ASPECTOS PROCEDIMENTAIS
Dentro dos limites postos constitucionalmente à atuação das CPIs e, conseqüentemente, das Casas Legislativas suas criadoras, encontramos uns de aspecto formal e outros de aspecto material.
Para que esse poder investigador das Casas Legislativas brasileiras torne-se amplo porém não irrestrito mas tenha eficácia e legitimidade, será necessária a observância de alguns aspectos procedimentais para a sua realização. Assim, são exigidos, constitucionalmente, alguns requisitos formais, temporais e substanciais que tornam essa investigação restrita ao âmbito da produção legislativa e do poder de fiscalização do Legislativo sobre os demais Poderes integrantes do Estado.
Para que seja criada uma Comissão Parlamentar de Inquérito serão necessários os seguintes requisitos: requerimento de um terço dos membros componentes da respectiva Casa Legislativa que vai investigar o fato (requisito formal); que haja fato determinado (requisito substancial); que tenha prazo certo para o seu funcionamento (requisito temporal); e que suas conclusões sejam encaminhadas ao Ministério Público, se for o caso.
DO REQUERIMENTO
O número de assinaturas previsto constitucionalmente para a constituição de uma Comissão Parlamentar de Inquérito é fácil de ser materialmente obtido, sendo aconselhável que sempre seja ultrapassado esse quorum mínimo para a sua constituição, para o caso de algum (ou alguns) membro(s) da Casa Legislativa vir(em) a desistir de manter a(s) sua(s) assinatura(s) a comissão deixe de ser criada.
Se o quorum mínimo não for alcançado para a constituição da CPI, ou seja, se não subscreverem o requerimento o número mínimo necessário à sua constituição, este requerimento, se assim entender o autor (ou autores), poderá ser submetido à deliberação do Plenário, que decidirá a respeito da sua aprovação, i.é., da constituição ou não da CPI.
A materialização das Comissões Parlamentares de Inquérito é procedida pelo respectivo presidente da Casa Legislativa que as constituírem, cabendo a esse magistrado do Poder Legislativo a obrigação de fiscalizar a observância desse requisito, antes de determinar a lavratura do ato constitutivo da CPI.
Ainda é na lição de NELSON SAMPAIO que nos arrimamos para fazer essa afirmativa. Diz o renomado mestre:
"Nem por isso se pode afirmar que o presidente é um autômato, se tivermos em mente que lhe cabe verificar se o objeto do inquérito é fato determinado dentro da competência da Câmara que preside. Se faltar esse requisito material do inquérito, o presidente pode ou, melhor, DEVE indeferir a constituição da Comissão investigatória."
Trata-se de uma censura prévia que o Poder Legislativo deve fazer acerca dos seus atos, para que fique preservada a sua imagem de representante popular e séria fiscalizadora dos negócios públicos.
Não satisfeito algum requisito procedimental, i.é., não observado os parâmetros constitucionais postos como balisamento para a constituição de comissão parlamentar de inquérito, o presidente da Casa Legislativa respectiva deverá devolver ao primeiro subscritor do requerimento e, possivelmente o principal interessado em apurar o fato determinado para que ele observe as exigências constitucionais para a criação da comissão.
Obedecidos os requisitos mínimos necessários para a constituição de Comissão Parlamentar de Inquérito, o presidente da Casa Legislativa respectiva mandará o requerimento à publicação (que poderá ser no Avulso ou no Diário Oficial de divulgação dos atos legislativos) e tomará todas as providências para o funcionamento da CPI.
Os membros das comissões serão designados pelo Presidente da Casa Legislativa respectiva, depois da indicação por escrito dos respectivos líderes partidários, assegurada, tanto quanto possível, a participação proporcional das representações partidárias ou dos blocos parlamentares com atuação na respectiva Casa Legislativa. Este comando, em nosso direito constitucional legislado, tem como norma subsidiadora o art. 58, § 1º da CF e o art. 78, do RI, do Senado Federal, que serve de parâmetro para as demais normas regimentais das Casas Legislativas do País.
No caso de haver recusa por parte do titular da presidência, tomarão essas providências os vice-presidentes respectivos, na ordem de sucessão, ou os membros da Mesa Diretora que os substituírem, na forma regimental, à semelhança dos procedimentos a serem tomados na publicação de projetos de leis que vão à sanção do Chefe do Poder Executivo, por ser um direito assegurado à minoria.
