Sumário. 1. Introdução 2. A regra da Constituição Federal. 3. Município de Território. 4. Constituições Estaduais e legislação estadual. 5. Experiências Passadas. 6. O exemplo de Embu das Artes. 7. Conclusão.
1. Introdução
Inicialmente, convém lembrar que é vedada a divisão do Distrito Federal em Municípios (artigo 32, "caput", da Constituição Federal de 1988). Caso seja criado Território Federal, este poderá ser dividido em Municípios (artigo 33, § 1º, da atual Carta Magna).
Para a criação, fusão e desmembramento de Município, o artigo 18, § 4º, da Constituição da República de 1988 estabelece que se fará "por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei". Sucede que não trata da alteração da denominação ou nome ou toponímia de Município. Bastaria simples alteração na Lei Orgânica do Município? Seria necessário plebiscito? Deveria ser editada lei estadual?
Para responder essas indagações, a seguir vêm o estudo da atual ordem constitucional e da legislação infraconstitucional, alguns casos concretos e a análise de Embu das Artes.
2. A regra da Constituição Federal
Inicialmente, o Município é, de maneira expressa e reconhecida pela atual Constituição Federal, ente autônomo da Federação (artigo 1º, "caput"): "A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal..." Houve em outra ordem constitucional a homenagem no Dia do Município (decreto-lei federal nº 846, de 9 de novembro de 1938), a ser celebrado em "1º de janeiro dos anos de milésimo 9 e 4".
Em relação à organização político-administrativa da República Federativa do Brasil, reza a Constituição "Cidadã", nos dizeres do saudoso Presidente da Câmara Federal Ulysses Guimarães:
"Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição."
(...)
"§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei."
A respeito deste dispositivo anota o excelente jurista Uadi Lammêgo Bulos [01]:
"O preceptivo demonstra que os Municípios são autênticas divisões dos Estados, porque para ser criados, incorporados, fundidos ou desmembrados precisam de lei complementar estadual."
"Note que a Constituição usou a palavra populações no plural. Isto significa que a consulta plebiscitária será feita à população da área a ser desmembrada. Antes, o plebiscito se dirigia à população, a qual desejava que a sua respectiva área fosse emancipada."
Para conter a onda municipal emancipacionista (de 1988 até então haviam sido criados 1288 Municípios), o § 4º do artigo 18 da atual Carta Política foi alterado pela emenda constitucional nº 15, de 12 de setembro de 1996, a Emenda dos Municípios. A título de curiosidade, a redação anterior desse dispositivo era:
"§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios preservarão a continuidade e a unidade histórico-cultural do ambiente urbano, far-se-ão por lei estadual, obedecidos os requisitos previstos em Lei Complementar estadual, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações diretamente interessadas."
Dentre as inúmeras proposições, o projeto de lei nº 2105, de 24 de novembro de 1999, do deputado federal Valdemar Costa Neto, que, na Câmara Federal: recebeu parecer com substitutivo do relator Gustavo Fruet na Comissão de Desenvolvimento Urbano (CDU) aprovado por unanimidade, parecer do relator na Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC) deputado Coriolano Sales, pela constitucionalidade, juridicidade e técnica legislativa, e, no mérito, pela aprovação, deste, do PL 3911/2000 e dos substitutivos apresentados na CDU, na forma do substitutivo, aprovado por unanimidade; sem interposição de recurso ao Plenário; redação final pelo deputado Léo Alcântara. Remetida a proposição ao Senado Federal, recebeu o nº 92, de 2002, e foi aprovado sem emendas e remetido para sanção do Executivo. Em 06 de janeiro de 2003 foi vetado totalmente, por inconstitucionalidade, com espeque no acórdão do Supremo Tribunal Federal na medida cautelar na ação direta de inconstitucionalidade (ADI) nº 2381-RS:
