A análise do instituto da repercussão geral exige, previamente, uma abordagem sobre a chamada “crise no Supremo Tribunal Federal”.
Aquela expressão foi utilizada pela primeira vez em 1943 em artigo publicado pelo Ministro Filadelfo Azevedo, significando o excessivo número de recursos e demais feitos que são submetidos a julgamento no Supremo Tribunal Federal (“STF”), com a consequência de acúmulo de recursos e perda de qualidade das decisões.
Em 1956, em relatório elaborado pelo então Ministro da Justiça, Nereu Ramos, apontou-se como causas possíveis para a crise do STF: (i) a unificação da competência da União para legislar sobre matérias de direito processual, (ii) falta de compreensão sobre a exata função do Recurso Extraordinário; (iii) diminuto número de julgadores. Destaca-se, ainda, a própria evolução social e histórica da sociedade, com mudanças significativas, que geram mais desafios ao aplicador do Direito.
Não é recente a preocupação com a qualidade das decisões do STF e com o acúmulo do serviço dos ministros, de modo a prejudicar a função maior do Tribunal (traçar um norte sólido e referencial de interpretação para as questões jurídicas mais relevantes para a sociedade).
Para se compreender como a preocupação em sanar a chamada crise do STF se desenrolou ao longo da história do direito pátrio, vale chamar a atenção para o surgimento e desenvolvimento do Recurso Extraordinário e dos “filtros seletores” que foram sendo adotados ao longo dos anos no Direito Brasileiro.
O Recurso Extraordinário foi introduzido no Direito Brasileiro através do Decreto 848/1890, com a finalidade de preservar a uniformidade da aplicação da legislação federal em todo o território nacional. Houve clara inspiração no Writ of Error do Direito Norte Americano, instituído em 1789.
O apelo extraordinário podia ser utilizado como recurso contra decisão dos tribunais quando a mesma fosse contrária à validade de tratado ou convenção, à aplicabilidade de uma lei do congresso; à validade de uma lei ou ato diante da Constituição Federal; quando a interpretação de lei ou da Constituição Federal fosse posta em questão.
A Constituição Federal de 1891 manteve a estrutura do Recurso Extraordinário.
Com as Emendas Constitucionais de 1926, passou-se a admitir Recurso Extraordinário em razão de divergência jurisprudencial entre os Tribunais dos Estados.
E como não se julgavam apenas questões constitucionais, mas também questões federais, e dado o grande número de assuntos, é certo que o volume de recursos ao STF começou a ser expressivo.
Mesmo assim, em 1934, manteve-se a ampliação de competência para fins de interposição do Recurso Extraordinário, garantindo-se a interposição do mesmo quando houvesse: (i) decisão contrária à literal disposição de lei federal; (ii) questionamento sobre validade de lei diante da Constituição Federal; e (c) divergência jurisprudencial.
A partir de 1937, a União passou a ter competência privativa para legislar sobre matéria processual e de direito material.
A alteração de 1937, como se observou mais tarde, levou mais matérias ao STF, notadamente porque houve um aumento do espaço amostral de causas suscetíveis de questionamentos perante a Corte Suprema.
Em 1939, tem-se a instauração do juízo prévio de admissibilidade no Código de Processo Civil (“CPC”), que não necessariamente auxiliou na solução da crise do STF, dada a possibilidade do uso do agravo.
Em 1946, houve a expressa previsão de que o Recurso Extraordinário poderia ser interposto contra violação de disposição constitucional, já tida como implícita nas cartas anteriores.
Em 1967, nota-se uma tendência mais restritiva na Constituição Federal, onde se tenta limitar o questionamento via Recurso Extraordinário da “decisão contrária à literal disposição de lei federal”. Passa-se a admitir o Recurso Extraordinário apenas na hipótese de violação literal à Constituição Federal e em casos de negativa de vigência da lei federal.
E, através da EC 1/69, para os casos de divergência jurisprudencial e para os casos onde houvesse questionamento sobre violação literal de disposição da Constituição Federal ou negativa de vigência da lei federal, o STF passou a ter poder para, em seu regimento, disciplinar os casos de cabimento do Recurso Extraordinário e os fatores de restrição ao cabimento destes recursos, com base em apuração de relevância da questão federal.