Caso nenhuma dessas autoridades queira providenciar a constituição da CPI, caberá a qualquer um dos subscritores interessados ingressar, junto ao Poder Judiciário, com mandado de segurança, solicitando a providência jurisdicional necessária ao cumprimento do que estabelece a Constituição e legislação correlata ao assunto.
DO FATO DETERMINADO
Algumas vezes, o fato determinado vem delineado objetivamente na justificativa do requerimento de constituição da CPI; outras vezes não, ficando indefinido, com amplitude que elide o espírito norteador desse instituto parlamentar.
O fato determinado tem que ser, desde logo, especificado, delineado no requerimento de sua constituição, com parâmetros concretos que objetivem a ação investigadora da Comissão, nada obstando que sejam múltiplos os fatos a serem apurados por uma mesma Comissão, mas que tenham correlação entre si. Se os fatos objetos de inquérito forem diversos, a CPI dirá, em separado, sobre cada um, podendo fazê-lo antes mesmo de estar concluída a investigação dos demais.
JOÃO DE OLIVEIRA FILHO (9) acentua que: "São investigáveis todos os fatos que possam ser objeto de legislação, de deliberação, de controle, de fiscalização por parte de quaisquer órgãos do Poder Legislativo federal, estadual ou municipal."
A respeito deste requisito trazemos à colação lição do Prof. NELSON DE SOUZA SAMPAIO (10), que preleciona:
"O segundo requisito constitucional expresso para a criação da comissão investigadora é que o inquérito verse sobre fato ou fatos determinados. Fatos vagos ou imprecisos, que não se sabem onde nem quando se passaram, são meras conjeturas que não podem constituir objeto de investigação. Mas não basta que se aponte um fato determinado para que se justifique o pedido de inquérito. Está implícita a exigência de que se trata de fato que se prenda à atividade legislativa, fiscalizadora ou de esclarecimento público de câmara que vai proceder ao inquérito. Não se pode pedir uma investigação parlamentar sobre a falência de uma firma que não tenha negócios com o poder público, como não se pode pedi-la para descobrir as causas do desquite de determinado casal. Mas é legítimo requerê-la para perquirir o fato determinado (de ordem estatística) do número crescente de falências na praça ou o progressivo índice de desagregação da família.
Uma câmara não pode formar comissão para sindicar os negócios da exclusiva competência da outra. De igual sorte, o Congresso não pode abrir inquérito sobre os serviços administrativos estaduais ou sobre a organização do funcionamento municipal."
DO PRAZO CERTO
Muito embora a incumbência da Comissão Parlamentar de Inquérito termine com a sessão legislativa, i. é., no ano em que tiver sido criada (Lei nº 1.579, de 1952, art. 5º, § 2º), nada obsta que, por deliberação da respectiva Casa Legislativa, este prazo seja prorrogado dentro da legislatura em curso, pelo tempo necessário à conclusão de seus trabalhos.
Por sessão legislativa entende-se o período de reuniões da Casa Legislativa durante o ano, dividindo-se essa sessão legislativa em dois períodos legislativos que, normalmente, são intercalados por um recesso parlamentar no mês de julho e outro que começa no mês de dezembro e se prolonga, normalmente, até o final de janeiro; e por legislatura entende-se os quatro anos de mandato dos membros eleitos para os Poderes Legislativos dos Estados-membros ou dos municípios que os integram, assim como dos membros da Câmara dos Deputados.
As CPIs senatoriais, dada a natureza permanente da representação dos Estados-membros no Congresso Nacional podem subsistir além das legislaturas.
A regra pode ser aplicável para a Câmara dos Deputados, cujos membros são todos eleitos para uma única legislatura de quatro anos; mas não se pode dizer o mesmo com relação ao Senado, por ser um corpo continuando de legisladores representantes dos Estados-membros e do Distrito Federal, onde os seus membros são eleitos para um período de oito anos, com representação renovável de quatro em quatro anos , alternadamente, por um e dois terços, ou seja, dividem-se em duas partes os assentos do Senado, onde um terço só fica desocupado ao término de cada Legislatura Congressual de quatro anos e dois terços que sempre continuam para a próxima Legislatura Congressual dos outros quatro anos, salvo as vacâncias que podem acontecer por morte ou renúncia.