"EMENTA: I. Ação direta de inconstitucionalidade: objeto idôneo: lei de criação de município. Ainda que não seja em si mesma uma norma jurídica, mas ato com forma de lei, que outorga status municipal a uma comunidade territorial, a criação de Município, pela generalidade dos efeitos que irradia, é um dado inovador, com força prospectiva, do complexo normativo em que se insere a nova entidade política: por isso, a validade da lei criadora, em face da Lei Fundamental, pode ser questionada por ação direta de inconstitucionalidade: precedentes. II. Norma constitucional de eficácia limitada, porque dependente de complementação infraconstitucional, tem, não obstante, em linha de princípio e sempre que possível, a imediata eficácia negativa de revogar as regras preexistentes que sejam contrárias. III. Município: criação: EC 15/96: plausibilidade da argüição de inconstitucionalidade da criação de municípios desde a sua promulgação e até que lei complementar venha a implementar sua eficácia plena, sem prejuízo, no entanto, da imediata revogação do sistema anterior. É certo que o novo processo de desmembramento de municípios, conforme a EC 15/96, ficou com a sua implementação sujeita à disciplina por lei complementar, pelo menos no que diz com o Estudo de Viabilidade Municipal que passou a reclamar, e com a forma de sua divulgação anterior ao plebiscito. É imediata, contudo, a eficácia negativa da nova regra constitucional, de modo a impedir - de logo e até que advenha a lei complementar – a instauração e a conclusão de processos de emancipação em curso. Dessa eficácia imediata só se subtraem os processos já concluídos, com a lei de criação de novo município. No modelo federativo brasileiro - no ponto acentuado na Constituição de 1988 - os temas alusivos ao Município, a partir das normas atinentes à sua criação, há muito não constituem - ao contrário do que, na Primeira República, pudera sustentar Castro Nunes (Do Estado Federado e sua Organização Municipal, 2ª ed., Câmara dos Deputados, 1982, passim) - uma questão de interesse privativo do Estado-membro. Ente da Federação (CF, art. 18) que recebe diretamente da Constituição Federal numerosas competências comuns (art. 23) ou exclusivas (art. 30) - entre elas a de instituir e arrecadar tributos de sua área demarcada na Lei Fundamental (art. 156) - além de direito próprio de participação no produto de impostos federais e estaduais (art. 157-162) - o Município, seu regime jurídico e as normas regentes de sua criação interessam não apenas ao Estado-membro, mas à estrutura do Estado Federal total. IV. Poder de emenda constitucional: limitação material: forma federativa do Estado (CF, art. 60, § 4º, I): implausibilidade da alegação de que seja tendente a abolir a Federação a EC 15/96, no que volta a reclamar a interferência normativa da União na disciplina do processo de criação de municípios. Nesse contexto, o recuo da EC 15/96 - ao restabelecer, em tópicos específicos, a interferência refreadora da legislação complementar federal – não parece ter atingido, em seu núcleo essencial, a autonomia dos Estados-membros, aos quais - satisfeitas as exigências mínimas de consulta a toda a população do Município ou municípios municípios envolvidos, precedida de estudo prévio de viabilidade da entidade local que se pretende erigir em município - permaneceu reservada a decisão política concreta. V. Razões de conveniência do deferimento da medida cautelar. Afigurando-se extremamente provável o julgamento final pela procedência da ação direta contra a lei de criação de Município impugnada, o mais conveniente é o deferimento da liminar - restabelecendo a situação anterior à sua instalação, pois o curso do tempo fará ainda mais traumática a decisão prenunciada."
Em sessão conjunta do Congresso Nacional de 20 de maio de 2004, foi mantido o veto presidencial aposto ao projeto.
Contudo, a Emenda dos Municípios não obstou que 57 Municípios fossem criados sem sua observância. Dentre muitos outros, como bem anota o jurista Pedro Lenza [02], o caso do município baiano de Luís Eduardo Magalhães (ADI nº 2240 em face da lei estadual n. 7619, de 30 de março de 2000) ensejou o Supremo Tribunal Federal a estabelecer, diante de situação excepcional consolidada, vigência por mais 24 meses para os Municípios ditos putativos, devendo haver plebiscito, lei complementar federal (haveria prazo de 18 meses para a União aprová-la) e lei estadual.
Sucede que, sendo o § 4º do artigo 18 da Carta Magna norma de eficácia limitada, estas leis não foram editadas e o Congresso Nacional aprovou a emenda constitucional n. 57, de 18 de dezembro de 2008, incluindo ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias:
"Art. 96. Ficam convalidados os atos de criação, fusão, incorporação e desmembramento de Municípios, cuja lei tenha sido publicada até 31 de dezembro de 2006, atendidos os requisitos estabelecidos na legislação do respectivo Estado à época de sua criação."
