Prosseguindo na discussão de temas relacionados às propostas de emenda constitucional que reformam o Poder Judiciário, analiso a questão do controle externo da Magistratura.
Diferentemente do que muitos têm propalado, o Judiciário e os Magistrados já estão sujeitos, hoje, a controle externo, além do interno. A indagação que merece ser feita é se os meios instituídos pela Constituição Federal e pela Lei Orgânica da Magistratura Nacional (LOMAN — LC 35/79 e alterações) têm conseguido efetivamente aclarar para a sociedade o controle que cabe ser exercido sobre os Magistrados e também sobre o Judiciário como Poder, e se a instituição de outros modos de controle podem ser admitidos em face do texto vigente da Carta Política de Outubro de 1988.
Se é certo que todo o poder emana do Povo, diretamente ou por meio de representantes eleitos (Constituição Federal, artigo 1º, parágrafo único), igualmente do Povo emana a expressão judiciária do poder, eis que o Judiciário, instituído com independência e harmonia com os demais Poderes do Estado, embora não detendo representantes eleitos, consagra a mais democrática via de acesso ao poder, consubstanciada na via direta de ingresso e participação, através do processo seletivo decorrente do concurso público para a Magistratura de Primeira Instância, e a para os Tribunais a escolha em regra haja que passar pelo crivo de mandatários diretos do Povo, através do Chefe de Estado e do Parlamento, numa reavaliação constante dos méritos dos escolhidos a expressar o Poder Judiciário (Constituição, artigo 2º).
Mas enquanto os mandatários dos demais ramos do Estado (Legislativo e Executivo) se submetem a freqüente crivo popular geral, o Judiciário, que há de se distinguir pela isenção político-partidária, recebe da Constituição garantias de independência consubstanciadas na vitaliciedade, na inamovibilidade e na irredutibilidade de vencimentos dos Magistrados, e assim vitalícios não devem submeter-se a eleições para apuração de condutas, sob pena de perderem a liberdade de julgar segundo suas convicções no evidenciar o respeito à Constituição e às Leis, passando à Sociedade o risco desta ter Juízes receosos de magoar maiorias eventuais ou chefes políticos de quaisquer facções.
Não obstante isto, e de modo que tais garantias igualmente não sejam desvirtuadas pelos Magistrados, a Constituição estabelece estarem os mesmos sujeitos à perda do cargo quando condenados por crime de responsabilidade, submetendo os Ministros do Supremo Tribunal Federal a julgamento pelo Senado Federal, e a terem que submeter a gestão financeira dos Tribunais ao crivo das Cortes de Contas, órgãos auxiliares do Poder Legislativo.
Seria o bastante?
A resposta devida aponta que os meios atualmente existentes de controle externo do Judiciário e da Magistratura não são suficientes a que a Sociedade, diretamente ou notadamente por meio de seus mandatários diretos, invoque para si a capitulação do Poder como expressão inequívoca da vontade popular.
No entanto, se os meios de controle atuais são precários, indubitavelmente não pretendeu a Constituição permitir interferências externas na formação da convicção do Magistrado, sob pena de a tal modo descaracterizar a independência necessária ao exercício das atribuições jurisdicionais. Igualmente, interferências administrativa e financeira não podem ser concebidas de modo a prejudicar a autonomia dos Tribunais Judiciários, eis que esta igualmente restou erigida constitucionalmente como regra de preservação da independência do Judiciário como Poder do Estado. Ainda que se possa invocar que a presença de advogados ou membros do Ministério Público não se consubstanciariam como pessoas estranhas ao Judiciário, eis que a Constituição os nomina como exercentes de funções essenciais à Justiça, não a integram, e a interferência direta dos mesmos na atividade interna do Judiciário constituiria anomalia que afronta o princípio da independência do mesmo como Poder do Estado; ademais, não se pensa em criar similar controle externo junto ao Ministério Público e à Ordem dos Advogados do Brasil, como seria lógico pressupor, com participação de Magistrados a imiscuir-se nas atividades internas de tais Corporações, se tais fossem admitidas a interferir no Judiciário — a regra, pois, sucumbe à análise de que o remédio é bom apenas quando o doente é o Judiciário, embora a doença atinja também a Advocacia e o Parquet, inequivocamente partícipes com a Magistratura na busca do Direito e da Justiça. Mesmo associações de Magistrados não poderiam ser admitidas a integrarem tal Conselho, porquanto como entidades de cunho privado e civil não seria lógico supor que a Constituição impusesse a existência de tais, em colidência evidente com o princípio da liberdade de associação, inclusive dos Juízes que se filiassem a entidades diversas de representação, ou mesmo a nenhuma se associassem (CF, artigo 5º, incisos XVII, XVIII, XIX e XX). Há que se ter em consideração, neste particular, que o direito de livre associação é cláusula pétrea da Constituição Federal, não podendo qualquer emenda impor a filiação a qualquer entidade associativa, sob pena de quebra de princípio erigido como intocável pela Carta de Outubro de 1988.