Normalmente, o prazo de funcionamento de uma Comissão Parlamentar de Inquérito atinge a noventa dias, prorrogável por, no máximo, igual período, se assim acharem convenientes os seus membros, e vier a ser deliberado pelo Plenário do Poder Legislativo respectivo, podendo funcionar durante o recesso parlamentar, para a consecução de suas finalidades, ocasião em que a contagem desse prazo será corrido; caso contrário, esse prazo interrompe-se durante o recesso parlamentar.
Este prazo, se dilatado por mais tempo do acima recomendado, torna intempestiva a finalidade e a própria conclusão da investigação, que requer medidas e providências imediatas para que não haja demora na sanção a ser imposta aos possíveis culpados, assim como sua finalidade não se torne vaga, sem finalidade legislativa.
Não sendo os poderes de investigação das Comissões Parlamentares de Inquérito um fim em si mesmo como já dito , mas apenas, tão-somente, visando o aprimoramento do direito legislado de um determinado lugar, as suas conclusões - se culpados forem encontrados - deverão ser encaminhadas ao Ministério Público, para que este, como dominus litis, faça a persecutio na esfera judicial competente.
ASPECTOS LEGAIS INFRACONSTITUCIONAIS
A legislação infraconstitucional que regula os procedimentos a serem seguidos pelas CPIs, no Brasil, é constituída basicamente das seguintes normas: da Lei Nacional (porque válida para todos os Entes da Federação) nº 1.579, de 18 de março de 1952 (DOU de 18.3.52); dos regimentos internos das Casas Legislativas respectivas, onde funcionarem esses colegiados temporários, das codificações processuais penal e civil; das leis que tratam da quebra do sigilo telefônico e do sigilo bancário, e outras correlatas ao desenvolvimento dos trabalhados da comissão.
Ao dar amplitude nas ações de pesquisas destinadas à consecução das finalidades a que se destinam as CPIs, a norma estabelecida no art. 1º da Lei 1.579, de 1952, foi alçada a nível constitucional, com outra roupagem, entendida como poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros (poderes) previstos nos regimentos das respectivas Casas Legislativas.
Assim, se o regimento interno da Casa Legislativa respectiva vier a prever outros poderes necessários à investigação objeto das Comissões Parlamentares de Inquérito, estes poderes estarão legitimamente albergados pela Constituição, que estabeleceu uma norma em branco para os Poderes Legislativos dos Entes federativos, no estabelecimento dos procedimentos regimentais a serem obedecidos pelas CPIs, e a darem-lhe legitimidade.
Alguns procedimentos estão previstos legalmente a serem exercitados, tanto pelas CPIs como pelas Casas Legislativas que as criarem, no mister de suas finalidades, tais como: diligências; convocação de auxiliares do Poder Executivo; tomada de depoimento de qualquer autoridade, no âmbito de abrangência ou circunscrição da Casa Legislativa respectiva; pedidos de informações; requisição de documentos e deslocamento de seus membros a qualquer lugar onde se fizerem necessárias as suas presenças, para apuração in loco dos fatos e/ou documentos ali encontrados.
Com a promulgação da Carta Constitucional de 1988, onde ficaram protegidos a inviolabilidade à intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas (art. 5º, X), assim como o sigilo da correspondência e das comunicações telegráficas, de dados e das comunicações telefônicas - com ressalva de ordem judicial, neste último caso, e mesmo assim, nas hipóteses e forma que a lei estabelecer para fins de investigação criminal ou instrução processual penal (art. 5º, XII) , não raras vezes as CPIs defrontam-se com questões judiciais e de conflito institucional frente ao Poder Judiciário, para onde buscam proteção aqueles que se acham violados em seus direitos pelas CPIs.