Tem, aqui, destaque o artigo 308 do Regimento Interno do STF, onde, salvo nos casos de ofensa à constituição federal ou discrepância manifesta da jurisprudência do STF, estabeleceu-se que não cabe Recurso Extraordinário, por exemplo, em casos decorrentes de acidente de trabalho, nos mandados de segurança julgados sem apreciação do mérito, nos casos inferiores a 60 salários mínimos.
Houve duras críticas à eleição de critérios baseada em valores pecuniários, por exemplo.
Passa-se, então, a defender a necessidade de eleição de casos com base no conceito de relevância da questão federal, baseada na importância humana, politica, econômica, social e jurídica da questão debatida.
Destaque-se o trabalho feito pelo próprio STF, em 1965, e entregue ao Ministro de Justiça Milton Soares Campos. O Ministro Victor Nunes Leal estudou tais propostas, tendo identificado as seguintes principais medidas: (i) limitação da admissibilidade de Recurso Extraordinário em casos trabalhistas, ficando fortalecida a competência do TST neste tema; (ii) admissão de Recurso Extraordinário de mandado de segurança apenas quando se discute matéria de direito federal; e (iii) a alta relevância da questão federal.
Em 17.06.1975, publica-se a emenda 3 do RISTF, pela qual se alterou a redação do artigo 308, prevendo-se mais casos de não cabimento do Recurso Extraordinário (ex: ações possessórias, casos de locação, casos de extinção do feito sem apreciação do mérito), além de se prever que causas onde a questão debatida fosse relevante e/ou houvesse ofensa direta à Constituição Federal, haveria uma excludente da inadmissibilidade do Recurso Extraordinário.
Deste modo, havia hipóteses claras de não cabimento. E a arguição de relevância surgia como uma forma de “excluir” este não cabimento.
Arruda Alvim chama esta fase de “sistema da dualidade de subsunções”. O recorrente, além de demonstrar que o recurso tinha cabimento e estava em conformidade com as previsões constitucionais, ainda tinha que vencer os óbices regimentais.
A Arguição de Relevância entrou expressamente na carta constitucional através da EC 7/77, mantendo a sistemática da alteração regimental de 1975.
Em 1980, houve novas alterações regimentais, aumentando as causas de não cabimento sumário do Recurso Extraordinário (questões processuais referentes à representação das partes, questões de execução civil, dentre outras), e inserção da “manifesta divergência com súmula do STF” como causa de excludente da inadmissibilidade.
Bem de ver que a arguição de relevância funcionava como “filtro seletor”, mas atuando como causa de afastamento do mecanismo excludente previsto no regimento interno do STF.
Através da Emenda 2, de 1985 muda-se a sistemática, onde o artigo 325 do regimento prevê os casos em que “certamente” caberia o Recurso Extraordinário (casos de divergência com súmula do STF, ofensa à Constituição Federal, nas ações populares, nas ações rescisórias, nos mandados de segurança julgados originalmente em tribunais), além dos casos em que fosse reconhecida a relevância da questão federal.
A reforma de 1985 trouxe um conceito orientador: o que é causa relevante? O artigo 327 do RISTF estabeleceu ser relevante a questão federal que pelos reflexos na ordem jurídica, e considerados os aspectos morais, políticos, econômicos ou sociais da causa, haveria a necessidade de apreciação do extraordinário pelo STF.
Para o Ministro Victor Nunes Leal seria causa relevante aquela que ultrapassasse o exclusivo interesse das partes litigantes. Alguns exemplos: (i) causas constitucionais, com discussão acerca de direito fundamental; (ii) atribuições de competência para autoridades; (iii) interesses de amplas coletividades; (iv) definição de instituto tributário; (v) afetar ramo de produção ou comércio; (vi) interpretação de leis de aplicação frequente, com possibilidade de gerar dissidio jurisprudencial.
Sérgio Bermudes chama a atenção para a necessidade de o caso transcender o limite do processo e projetar-se na vida social, com repercussão na administração da justiça e na sociedade.