Ainda, o Congresso Nacional editou a lei nº 10.521, de 18 de julho de 2002, que convalidou a criação de municipalidades em andamento durante a aprovação da Emenda dos Municípios:
"Art. 1º É assegurada a instalação dos Municípios cujo processo de criação teve início antes da promulgação da Emenda Constitucional nº 15, desde que o resultado do plebiscito tenha sido favorável e que as leis de criação tenham obedecido à legislação anterior."
"Art. 2º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação."
Sobre essa lei comenta o excelente jurista Uadi Lammêgo Bulos [03]:
"A Lei n. 10.521, de 18 de julho de 2002, dispõe que é assegurada a instalação de Municípios cujo processo de criação teve início antes da promulgação da Emenda Constitucional n. 15/96, desde que o resultado do plebiscito tenha sido favorável e que as leis de criação tenham obedecido à legislação anterior."
Além do supracitado projeto de lei nº 2105, de 1999 (nº 92, de 2002 no Senado Federal), existem outras proposições para regulamentar o artigo 18, § 4º, da Constituição Cidadã – dois do Senado Federal:
- PLS (Projeto de Lei do Senado) complementar 98, de 23 de abril de 2002, do Senador Mozarildo Cavalcanti (PLP - Projeto de Lei Complementar - 416/2008 na Câmara dos Deputados); e
- PLS complementar 184, de 25 de junho de 2002 (PLP 41, de 2003 na Câmara Federal), do Senador Chico Sartori.
A eles se somam os sete originários da Câmara dos Deputados:
- PL (Projeto de Lei) 3926, de 16 de junho de 1993, do deputado Valter Pereira (PMDB/MS), está arquivado;
- PLP 130, de 21 de novembro de 1996, do deputado Edinho Araújo (PMDB/SP), está apensado ao PLP 416/2008;
- PLP 6, de 18 de fevereiro de 2003, do deputado Wilson Santos (PSDB/MT), está apensado ao PLP 130/1996;
- PLP 42, de 17 de abril de 2007, do deputado Marcelo Melo (PMDB/GO), está apensado ao PLP 130/1996;
- PLP 80, de 26 de junho de 2007, da deputada Laurez Moreira (PSB/TO), está apensado ao PLP 130/1996;
- PLP 248, de 4 de dezembro de 2007, do deputado Homero Pereira (PR/MT), está apensada ao PLP-130/1996;
- PLP 405, de 3 de setembro de 2008, do deputado Lelo Coimbra (PMDB/ES), está apensado ao PLP 130/1996.
Para a criação, incorporação, fusão e desmembramento de Municípios, o notável professor Pedro Lenza [04] assevera:
"Portanto, o plebiscito é condição de procedibilidade para o processo legislativo da lei estadual. Se favorável, o legislador estadual terá discricionariedade para aprovar ou rejeitar o projeto de lei de criação do novo Município. Em igual sentido, mesmo que aprovada a lei pelo legislador estadual, o Governador do Estado poderá vetá-la." (nossos destaques)
Neste âmbito, o conspícuo professor Luís Roberto Barroso [05] colaciona inúmeros julgados da Suprema Corte, destacando-se:
- inconstitucionalidade de criação de Município por norma constitucional estadual (ADI 192-2-RS);
- requisitos objetivos de admissibilidade como exame prévio ao plebiscito (ADI 222);
- obrigatoriedade de plebiscito à deliberação parlamentar (ADI 144-1).
O plebiscito está fundamentado nos artigos 1º, parágrafo único, e 14, ambos da Lei Fundamental:
"Art. 1º. ............................................................................................................................."
"Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição."
"Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:"
"I - plebiscito;"
Demorou para este instrumento de soberania popular ser regulamentado, aplicando-se as regras da lei complementar nº 1, de 1967, como defende o jurista Hely Lopes Meirelles [06] e como é estudado adiante quando se estudam as experiências passadas. Apesar disso, o sério raciocínio estruturado por Reginaldo Fanchin [07] pugna que tal norma teria perdido eficácia com a Constituição Federal de 1988. Os doutos Professores Ricardo Cunha Chimenti, Fernando Capez e Marisa Ferreira dos Santos e Marcio Fernando Elias Rosa asseveram que, após a Emenda dos Municípios, todas as Assembléias Legislativas suspenderam o movimento de criação de Municípios [08]. O plebiscito só veio a ser regulamentado pela lei federal n. 9709, de 18 de novembro de 1998, destacando-se:
"Art. 1º A soberania popular é exercida por sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, nos termos desta Lei e das normas constitucionais pertinentes, mediante:"
"I – plebiscito;"
"II – referendo;"
"III – iniciativa popular."
