Direito Comunitário Europeu: princípios formadores

Sumário: 1. Introdução; 2. O Nascimento do Direito Comunitário Europeu: a comunitarização; 2.1. Contexto do Direito Comunitário Europeu; 2.2. A importância da CECA; 2.3. O tratado de Roma; 2.3.1. A Comunidade Econômica Européia; 2.3.2. Comunidade Européia de Energia Atômica – Euratom; 2.4. O ato único Europeu; 2.5. O tratado de Maastricht; 3. Direito comunitário primário ou originário; 4. Os princípios comunitários: um diagnóstico acerca da ordem jurídica comunitária; 4.1. Princípio da autonomia; 4.2. Princípio da especialidade; 4.3. Princípio da aplicabilidade direta; 4.4. Princípio do efeito direito; 4.5. Princípio da Primazia ou do primado do direito comunitário; 4.6. Princípio da subsidiariedade; Considerações conclusivas; Referências Bibliográficas.

1. Introdução

Com o fim da Segunda Guerra Mundial, operou-se a mudança de paradigma no Direito. Alguns filósofos retratam o nascimento da pós-modernidade. Para o Direito Internacional Público consistiu no desenvolvimento normativo e operacional das relações entre os Estados no sentido de manter a paz e a segurança no âmbito da sociedade internacional.^[1] Com a necessidade de reconstrução da Europa, uma nova mentalidade nasceu – ao menos por necessidade – que fez com que os paradigmas históricos fossem rompidos, eclodindo na ideologia da cooperação.

O cerne do Direito Comunitário consiste na cooperação entre os povos. Mais especificamente, na necessidade premente de ajuda mútua entre os Estados Europeus, que viram a sua ilusão aniquiladora do outro ser substituída pela inevitável reconstrução, fazendo com que o ocupar-se de destruir fosse substituído pelo ocupar-se de construir. Mas não bastava o agir por si próprio, os Estados Europeus, em ruínas, enxergaram a cooperação como única forma de renascimento de suas tradições. Viram no outro a tábua de salvação do continente.

1. O Nascimento do Direito Comunitário Europeu: a comunitarização

1.1. Contexto do Direito Comunitário Europeu

A criação de um espaço europeu de cooperação ocorreu de forma gradativa e tendo em vista a busca de interesses delimitados para a obtenção de vantagens para os Estados que se associaram na busca de fins comuns. Um ponto central no pós-guerra consistiu no fenômeno da comunitarização, que é entendida, conforme Mario Lucio Quintão Soares, como “a gradativa transferência de competências ou políticas comunitárias pertinentes à consecução dos objetivos da União Européia, ainda submetidas ao marco governamental, para o âmbito dos tratados comunitários e de seus procedimentos, ao consolidar o espaço comunitário europeu”.^[2]

Há uma íntima relação entre a cooperação jurídica entre os Estados Europeus e a comunitarização. Esta é a conseqüência, ao passo que aquela é a causa. A instrumentalização do Direito Comunitário decorreu de tratados específicos, denominados tratados comunitários, que não se confundem com os tratados internacionais tradicionais do Direito Internacional Público. Os tratados comunitários visam estabelecer uma nova ordem jurídica, autônoma, com finalidades específicas e aplicação imediata, que concorrem com o âmbito de atuação normativa dos Estados-membros.^[3]

1.2. A importância da CECA

O marco histórico para a formação do direito comunitário europeu foi o fim da Segunda Grande Guerra Mundial, em que os países europeus necessitavam da reconstrução e reestruturação do seu território. Com o fim da guerra, a Alemanha sofreu imposições quanto ao pagamento de indenizações aos países acometidos pela atrocidades perpetradas pelo regime nazista.^[4]

Para tanto, em 1951, Alemanha, Itália, França, Bélgica, Holanda e Luxemburgo criaram a Comunidade Européia do Carvão e Aço, conhecida como CECA^[5], que tinha por finalidade “a criação de estruturas supranacionais de caráter federativo, já com poderes para a gestão de certas questões relacionadas à energia e matéria-prima, acima do Estado Soberano”.^[6]

Um ponto importante a ser ressaltado consiste na iniciativa dos países signatários do tratado em transferirem capacidades e competências para a organização, criando um verdadeiro aparato jurídico supranacional.^[7] Abdicaram de parcela de sua soberania para a criação de uma instituição comunitária, com autoridade supranacional, para reger as relações entre carvão e aço.^[8]

