do direito do credor, no caso da espécie em estudo não há a incidência desse dispositivo. Porém, a restrição estabelecida pela Carta Política não impede toda e qualquer execução em face da FP, sendo perfeitamente cabível as execuções específicas, a saber: para entrega de coisa certa; por obrigação de fazer ou não-fazer. Logo, na execução por quantia certa, o credor tem como crédito o dinheiro a ser pago pelo devedor e não se trata exatamente de uma verdadeira execução jurisdicional, pois não se realiza independentemente da vontade e sem qualquer colaboração do obrigado. Daí, alguns jusprocessualistas a denominarem de "execução aparente" ou "execução falsa".
5.PROCEDIMENTO LEGAL
Reza o artigo 730 do CPC:
Na execução por quantia certa contra a Fazenda Pública, citar-se-á a devedora para opor embargos em 10 (dez) dias; se esta não os opuser, no prazo legal, observar-se-ão as seguintes regras:
I - o juiz requisitará o pagamento por intermédio do presidente do tribunal competente;
II - far-se-á o pagamento na ordem de apresentação do precatório e à conta do respectivo crédito.
Diante da redação do dispositivo, é pertinente dizer que o título executivo constitui condição necessária ao acesso das vias de execução. Com as reformas da Lei Processual, além de novas modalidades de títulos extrajudiciais, surgiu também a possibilidade de dar-se ensejo às execuções comuns com base em qualquer daqueles títulos executivos (judiciais ou extrajudiciais). No entanto, embora o procedimento arrolado no artigo acima transcrito seja fundado em título judicial, há uma espécie de processo de conhecimento, desprovido de atividade executória anterior à sentença que deferir os embargos.
Grande divergência doutrinária se dá no âmbito da discussão da possibilidade de execução de títulos extrajudiciais em desfavor do Estado devedor. Como anteriormente citado, o artigo 100 da CF refere-se a pagamentos devidos pela FP, decorrentes de sentença judiciária, configurando desta maneira somente título executivo judicial. Por outro lado, o CPC refere-se somente a execução por quantia certa, que envolve os títulos executivos judiciais e extrajudiciais. Ora, a possibilidade de execução contra a FP com base em título extrajudicial é conseqüência do próprio ordenamento jurídico brasileiro. A Administração Pública, no desempenho de suas atividades, em diversas oportunidades figura de forma ativa ou passiva em documentos, os quais tem natureza de títulos extrajudiciais, constantes da relação do art. 585, CPC. Seria inadmissível conceber que o credor de um título dessa natureza tivesse de submeter-se ao amplo e demorado contraditório de um processo de cognição comum, para, somente depois, obter um título hábil a promover sua satisfatividade. Admitido o título executivo extrajudicial, o procedimento a ser seguido será especificamente o dos arts. 730 e 731 do CPC.
Apesar da citação da devedora para opor embargos em dez dias, o art. 4º da MP 2.180-35, de 24.08.2001, ampliou o prazo para trinta dias, sob pena de não realizada implicar em nulidade do processo. Caso a FP não oponha embargos no prazo legal, o juiz requisitará o pagamento por intermédio do presidente do tribunal competente. Segundo Araken de Assis (2003) "competente é o Presidente do Tribunal que julgou ou teria julgado o recurso cabível contra o título". Destarte, o presidente do Tribunal processará precatórios, que não passam de carta de sentença, revelando-se como atividade de índole jurisdicional, haja vista que o precatório é ato próprio do desenrolar dessa peculiar execução e, no seu cumprimento, poderão ainda advir as providências previstas no § 2º, art. 100, CF e no art. 731 do CPC. Tal instituto encontrou amparo constitucional, pela primeira vez, no art. 182 da Carta Magna de 1934, repetindo a presença nas Constituições seguintes e na atual CF, em seu art. 100, inclusive com a redação da Emenda Constitucional n. 30, de setembro de 2000. A sua criação, à época, justificava-se em virtude de sua finalidade principal, qual seja a de evitar a advocacia administrativa, efetivando uma ordem de preferência para o pagamento dos créditos devidos pela FP decorrentes de decisão judicial, em detrimento da possibilidade desses pagamentos se efetivarem à discricionariedade do administrador público, ao arrepio de qualquer critério justo.
Deve o Presidente do Tribunal examinar os requisitos formais do precatório, tal como a realização da remessa necessária. Competirá ao juízo da execução a solução de outros incidentes, tais quanto a forma de reajustamento do montante devido, sobre o índice a ser aplicado e a complementação do depósito. Geralmente, os regimentos dos tribunais prevêem a participação do Procurador Geral de Justiça nesta fase, cabendo agravo regimental contra atos do Presidente.