"Art. 2º Plebiscito e referendo são consultas formuladas ao povo para que delibere sobre matéria de acentuada relevância, de natureza constitucional, legislativa ou administrativa."
"§ 1º O plebiscito é convocado com anterioridade a ato legislativo ou administrativo, cabendo ao povo, pelo voto, aprovar ou denegar o que lhe tenha sido submetido."
(...)
"Art. 5º O plebiscito destinado à criação, à incorporação, à fusão e ao desmembramento de Municípios, será convocado pela Assembléia Legislativa, de conformidade com a legislação federal e estadual."
"Art. 6º Nas demais questões, de competência dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, o plebiscito e o referendo serão convocados de conformidade, respectivamente, com a Constituição Estadual e com a Lei Orgânica."
"Art. 7º Nas consultas plebiscitárias previstas nos arts. 4º e 5º entende-se por população diretamente interessada tanto a do território que se pretende desmembrar, quanto a do que sofrerá desmembramento; em caso de fusão ou anexação, tanto a população da área que se quer anexar quanto a da que receberá o acréscimo; e a vontade popular se aferirá pelo percentual que se manifestar em relação ao total da população consultada."
"Art. 8º Aprovado o ato convocatório, o Presidente do Congresso Nacional dará ciência à Justiça Eleitoral, a quem incumbirá, nos limites de sua circunscrição:"
"I – fixar a data da consulta popular;"
"II – tornar pública a cédula respectiva;"
"III – expedir instruções para a realização do plebiscito ou referendo;"
"IV – assegurar a gratuidade nos meio de comunicação de massa concessionários de serviço público, aos partidos políticos e às frentes suprapartidárias organizadas pela sociedade civil em torno da matéria em questão, para a divulgação de seus postulados referentes ao tema sob consulta."
"Art. 9º Convocado o plebiscito, o projeto legislativo ou medida administrativa não efetivada, cujas matérias constituam objeto da consulta popular, terá sustada sua tramitação, até que o resultado das urnas seja proclamado."
"Art. 10. O plebiscito ou referendo, convocado nos termos da presente Lei, será considerado aprovado ou rejeitado por maioria simples, de acordo com o resultado homologado pelo Tribunal Superior Eleitoral."
Acerca do artigo 7º, recentemente o Excelso Pretório confirmou entendimento:
"Ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 7º da Lei 9.709/98. Alegada violação do art. 18, § 3º, da Constituição. Desmembramento de estado-membro e município. Plebiscito. Âmbito de consulta. Interpretação da expressão "população diretamente interessada". População da área desmembranda e da área remanescente. Alteração da Emenda Constitucional nº 15/96: esclarecimento do âmbito de consulta para o caso de reformulação territorial de municípios. Interpretação sistemática. Aplicação de requisitos análogos para o desmembramento de estados. Ausência de violação dos princípios da soberania popular e da cidadania. Constitucionalidade do dispositivo legal. Improcedência do pedido."
"1. Após a alteração promovida pela EC 15/96, a Constituição explicitou o alcance do âmbito de consulta para o caso de reformulação territorial de municípios e, portanto, o significado da expressão "populações diretamente interessadas", contida na redação originária do § 4º do art. 18 da Constituição, no sentido de ser necessária a consulta a toda a população afetada pela modificação territorial, o que, no caso de desmembramento, deve envolver tanto a população do território a ser desmembrado, quanto a do território remanescente. Esse sempre foi o real sentido da exigência constitucional - a nova redação conferida pela emenda, do mesmo modo que o art. 7º da Lei 9.709/98, apenas tornou explícito um conteúdo já presente na norma originária."