Ressalte-se que a Comunidade Européia do Carvão e do Aço foi importantíssima para a Alemanha após a Segunda Guerra Mundial, posto que propiciou seu regresso à “comunidade dos povos europeus como parceiro econômico”. A CECA propiciou o estabelecimento de bases dessas específicas relações econômicas e centrou suas atenções no carvão e aço, que eram indústrias-chave no papel de reconstrução do pós-guerra.^[9]

1.3. O tratado de Roma

O ano de 1957 foi um ano emblemático na história do Direito Comunitário. Com o fito de aperfeiçoar a proposta inicial pela criação da CECA, os Estados-signatários assinaram dois tratados em Roma que culminaram na instituição: (a) da Comunidade Econômica Européia – CEE e; (b) Comunidade Européia de Energia Atômica – Euratom.

1.3.1. A Comunidade Econômica Européia

A Comunidade Econômica Européia teve o mesmo espírito da CECA, posto que criou uma instituição supranacional com a finalidade específica de dilatar as relações econômicas e também de políticas de integração regional, ou seja, apesar de receber a nomenclatura comunidade econômica, houve a necessidade de implantação de políticas comuns em setores estratégicos (agricultura, comércio, transportes) para todos os Estados-signatários, bem como a instituição de uma União Aduaneira, com redução de barreiras alfandegárias e não alfandegárias.^[10] Portanto, o viés não era apenas econômico, como seria de pressupor, mas político-econômico.

1.3.2. Comunidade Européia de Energia Atômica – Euratom

No que tange a Euratom, objetivou-se a integração de políticas de energia atômica no âmbito dos Estados-membros, uma vez com o fim da Segunda Guerra Mundial, houve a busca pela independência energética dos Estados constituintes da CECA, que escolheram o modelo nuclear como matriz para acabar com as deficiências no setor.^[11] Importante ressaltar que a integração proposta visou reduzir os elevados custos no investimento em infra-estrutura energética, bem como para evitar o uso nuclear para fins militares e a Euratom foi criada para propiciar a cooperação, transparência e, por óbvio, o controle neste setor.^[12]

1.4. O ato único Europeu

Com a crise da década de 70, desencadeada pela desvalorização do dólar, aumento do preço do petróleo, o fim da política de Bretton Woods e a crise econômica européia, representada por forte recessão e desemprego, representou uma mudança na estrutura de integração, que deixou alterou e ampliou as competências comunitárias^[13] em que buscou-se e harmonizar a legislação e a formular políticas regulatórias comuns aos Estados-Membros, de modo a traçar as bases para a formação de um mercado comum.^[14] Para tanto, no âmbito político, de modo a propiciar tal desiderato, alterou-se a necessidade de unanimidade no processo decisório das políticas comunitárias.^[15]

1.5. O tratado de Maastricht

A formação de uma União Européia foi aperfeiçoada com o tratado de Maastricht foi concebido após o colapso do bloco comunista que eclodiu no fim da guerra fria e da polarização mundial, cujo marco simbólico foi a queda do muro de Berlin. Referido tratado instituiu a Comunidade Européia, em substituição à vertente puramente político-econômica – Comunidade Econômica Européia.

Buscou-se uma nova dimensão à integração: a formulação de bases jurídicas para a estruturação de uma moeda única e cidadania européia, tendo como elementos estruturantes assuntos genuinamente comunitários, como a manutenção e reafirmação das Comunidades Européias anteriormente criadas. Ainda, assuntos de domínio exclusivo da política interna dos Estados-membros foram comunitarizados, fixando premissas de cooperação em assuntos de política externa e segurança e no âmbito Judiciário, de modo a resguardar os princípios da liberdade, segurança e justiça.^[16]

Afora estes elementos, no que tange à construção do mercado comum, agricultura, pesca e política comercial representou a transferência de competências para a Comunidade Européia, ao passo que assuntos como educação, saúde e cultura, manteve-se a autonomia dos Estados-membros.^[17]

Se o processo de integração cooperativa da Europa fosse dividida em fases, entre a formação da CECA até o tratado de Maastricht, em uma perspectiva da evolutiva, consistiu tal período na fase das comunidades, ao passo que a partir do tratado em comento, observou-se um período de evolução do direito comunitário europeu.^[18]

2. Direito comunitário primário ou originário

É possível distinguir a estrutura do Direito Comunitário quanto à fonte formal: direito comunitário originário (primário) e derivado (secundário). Ocuparemos nossa exposição quanto à primeira classificação, que consiste no ramo do direito criado pelos Estados-membros por meio de tratados internacionais, em que se constitui a Comunidade e União Européia, em que lhes confere atribuições próprias e disciplinam o seu funcionamento frente aos Estados signatários.^[19] Há ainda, uma outra dimensão, conforme retratada por Gorjão-Henriques, que são as normas ulteriores que, “de forma parcelar ou global, específica ou geral, vêm modificando e completando o sentido dos tratados originários”.^[20]