Duas questões há que se levantar aqui no tocante a quebra dos direitos há pouco enumerados: 1) com referência ao sigilo bancário, telefônico o Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao julgar, em 16 de setembro, o mandado de segurança nº 23.452, firmou o entendimento de que as Comissões Parlamentares de Inquérito, para decretarem, legitimamente, a quebra do sigilo bancário, fiscal e/ou telefônico de pessoas por ela investigadas, têm que fundamentar a necessidade dessas medidas, à semelhança do que ocorre com as decisões judiciais a esse respeito; 2) a ordem a ser perseguida judicialmente para a preservação do sigilo telefônico é de mandado de segurança, e não de habeas corpus como entendem alguns juristas, valendo esse entendimento para todo e qualquer procedimento tomado pela CPI que viole qualquer direito fundamental inscrito na Constituição, devendo a ordem de habeas corpus ser requerida somente para quem se achar no direito de não comparecer perante aquela comissão investigadora, e mesmo assim, com fundamentada razão ensejadora do remédio heróico.
Exemplo desse entendimento verifica-se da decisão tomada pelo STF ao decidir o HC 79.441-DF, em que foi relator o Min. Octavio Gallotti, em 24.11.99, no qual o paciente, desembargador de Tribunal de Justiça, convocado para prestar depoimento à CPI do Judiciário, obteve a concessão do writ sob a seguinte fundamentação: o Tribunal, considerou que, no caso, buscava-se investigar decisões judiciais do magistrado e não atos administrativos por ele praticados, deferindo o pedido para que não fosse o paciente submetido à obrigação de prestar depoimento, com base no art. 146, b, do Regimento Interno do Senado Federal (" Art. 146. Não se admitirá comissão parlamentar de inquérito sobre matérias pertinentes: ... b) às atribuições do Poder Judiciário;"), norma esta decorrente do princípio constitucional da separação e independência dos Poderes.
Nota-se que até mesmo a legislação nacional que trata dos procedimentos a serem tomados pelas Comissões Parlamentares de Inquérito tem o cuidado de remeter ao juízo criminal da localidade em que resida ou se encontre o depoente (indiciado ou testemunha) a sua intimação, no caso de não-comparecimento àquele colegiado investigador, sem motivo justificado.
Para o bom e perfeito andamento das CPIs, devem os seus membros pautarem os seus comportamentos, atitudes e decisões de acordo com a separação dos poderes constituídos, já que a outorga constitucional de poderes de investigação próprios das autoridades judiciais não significa que tomem, os seus integrantes (ou o colegiado em si), atitudes contra os administrados, fora do âmbito de suas reuniões, diferentes das atitudes que tomariam os juizes e magistrados no exercício de suas funções institucionais.
A expressão poderes próprios das autoridades judiciais significa que os poderes a serem exercidos pelos membros das CPIs circunscrevem-se ao âmbito de suas reuniões, nas tomadas de depoimentos, na oitiva de testemunhas e investigados, nas próprias investigações, nas requisições de documentos e diligências que reputarem necessárias para o desempenho de seus misteres.
Poder de investigação não se confunde com atos de jurisdição stricto sensu agindo com abuso de poder a CPI que vier a praticar constrangimento ilegal ao administrado, violando-lhe direito assegurado constitucionalmente, tais como os previstos no art. 5º, incs. X e XII, da Carta Fundamental.
Por não indiciar ninguém e nem tampouco imputar a alguém fato delituoso, as pessoas que por ela forem convocadas a prestarem seus depoimentos o fazem na condição de testemunha, com a obrigação legal de contribuírem, com o que souberem e lhes for perguntado, para o esclarecimentos do(s) fato(s) objeto da investigação parlamentar, ressalvada a hipótese da auto-incriminação, quando poderão invocar, então, a garantia constitucional inscrita no art. 5º, inciso LXIII, da Carta Magna Federal.
A testemunha quando chamada para ser ouvida pela CPI deverá narrar somente aquilo que sabe, que viu ou percebeu pelos seus sentidos, sendo-lhe vedado dar opiniões, emitir pareceres, porque testemunha só informa, não opina (art. 213,CPP).
As pessoas chamadas a depor, na condição de testemunha, perante as CPIs, poderão fazer-se assistir por advogado legalmente habilitado, o qual não tem o direito de participar diretamente das respostas a serem dadas pelo seu constituinte ou cliente.
No caso de testemunha, se regularmente intimada, e esta não vier a comparecer sem motivo justificado perante a CPI, o seu presidente deverá requisitar da autoridade judiciária competente da localidade onde se encontre o depoente o seu comparecimento sob vara em dia e hora a ser previamente estabelecido pela Comissão ou por seu presidente, se assim prever o Regimento Interno da Casa Legislativa inquisidora.