Após as alterações, que culminaram nas reformas de 1985, pode-se concluir que: (i) a relevância se tornou um requisito especial para o cabimento do Recurso Extraordinário; (ii) sua arguição tinha a natureza de incidente preliminar ao juízo de admissibilidade do recurso; (iii) a competência para o exame era do conselho do STF, que, em sessão secreta e com decisões não motivadas, poderia reconhecer ou não a relevância da questão debatida.
As críticas mais comuns ao instituto foram: (i) subjetivismo do que seria questão relevante; e (ii) sessão secreta e decisão não motivada.
Houve a extinção da arguição de relevância em 1988, sendo que a crise do STF ainda não dava sinais de estar resolvida.
E mesmo com a divisão de competência com a criação do STJ, é certo que tal crise se agravou diante da velocidade das evoluções sociais e do aumento do número de causas repetitivas.
Em 2003, entraram cerca de 63.000 agravos e 45.000 recursos extraordinários no STF, tendo-se julgado números inferiores de recursos (55.000 agravos e 43.000 recursos), aumentando a defasagem.
Houve tentativas de soluções infraconstitucionais em 1998, com a introdução do artigo 557 do Código de Processo Civil.
Sobreveio, dentro deste movimento, a EC 45, com a instituição da Repercussão Geral (parágrafo terceiro do artigo 102 da Constituição Federal), e a súmula vinculante.
A iniciativa brasileira de adotar “filtros seletores” para os Recursos Extraordinários não é isolada. Nos EUA, há a figura do Writ of Certiorari, pelo qual se busca o conhecimento de apelo especial pela Suprema Corte. Lá, a decisão não precisa ser motivada e o ato é tido como discricionário. A Corte Americana leva em conta a natureza da questão debatida e a repercussão do caso quanto ao número de pessoas afetadas. Exige-se 4 votos dentre os 9 possíveis para admitir o apelo especial.
Na Argentina, exige-se a “gravidad institucional”, demonstrando-se a transcendência da matéria quanto aos casos envolvidos. Segundo a Lei 23.774, a Corte Suprema daquele país também pode eleger os casos a serem apreciados.
No Brasil, a repercussão geral foi exigência introduzida pela EC 45/2004, e disciplinada pela lei 11.418/2006 e pela Emenda Regimental 21/2007.
A Repercussão Geral não é exigida em Recursos Especiais.
A Repercussão Geral não é uma mera “reintrodução” da arguição de relevância.
Primeiro, porque se exige motivação e publicidade na decisão. A duas, porque, até 1985, a arguição de relevância funcionava como elemento de inclusão de recursos extraordinários que seriam naturalmente não admitidos. A repercussão geral, por sua vez, funciona com a presunção de que todas as causas seriam relevantes, e que, para não serem admitidas, 2/3 do plenário do Supremo Tribunal Federal deve votar contrariamente ao conhecimento da matéria.
Em termos de direito intertemporal, em questão de ordem no Agravo de Instrumento 664.567/RS, decidiu-se que a exigência de Repercussão Geral deve ocorrer apenas quanto aos acórdãos publicados a partir de 3.05.2007.
Segundo o parágrafo primeiro do artigo 543-A do Código de Processo Civil, “para efeito de repercussão geral será considerada a existência, ou não, de questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, que ultrapassem os interesses subjetivos da causa”.
O parágrafo único do artigo 322 do RISTF segue a mesma linha, ao estabelecer que “para efeito de repercussão geral, será considerada a existência ou não de questões que, relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, ultrapassem os interesses subjetivos das partes”.
O fato de não haver uma lista exaustiva das causas que teriam repercussão geral, motiva a mesma crítica desferida contra a arguição de relevância, notadamente quanto ao subjetivismo do conceito.
Todavia, alguns sinais são dados pela doutrina do que seria um critério para a definição dos casos de repercussão geral.
A causa não precisa ser necessariamente coletiva. Causas que debatam sobre interpretação de institutos jurídicos que possam repercutir em diversos outros casos similares (noção de direito adquirido), assim como temas sobre aplicação de institutos de direito tributário (decadência / prescrição, por exemplo; ou momento de suspensão do processo quando da adesão aos REFIs), seriam exemplos de eventuais demandas individuais com possibilidade de reconhecimento de repercussão geral (vide, neste sentido, a doutrina de Teresa Arruda Alvim Wambier e Luiz Guilherme Marinoni).