3. Os princípios comunitários: um diagnóstico acerca da ordem jurídica comunitária

A par da afirmação histórica, com a formação do Direito Comunitário Europeu, o Tribunal de Justiça das Comunidades delimitou o âmbito de aplicação das normas comunitárias em face do direito interno dos Estados. Para tanto, far-se-á digressão sobre os princípios jurídicos previstos nos tratados comunitários, de modo a delimitar uma melhor compreensão da relação entre ordem comunitária e ordem interna e, para tanto, adotar-se-á a concepção clássica de princípios, entendido como mandamentos nucleares do sistema^[21]^{-^[22]} ou, na perspectiva de Gorjão-Henriques, como princípios estruturantes da ordem jurídica comunitária ou, ainda, em outra perspectiva, como valores superiores do ordenamento jurídico criado pelos Estados Europeus.^[23]

É importante ressaltar, conforme descrito na análise histórica, que a estrutura normativa do direito comunitário é marcada pela troca de sujeitos de direito internacional. Isto significa que há uma substituição no trato de assuntos comunitários, que são resolvidos pelos órgãos comunitários, nos limites das competências outorgadas. Em outras palavras, como o direito comunitário é marcado pela transferência de soberania do âmbito interno para os órgãos comunitários, as normas comunitárias substituem as internas nos limites das competências outorgadas.^[24] A seguir, abordar-se-á a relação entre a União Européia e os Estados e os seus princípios regentes, e a importância da construção jurisprudencial do Tribunal de Justiça das Comunidades no marco temporal de 1951 a 1992, crucial para o desenvolvimento normativo do Direito Comunitário Europeu.

3.1. Princípio da autonomia

O direito comunitário é dotado de autonomia em relação ao Direito internacional Público convencional.^[25] Como ressaltado acima, apesar de ser formado por tratados internacionais, os tratados comunitários visam estabelecer uma nova ordem jurídica, autônoma, com finalidades específicas e aplicação imediata, que concorrem com a âmbito de atuação normativa dos Estados-membros. A relação entre o ordenamento interno e comunitário é de coexistência e interpenetração, mas independentes.^[26]

3.2. Princípio da especialidade

Dada a natureza Comunitária da União Européia, os Estados-Membros constituintes atribuíram-lhe capacidades próprias e, assim sendo, somente pode agir nos limites outorgados, visando o atingir suas finalidades precípuas.^[27] Dito princípio é intimamente ligado com os poderes atribuídos,^[28] ou seja, às finalidades a que se deu a criação da União Européia, em que esta somente pode agir no âmbito específico e em função dos fins em que foi criada.

3.3. Princípio da aplicabilidade direta

Dada as características do direito comunitário, um dos mandamentos nucleares consiste na aplicabilidade direta de suas normas às instituições comunitárias, aos Estados e aos indivíduos.^[29] Isto significa que o direito comunitário “não requer nenhuma medida nacional para que o ato tenha força obrigatória no país-membro”.^[30] Salienta Soares que a aplicabilidade direta foi amplamente reconhecida pelo TJC, como no caso Simmenthal e no caso Politi vs. Ministério das Finanças (Proc. n. 43/71).^[31]

3.4. Princípio do efeito direito

Referido princípio, que não se confunde com o anterior, possibilita aos cidadãos europeus a aplicação do direito comunitário nas relações particulares, mesmo em processos perante o Judiciário de seu Estado. Significa que os particulares dispõem de uma “proteção suplementar, pois para além da proteção que gozam dentro da ordem jurídica comunitária, beneficiam indiretamente de protecção nas ordens jurídicas dos Estados membros por força da aplicação do direito comunitário”.^[32]

3.5. Princípio da Primazia ou do primado[33] do direito comunitário

Com a transferência de parte de sua soberania para os órgãos comunitários, por meio do caso Simmenthal^[34], o Tribunal de Justiça das Comunidades entendeu que o direito comunitário tem primazia sobre o direito interno. Referido princípio tem grande repercussão, uma vez que significa que em caso de conflito entre normas – internas e comunitárias – deve-se dar primazia ao direito comunitário. Tal conclusão decorre da transferência de poderes soberanos por parte dos Estados-signatários^[35] em matérias específicas.