O certo é que o sistema de precatórios adotado tradicionalmente pelo nosso direito e desconhecido pelo Direito alienígena não se tem mostrado meio eficiente de cumprimento dos débitos judiciais da FP, erigindo-se, com freqüência, em forma de calote imposto pelo Poder Público aos seus credores. As medidas adotadas quanto aos débitos alimentares e de pequeno valor são salutares. É preciso, porém, aperfeiçoar o sistema de pagamentos.
O inciso II ordena que o pagamento seja realizado de acordo com a ordem cronológica de apresentação dos precatórios, verificando-se o instituto da preferência. Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça – STJ já sedimentou entendimento no sentido de que os créditos de natureza alimentícia gozam de preferência, desvinculados os precatórios da ordem cronológica dos créditos de natureza diversa [04]. O § 2º do art. 100 da CF define créditos alimentícios como débitos de natureza alimentícia, decorrentes de salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por morte ou invalidez, fundadas na responsabilidade civil, em virtude de sentença transitada em julgado. É importante ressaltar que, devido ao processo inflacionário, os créditos dos credores podem ser afetados, tornando-se defasados. Daí, o precatório comportar atualizações monetárias até a data do pagamento, evitando o enriquecimento ilícito por parte do ente estatal. O Presidente do Tribunal competente que, por ato comissivo ou omissivo, retardar ou tentar frustrar a liquidação regular de precatório incorrerá em crime de responsabilidade. Acerca desta sanção, é pertinente a colocação de Antônio de Pádua Ribeiro apud Manoel Gonçalves Ferreira quando leciona:
a sanção é justa, mas serve apenas para sugerir um bode expiatório para o retardamento nos pagamentos, pois, na prática, não se conhece presidente de Tribunal que tenha retardado o pagamento de precatório - Tal atraso – impune – procede sempre do Chefe do Executivo(Ribeiro, 2002).
Mesmo o texto legal ordenando o pagamento na ordem de apresentação do precatório e à conta do respectivo crédito, é possível que haja o pagamento a credor cujo precatório se encontra registrado em data posterior a de outros credores ou a alguém que sequer obteve o registro. Está delineado aí o quadro de preterição da preferência.
Nesta situação, o CPC no art. 731 diz que se o credor for preterido no seu direito de preferência, o presidente do tribunal, que expediu a ordem, poderá, depois de ouvido o chefe do Ministério Público, ordenar o seqüestro da quantia necessária para satisfazer o débito. Erroneamente o legislador empregou o termo seqüestro, pois a execução deve recair sobre as rendas públicas, e não sobre a pecúnia recebida pelo credor que infringiu a ordem dos precatórios. A essência do artigo não tem como objetivo dispor de uma medida cautelar e se assim o fizesse, a melhor expressão seria o arresto, pois trata-se de descumprimento de obrigação pecuniária.
A medida arrolada no artigo não se confunde com a providência prevista nos arts. 822 a 825 do CPC, uma vez que possui caráter executivo e dar-se-á apenas a requerimento do credor, em caso de preterição, podendo incidir sobre rendas públicas da Fazenda [05]. Qualquer credor preterido é legitimado para acionar a medida do "seqüestro" do art. 731. Tendo em vista a impenhorabilidade e inseqüestrabilidade dos bens públicos, o seqüestro ao norte referido afetará somente o dinheiro indevidamente percebido por terceiro.
Cabe ainda citar a possibilidade de sanção [06] (multas periódicas) sobre a pessoa jurídica de direito público no caso de descumprimento do comando judicial, contido na sentença. Tal sanção está prevista no artigo 461 e seus parágrafos, do CPC, já existindo até entendimento do STJ nesse sentido. Todavia, Não se trata de um ressarcir ou compensar o credor, mas sim preservar a autoridade do julgador através de medidas indutivas negativas – coercitiva – perfazendo uma execução indireta.
6.OS EMBARGOS NA EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA
Não obstante já mencionando a possibilidade da FP opor embargos, é de bom grado citar os efeitos gerados pela interposição dos embargos do devedor, bem como da sentença de improcedência dos mesmos. A sentença que rejeita os Embargos à Execução de título judicial não está sujeita ao reexame necessário (pois não incide sobre ela o duplo grau de jurisdição obrigatório), pois a sentença de improcedência dos embargos não tem natureza condenatória. Há ainda de se cogitar a hipótese de execução definitiva suspensa pela interposição de embargos. Neste caso, a sentença que julgar improcedente tais embargos permite que a execução volte a ter seu curso natural, pois o recurso cabível desta sentença somente pode ser recebido no efeito devolutivo.