"2. A utilização de termos distintos para as hipóteses de desmembramento de estados-membros e de municípios não pode resultar na conclusão de que cada um teria um significado diverso, sob pena de se admitir maior facilidade para o desmembramento de um estado do que para o desmembramento de um município. Esse problema hermenêutico deve ser evitado por intermédio de interpretação que dê a mesma solução para ambos os casos, sob pena de, caso contrário, se ferir, inclusive, a isonomia entre os entes da federação. O presente caso exige, para além de uma interpretação gramatical, uma interpretação sistemática da Constituição, tal que se leve em conta a sua integralidade e a sua harmonia, sempre em busca da máxima da unidade constitucional, de modo que a interpretação das normas constitucionais seja realizada de maneira a evitar contradições entre elas. Esse objetivo será alcançado mediante interpretação que extraia do termo "população diretamente interessada" o significado de que, para a hipótese de desmembramento, deve ser consultada, mediante plebiscito, toda a população do estado-membro ou do município, e não apenas a população da área a ser desmembrada."
"3. A realização de plebiscito abrangendo toda a população do ente a ser desmembrado não fere os princípios da soberania popular e da cidadania. O que parece afrontá-los é a própria vedação à realização do plebiscito na área como um todo. Negar à população do território remanescente o direito de participar da decisão de desmembramento de seu estado restringe esse direito a apenas alguns cidadãos, em detrimento do princípio da isonomia, pilar de um Estado Democrático de Direito."
"4. Sendo o desmembramento uma divisão territorial, uma separação, com o desfalque de parte do território e de parte da sua população, não há como excluir da consulta plebiscitária os interesses da população da área remanescente, população essa que também será inevitavelmente afetada. O desmembramento dos entes federativos, além de reduzir seu espaço territorial e sua população, pode resultar, ainda, na cisão da unidade sociocultural, econômica e financeira do Estado, razão pela qual a vontade da população do território remanescente não deve ser desconsiderada, nem deve ser essa população rotulada como indiretamente interessada. Indiretamente interessada - e, por isso, consultada apenas indiretamente, via seus representantes eleitos no Congresso Nacional - é a população dos demais estados da Federação, uma vez que a redefinição territorial de determinado estado-membro interessa não apenas ao respectivo ente federativo, mas a todo o Estado Federal."
"5. O art. 7º da Lei nº 9.709, de 18 de novembro de 1998, conferiu adequada interpretação ao art. 18, § 3º, da Constituição, sendo, portanto, plenamente compatível com os postulados da Carta Republicana. A previsão normativa concorre para concretizar, com plenitude, o princípio da soberania popular, da cidadania e da autonomia dos estados-membros. Dessa forma, contribui para que o povo exerça suas prerrogativas de cidadania e de autogoverno de maneira bem mais enfática."
"6. Ação direta julgada improcedente." Ação direta de inconstitucionalidade nº 2650-GO, Rel. Min. Dias Toffoli, improcedência por unanimidade 24.08.2011, DOU 30/11/2011, pág. 1.
Cai a lanço importante questão analisada por Hely Lopes Meirelles [09]:
"Surge, aqui, outro problema – qual seja, o de se saber se prevalece a competência da Justiça Comum para decidir as impugnações judiciais à determinação da Assembléia Legislativa para a realização do plebiscito, em acolhimento da representação dos interessados e, finalmente, a argüição de inconstitucionalidade da lei que criar o Município. Entendemos que em ambos os casos continua a competência da Justiça Comum para conhecer e decidir tais impugnações, em mandado de segurança, ação ordinária anulatória ou ação direta de inconstitucionalidade ao STF (CF, art. 102, I, ‘a’; Lei 4.337, de 1.6.1964, complementada pela Lei 5.778, de 16.5.1972)."
"Temos, assim, duas Justiças competentes para as impugnações judiciais à criação de Município: a Justiça Comum, para os atos da Assembléia Legislativa e do governador; a Justiça Eleitoral, para os atos do plebiscito por ela regulamentado e realizado."
"O STJ, por sua 1ª Turma, assentou que ‘o cidadão que votou na consulta relativa à emancipação do Distrito está legitimado para requerer mandado de segurança contra ato ilegal, cometido na criação do novo Município’ [ROMS 9.948-RS, j. 27.4.1999, DJU 7.6.1999, p. 42]. A mesma Corte, apreciando mandado de segurança ajuizado por um grupo de eleitores contra ato da Assembléia Legislativa que alterou o topônimo proposto no momento do plebiscito, decidiu que o voto é manifestação de direito individual. A vontade popular apurada em plebiscito é o somatório dos votos individuais. O desrespeito a decisão plebiscitária ofende, a um só tempo, direito de cada um dos eleitores vitoriosos. O eleitor que votou em plebiscito, com o escopo de criar Município está legitimado para requerer mandado de segurança visando à manutenção do topônimo proposto no ocasião da consulta.[Revista dos Tribunais nº 738, pág. 231 [10]]"
Ainda, a Carta Política de 1988 determina:
"Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:"
(...)