Importante salientar que há uma relação de hierarquia entre o direito comunitário frente ao direito interno dos Estados. Para tanto, mister o consentimento dos Estados no processo de incorporação dos tratados, nos termos do direito internacional público clássico.^[36] No caso específico da interpretação das normas, não há que se falar em regra da especialidade da norma interna ou da norma posterior revoga a anterior. A primazia do direito comunitário estabelece uma relação hierárquica destas normas em face do direito interno, no que tange às competências outorgadas aos órgãos comunitários.

3.6. Princípio da subsidiariedade

Em caso de concorrência entre competências dos Estados-membros e a Comunidade, tendo em vista o princípio da especialidade, a capacidade da Comunidade limita-se aos propósitos comunitários.^[37] Consoante Mario Lúcio Quintão Soares, referido princípio “pressupõe que a entidade comunitária só intervenha se e à medida que os objetivos da ação almejada possam ser mais bem alcançados comunitariamente do que quando realizados pelos Estados-membros”.^[38]

Considerações conclusivas

Para quem se debruça sobre o estudo do direito comunitário uma máxima é presente: é íntima e nem sempre pacífica a relação entre os sujeitos constituintes do Direito Comunitário (os Estados-Membros) e o Direito interno, daí a consagração dos princípios comunitários regendo esta relação. Outro ponto importante consistiu na mutação de sua estrutura e até mesmo no seu conteúdo, uma vez que as necessidades de cooperação alteraram-se no decorrer dos anos, sempre tendo em perspectiva a busca de vantagens mútuas para os Estados-Membros constituintes. É possível identificar, sucintamente alguns pontos de mutação da estrutura comunitária^[39], como:

(a) A instituição de três Comunidades Européias e a própria União Européia;

(b) Os tratados do Ato Único Europeu e Maastricht procederam a uma revisão global na formação do direito comunitário;

(c) O Tribunal de Justiça das Comunidades foi imprescindível para a consolidação e formação do direito comunitário europeu, uma vez que, por sua interpretação jurisprudencial, (re)afirmou pilares para a consolidação estrutural deste autônomo e peculiar sistema jurídico, por meio do reconhecimento dos princípios estruturantes como o da aplicabilidade direta; efeito direto e primazia;

Referencias bibliográficas

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VARELLA, Marcelo. Direito internacional público. São Paulo: Saraiva, 2010.

Notas

^[1] Cf. SOARES, 2000, p. 189.

^[2] SOARES, 2008, p. 300.

^[3] Cf. SOARES, 2000, p. 200. Ressalta o autor que “os tratados comunitários são distintos dos tratados clássicos do DIP: os tratados típicos de DIP não possuem aplicação imediata aos Estados signatários, nem direta sobre seus cidadãos, nem se reconhece sua supremacia sobre as normas de direito interno. Em conseqüência, tampouco tem jurisprudência ou imperium obrigatório sobre aqueles”(2000, p. 200).

^[4] RAMOS, MARQUES e JESUS. 2009.

^[5] Assinado em Luxemburgo em 18 de abril de 1951, ele entrou em vigor em 23 de julho de 1952 e expirou em 23.07.2002. Segundo o Jornal Alemão Deutsche Welle, visou o tratado substituir rivalidades históricas entre os países signatários do pacto, em uma verdadeira comunhão de interesses econômicos. A iniciativa nas negociações foram capitaneadas pelo o ministro francês do Exterior, Robert Schuman, temendo futuras guerras, propôs, em 1950, a integração das indústrias do aço e do carvão francesas e alemãs. (Fonte: Deutsche Welle – http://www.dw-world.de/dw/article/0,,596748,00.html, acesso em 11.03.2011).

^[6] VARELLA, 2010, p. 352.

^[7] VARELLA, 2010, p. 352.

^[8] PORTELA, 2010, p. 785-786.

^[9] Fonte: Deutsche Welle – http://www.dw-world.de/dw/article/0,,596748,00.html, acesso em 11.03.2011. ainda, conforme o prestigioso jornal alemão: “Sem o aço e o carvão, que eram sinônimo de indústria pesada na Europa, não teria havido o "milagre econômico" que se instaurou a partir do Plano Marshall. O carvão foi o primeiro a perder importância como fator econômico. No caso do aço, as dificuldades começaram após a crise do petróleo nos anos 70. A CECA, enfim, não conseguiu impedir a queda de preços e a adoção de um sistema de quotas e subvenções, isto é, tudo aquilo que deveria ser evitado com sua criação. Além de sua importância política, o tratado de 1951 garantiu a sobrevivência econômica dos dois setores durante décadas, através de altas subvenções. Albrecht Kormann, da Federação Alemã das Indústrias do Aço, é bastante realista ao traçar um balanço da CECA: ‘Nas épocas de crise, a política européia para o aço não surtiu efeito. Pode-se dizer que a comunidade só funcionava muito bem quando a conjuntura e a demanda eram fortes. Mas quando andavam mal - e sempre há dessas fases - ela expunha todas as suas fraquezas’.”