7.CONSIDERAÇÕES FINAIS
Diante das questões técnico-teóricas expostas, é dedutivo que o assunto requer amplos debates com vistas a aperfeiçoar o instituto uma vez que o sistema de precatórios adotado pela ordem jurídica nacional não tem sido eficiente, pelo contrário, funciona como instrumento de protelação de adimplemento de obrigações por parte do Poder Público, o qual tem em muitas situações dado verdadeiros calotes nos seus devedores.
Mais do que nunca é necessário aperfeiçoar o sistema de pagamentos das dívidas judiciais do Estado. Em um contexto de inadimplemento reinante e sonegação de impostos quase costumeiro na sociedade brasileira, a Administração Pública, enquanto ente fiscalizador e disciplinador das relações jurídicas, deve dar exemplo aos seus administrados. Uma punição severa e eficiente no caso de má-fé do ente estatal, no que toca ao não planejamento dos pagamentos dos seus débitos, seria uma boa solução para o saneamento deste problema, afastando o pensamento daqueles que cogitam a penhorabilidade e oneração dos bens públicos como meio de execução. Os interesse difusos não podem ser afrontados em virtude de irresponsabilidades e manobras dos agentes públicos, que ressalte-se aqui, são representantes da coletividade.
REFERÊNCIAS
ASSIS, Araken de. Manual do processo de execução. 6. ed. São Paulo: RT, 2003.
DINAMARCO, Cândido Rangel. Instituições de Direito Processual Civil. São Paulo: Malheiros, 2004.
FEDERIGHI, Wanderley José. A execução contra a Fazenda Pública. São Paulo: Saraiva, 1996.
LOPES MEIRELLES, Hely. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: RT, 2000.
NERY JUNIOR, Nelson, ANDRADE NERY, Rosa Maria. Código de processo civil e legislação processual civil extravagante em vigor. 3.ed. São Paulo: RT, 1997.
RIBEIRO, Antônio de Pádua. Execução contra a Fazenda Pública. Disponível em: <http://www.cjf.gov.br/revista/numero16/especial.pdf>. Acesso em 25 de novembro de 2005.
RIBEIRO, Kepler Gomes. Natureza da execução contra a Fazenda Pública fundada em título executivo judicial. Disponível em: <http://jus.com.br/revista>. Acesso em 25 de novembro de 2005.
THEODORO JUNIOR, Humberto. Processo de execução. 18. ed. São Paulo: Ed. Universitária de Direito, 1997.
WAMBIER, Luiz Rodrigues; ALMEIDA, Flávio Renato Correia de; TALAMINI, Eduardo. Curso avançado de processo civil. SP: RT, 2003, 3v.
Notas
- Devedor solvente é aquele que tem um patrimônio que pode responder pelo débito
- A fase instrutória consiste na apreensão e desapropriação dos bens e abarca os procedimentos de avaliação e alienação.
- A Emenda Constitucional n. 30 foi regulamentada pelas Leis 10.099/200 e 10.259/2001
- Súmula 144, DJ 18.08.1995 p. 25079.
- O Supremo Tribunal Federal já decidiu que o seqüestro se dá sobre rendas públicas (vg. RTJ 96/651), quando do momento do levantamento aferindo-se a existência de outros credores melhor posicionados que os requerentes.
- BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Agravo em agravo de instrumento. Processual civil. Prequestionamento. Ausência. Obrigação de fazer. Pessoa jurídica de direito público. Astreintes. Possibilidade. Não se conhece do recurso especial quanto a questões carentes de prequestionamento. Em conformidade com o entendimento assentado em ambas as Turmas da Terceira Seção desta col. Corte de Justiça, o juiz, de ofício ou a requerimento da parte, pode fixar as denominadas astreintes contra a Fazenda Pública, com o objetivo de forçá-la ao adimplemento da obrigação de fazer no prazo estipulado. Agravo Regimental a que se nega provimento. Agravo Regimental no Agravo de Instrumento nº 2002/0127427-6. Instituto de Previdência do Estado do Rio Grande do Sul (IPERGS) e Thais A. S. P. Relator: Paulo Medina. DJ, 09 jun. 2003. Revista Eletrônica de Jurisprudência: <www.stj.gov.br>.