Fala-se ainda em casos onde se examinam questões constitucionais que sirvam de fundamento a demandas múltiplas, questões que possam interferir na política governamental, questões relativas ao sistema financeiro, ações coletivas versando sobre danos ambientais ou aos consumidores.
Luiz Guilherme Marinoni fala na necessidade de se observar o binômio relevância e transcendência.
A repercussão geral é presumida quando o recurso extraordinário contrariar súmula ou jurisprudência dominante do STF.
A repercussão geral deve ser arguida em preliminar do Recurso Extraordinário. Isto é um requisito de admissão do recurso. Se a preliminar não for desenvolvida pelo recorrente, o recurso sequer é conhecido.
A competência para o exame, em regra, é do plenário do STF, exigindo-se voto expresso e motivado de 2/3 para o reconhecimento de que o tema não tem repercussão geral.
Como funciona o trâmite?
a) O Presidente do tribunal de origem deve constatar a existência de preliminar de repercussão geral. Ausente a preliminar, ele poderá negar seguimento ao Recurso Extraordinário. Uma vez presente a preliminar, ele deverá encaminhar os autos ao STF, se presentes os demais pressupostos de admissibilidade do recurso. Observar que não cabe ao presidente do tribunal de origem apreciar a existência ou não da repercussão;
b) Recebidos os autos no STF, os mesmos serão encaminhados ao Presidente. Pelo artigo 327 do RISTF, o Presidente poderá negar seguimento ao recurso se não houver a preliminar de repercussão. Ele não tem a competência para apreciar isoladamente a existência ou não da repercussão. Da decisão do Presidente cabe agravo;
c) Distribuído o recurso a um relator, a este também não cabe apreciar isoladamente a existência da repercussão geral. Poderá, contudo, negar seguimento ao recurso se a preliminar não tiver sido arguida. Desta decisão, cabe agravo. Se não for aplicado o artigo 557 do Código de Processo Civil em razão da ausência da preliminar ou em razão de outro motivo, cabe ao relator levar o feito ao pleno, para um juízo inicial sobre a repercussão geral. Dispensa-se apenas o julgamento do plenário se quatro membros da turma votarem favoravelmente quanto à existência da Repercussão Geral;
d) Segundo o RISTF, a apreciação se dá através de um plenário virtual. O relator deve encaminhar seu voto por meio eletrônico aos demais ministros. O relator também poderá admitir a participação de terceiros (Amicus Curiae). Nos termos do artigo 324 do RISTF, os demais ministros terão 20 dias para se manifestarem se concordam ou não com o voto do relator acerca da repercussão geral. Sem manifestação expressa em contrário, presume-se que o ministro votou favoravelmente à presença da repercussão;
e) Definida a existência da repercussão geral, o caso retorna ao relator para exame do mérito. O STF, para definir a existência da repercussão geral, não está vinculado às razões do Recorrente;
f) Se ficar definida a inexistência de repercussão geral, o extraordinário é inadmitido e a decisão transita em julgado, ressalvando-se possibilidade de interposição de embargos de declaração. Apesar de em tese a decisão ser irrecorrível, Luiz Guilherme Marinoni defende a possibilidade do ajuizamento do Mandado de Segurança;
g) A decisão deve ser publica e motivada, devendo ainda integrar banco eletrônico de dados, onde haverá indicação de um repertório dos casos em que o STF já julgou pela existência da repercussão geral;
h) Quando já existe matéria apreciada pelo pleno do STF acerca da repercussão, defende-se o efeito vinculante desta decisão, de modo que o Presidente do tribunal a quo/ o presidente do STF e/ou mesmo o relator poderão negar seguimento ao recurso extraordinário com base na ausência de repercussão naquele tema, garantindo-se, é claro, o uso dos respectivos agravos;
i) O artigo 543-A do Código de Processo Civil e o artigo 327 do RISTF permitem ao STF revisar a tese sobre a existência ou não da repercussão em determinado caso concreto;
j) No caso do artigo 543-B do Código de Processo Civil, o tribunal de origem ou o próprio STF selecionam um certo número de recursos extraordinários que possam refletir causas repetitivas para se averiguar se há repercussão geral no tema. Não há critérios definidos para tal escolha. Defende-se ampla participação de entidades e do Amicus Curiae, na definição de quais seriam as causas a serem selecionadas. Com a definição dos casos, os feitos similares ficam sobrestados. Cabe recurso contra a decisão que sobrestar o tramite de um feito alegadamente “não similar”;
k) Negada a existência pelo Pleno do STF acerca da repercussão geral, automaticamente os demais casos “similares” serão considerados não admitidos. Caberá recurso desta decisão;
l) Reconhecida a presença da repercussão geral, o tribunal a quo, conforme o caso, poderá se retratar, com perda de objeto do Recurso Extraordinário. Ou poderá considerar o Recurso Extraordinário prejudicado, se o acórdão estiver em conformidade com a posição do Pleno do STF. Ou poderá manter a posição e remeter os autos ao STF.