"Art. 30. Compete aos Municípios:"
"I - legislar sobre assuntos de interesse local;"
"II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;"
(...)
"IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;"
Acerca dos Municípios, alinhava com preciosos pontos o incomparável professor José Afonso da Silva [11]:
"Os Municípios eram até agora [1988] criados e organizados pelos Estados conforme leis orgânicas de competência estadual. Só no Rio Grande do Sul, cada Município sempre teve sua própria lei orgânica, elaborada pela respectiva Câmara Municipal. Mais recentemente Curitiba e Salvador poderiam ter leis orgânicas próprias. Mas isso era exceção."
(...)
"Em que consiste a Lei Orgânica própria? Qual o seu conteúdo?"
"Ela é um espécie de constituição municipal. Cuidará de discriminar a matéria de competência exclusiva do Município, observadas as peculiaridades locais, bem como a competência comum que a Constituição lhe reserva juntamente com a União, os Estados e o Distrito Federal (art. 23). Indicará, dentre a matéria de sua competência, aquela que lhe cabe legislar com exclusividade e a que lhe seja reservado legislar supletivamente."
"A própria Constituição já indicou o conteúdo básico da Lei Orgânica, que terá que compreender, além das regras de eletividade do Prefeito, Vice-Prefeito e dos Vereadores, normas sobre (art. 29): [os incisos I a XIV]"
Quanto à alteração na denominação do Município, infelizmente os artigos 29 e 30 da Carta Magna não estabelecem regra específica. Daí vem o excelente parecer da agente técnica legislativa Tania R. Mendes [12], destacando-se:
"A alteração de denominação de Município não está regrada por legislação específica. É prevista na legislação analisada em função de:"
"a) estabelecimento de grafia do nome vigente;"
"b) alteração do nome vigente em caso de duplicidade;"
"c) estabelecimento de novo topônimo para contemplar novo Município, resultante de criação, incorporação, desmembramento ou fusão;"
"d) para restauração de denominação histórica."
"Em qualquer caso são obrigatórias:"
"a) a consulta e a aprovação prévia da população interessada;"
"b) a instrução do processo com informações de órgãos técnicos competentes, que comprovem o cumprimento de requisitos previstos na Constituição Federal, na Constituição Estadual e na Lei Orgânica do Município, bem como na legislação federal e estadual sobre a matéria e sobre a regulamentação do plebiscito."
"É exigida ainda lei estadual especial, após o cumprimento dos requisitos legais de instrução do processo e de resultado favorável da consulta popular." (destacamos)
Especificamente quanto aos topônimos, opina magistralmente Tania R. Mendes [13]:
"2.1. Legislação sobre topônimos"
"As disposições específicas sobre topônimos foram incluídas entre os requisitos exigidos pela Lei Complementar Federal nº 1/67, para a criação, fusão, desmembramento e incorporação de Município, pela Lei Complementar Federal nº46/84, que é a única lei que trata exclusivamente dessa matéria.
O objetivo principal da Lei Complementar Federal nº 46/84 é o de evitar a duplicidade de topônimos de vilas e cidades, o uso de datas e de nomes de pessoas vivas e regrar as consultas a órgãos técnicos e à população, porém em seu artigo 13 menciona o caso de mudança de nome:
"Artigo 13 – Os projetos de criação ou de alteração de denominação de Município ou de distrito deverão ser instruídos com informação da Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE sobre inexistência de topônimo correlato, na mesma ou em outra unidade da Federação."
Embora essa legislação infraconstitucional seja anterior às Constituições Federal e Estadual vigentes, entendemos que foram recepcionadas no § 4º, do artigo 18 da Constituição Federal e pela Constituição Estadual, artigo 145 e especialmente pelo inciso VI, do artigo 34 do Ato das Disposições Transitórias:
‘Artigo 34 – Até que lei complementar disponha sobre a matéria, na forma do art. 145 desta Constituição, a criação de Municípios fica condicionada à observância dos seguintes requisitos:
.................................................................................................
VI – o nome do novo Município não pode repetir outro já existente no País, bem como conter a designação de datas e nomes de pessoas vivas.’
(...)