^[10] Cf. RAMOS, MARQUES e JESUS. 2009, p. 18. Cf. VARELLA, 2010, p. 352.

^[11] Cf. RAMOS, MARQUES e JESUS. 2009, p. 23.

^[12] Cf. RAMOS, MARQUES e JESUS. 2009, p. 23.

^[13] Cf. RAMOS, MARQUES e JESUS. 2009, p. 25.

^[14] Cf. RAMOS, MARQUES e JESUS. 2009, p. 25.

^[15] Que representou a formação de bases políticas para a União Econômica e Monetária eclodida em 1992, por meio do Tratado de Maastricht.

^[16] Cf. RAMOS, MARQUES e JESUS. 2009, p. 31.

^[17] VARELLA, 2010, p. 353.

^[18] Gorjão-Henriques, 2008, p. 44.

^[19] Gorjão-Henriques, 2008, p. 261.

^[20] Gorjão-Henriques, 2008, p. 261.

^[21] BANDEIRA DE MELLO, 2008.

^[22] Não se adota a concepção de Robert Alexy, que concebe os princípios como mandados de otimização e as regras como próprias de serem cumpridas ou não, pois, ao adotar esta linha de pensamento, alguns dos princípios retratados podem ser enquadrados como regras (ALEXY, 2008).

^[23] Gorjão-Henriques, 2008, p. 300. Entende-se que a adoção destas concepções principiológicas são compatíveis e delineiam o conteúdo de princípios comunitários.

^[24] Cf. PORTELA, 2010, p. 765.

^[25] SOARES, 2000, p. 229.

^[26] Cf. Gorjão-Henriques, 2008, p. 300.

^[27] MARTINS, 2004, p. 256.

^[28] Gorjão-Henriques, 2008, p. 304.

^[29] Cf. PORTELA, 2010, p. 766.

^[30] AGUILLAR, p. 385-386.

^[31] SOARES, 2000, p. 241. No caso Simmenthal, igualmente paradigmárito, salientou-se que: “Além do mais, por força do princípio do primado do direito comunitário, as disposições do Tratado e os actos das instituições directamente aplicáveis têm por efeito, nas suas relações com o direito interno dos Estados-membros, não apenas tornar inaplicável de pleno direito, desde o momento da sua entrada em vigor, qualquer norma de direito interno que lhes seja contrária, mas também — e dado que tais disposições e actos integram, com posição de precedência, a ordem jurídica aplicável no território de cada um dos Estados-membros — impedir a formação válida de novos actos legislativos nacionais, na medida em que seriam incompatíveis com normas do direito comunitário”.

^[32] MARTINS, 2004, p. 222. SOARES, 2000, p. 230.

^[33] SOARES, 2000, p. 229.

^[34] TJC, proc. 106/77, julgado em 09.03.78. Apesar de a causa de pedir versara sobre a interpretação do artigo 189 ° do Tratado da CEE e, mais precisamente, sobre as consequências da aplicabilidade directa do direito comunitário em caso de conflito com disposições eventualmente contrárias de direito nacional, decidiu-se pela primazia do direito comunitário sobre o direito interno. Mario Lúcio Quintão Soares elenca também o caso Costa vs. Enel (proc. n. 2/64 do TJC) em que se afirmou a prevalência do direito comunitário em caso de conflito de normas.

^[35] SOARES, 2000, p. 229.

^[36] Cf. PORTELA, 2010, p. 767.

^[37] Gorjão-Henriques, 2008, p. 304.

^[38] SOARES, 2000, p. 237. Por meio do tratado de Maastricht, estabeleceu-se expressamente que “nos domínios que não sejam das suas atribuições exclusivas, a Comunidade intervêm apenas de acordo com o princípio da subsidiariedade, se e na medida em que os objetivos da ação encarada não possam ser suficientemente realizados pelos Estados membros e possam, pois, devido à dimensão ou aos efeitos da ação prevista, ser melhor alcançados a nível comunitário” (art. 5º).

^[39] Gorjão-Henriques, 2008, p. 262.

Princípios formadores do Direito Comunitário Europeu