Em geral, as críticas ao instituto da repercussão geral são: (i) insuficiência do mesmo como “filtro seletor” apenas no STF, de modo que deveria ser estendido ao Recurso Especial - STJ; (ii) subjetivismo na definição de critérios para que um caso possa ser considerado relevante; (iii) o instituto representaria mero retorno da Arguição de Relevância.
No projeto para um novo Código de Processo Civil (Projeto n. 166/2010, que hoje se encontra em trâmite na Câmara dos Deputados), o instituto da repercussão geral é prestigiado, sendo que podemos destacar os seguintes pontos:
a) Artigo 989: Passa a presumir, em redação mais ampla, a existência de repercussão geral não só nos casos em que se contrarie súmula ou jurisprudência dominante do STF, mas também em casos onde a decisão contrariar tese fixada em julgamento de casos repetitivos, bem como quando o recurso questionar decisão que tenha declarado inconstitucionalidade de lei;
b) O parágrafo 7 do artigo 989: Consolida a leitura sistemática dos artigos 543-A e 543-B do atual Código de Processo Civil, declarando expressamente que negada a existência de repercussão geral, os recursos sobrestados serão automaticamente inadmitidos;
c) Artigo 952: Uma vez declarada a existência de repercussão geral, o STF deve examinar o mérito, independentemente da desistência inter partes do apelo extraordinário;
d) Artigo 986: O STJ, entendendo que o recurso especial versa sobre questão constitucional, pode autorizar que o recorrente deduza a existência da repercussão geral em 15 dias, remetendo em seguida o feito ao STF, a quem caberá analisar a admissibilidade do recurso, ou o seu retorno, em decisão irrecorrível, ao STJ.
É certo, em síntese, que o legislador sempre enfrentou o difícil desafio de como amenizar a chamada Crise do STF. A Repercussão Geral aparece como um importante “filtro seletor”, de modo a evitar-se o acúmulo de recursos repetitivos ou meramente protelatórios na Corte Suprema. O cuidado que se deve sinalizar é o de que o desejo de um processo mais efetivo não deve significar a pura e irresponsável eliminação da possibilidade de uso do recurso extraordinário, sendo que ao STF cabe a duríssima missão de, no caso concreto, examinar com extrema cautela a existência da relevância e transcendência da matéria em debate; e tudo sem prejuízo do devido processo legal e da observância ao importante princípio do amplo acesso à justiça.
Bibliografia:
Wambier, Teresa Arruda Alvim. Recurso Especial, Recurso extraordinário e Ação Rescisória. São Paulo: RT, 2008.
Marinoni, Luiz Guilherme. Repercussão Geral no Recurso Extraordinário. São Paulo: RT, 2007.
Coelho, Gláucia Maria. Repercussão Geral: da questão constitucional no processo civil brasileiro. São Paulo: Atlas, 2009.
Repercussão Geral no Recurso Extraordinário: Estudos em homenagem à Ministra Ellen Gracie / Coord. Leandro Paulsen. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2011.