Qualquer alteração das regras vigentes, pois, deve observar os princípios delineados na Constituição, vedada qualquer inovação no sentido de retirar a autonomia administrativa e financeira do Judiciário e a independência dos Magistrados, mas não o aperfeiçoamento dos modelos constitucionalmente previstos.
Neste sentido o prosseguir desta análise.
Algo que tem sido alvo de fundadas críticas é a falta de unidade administrativa e financeira do Judiciário, eis que cada Tribunal, detendo significativa parcela da auto-gestão do Poder Judiciário, não precisa coadunar sua atuação neste campo com a dos demais Tribunais.
Também, a necessidade de melhores vias de correição disciplinar da atuação dos Magistrados, eis que se tem ressentido a sociedade de modos eficazes de repreensão a Juízes improdutivos ou relapsos, certo que as Corregedorias de Justiça em regra apenas têm atuado, e ainda assim em pequena escala, em relação a Juízes de Primeira Instância, enquanto os Ministros dos Tribunais Superiores, Desembargadores e Juízes de Tribunais Regionais ou de Alçada não são atingidos por via similar, senão em raras exceções que apenas confirmam a regra enumerada.
Neste sentido, a instituição de Conselho da Justiça, com atribuições de unificação dos procedimentos administrativo-financeiros dos Tribunais e apuração de disciplina pode ser via eficaz, desde que, embora nele não integrando pessoas alheias ao Judiciário, sob pena de restar ferido o princípio da independência e da separação dos Poderes, haja amplo espectro dos aptos a nele representar.
Portanto, propostas que colocam pessoas que não Juízes como integrantes de similar Conselho ferem o artigo 2º da Constituição Federal, preservado como cláusula pétrea, embora plenamente constitucional que pessoas diversas possam ao mesmo apresentar reclamações e outras petições, inclusive por força do artigo 5º, XXXIV, a, da própria Constituição.
Além de tal regra de controle interno, a transposição do julgamento de todos os Juízes da União, em caso de crime de responsabilidade, para o seio do Senado Federal, ao mesmo modo que os Ministros do Supremo Tribunal Federal, e dos Juízes Estaduais para o seio das Assembléias Legislativas, suplantará a questão da desídia ou incúria do Magistrado afrontosa à própria Sociedade, mais que ao próprio Corpo Judiciário, eis que estará sob o crivo competente dos representantes diretos do Povo, devendo apenas o procedimento especial necessariamente exigir que o processamento seja precedido de autorização do Conselho da Justiça, que, verificando a correção formal da representação e das provas indicadas, com tal ato efetivaria a suspensão temporária do Magistrado, e o quorum qualificado e prazo certo para o processo e julgamento pelo Parlamento, de modo a evitar representações meramente partidaristas ou emocionais ou delongas indevidas na definição da situação do Juiz acusado, ainda mais quando haverá sempre a Corte Suprema a preservar qualquer ato afrontoso ao direito de defesa ou a qualquer outro princípio constitucional, seja praticado pelo Conselho, seja praticado pelo Parlamento.
Certamente os Magistrados afinados com o bem servir não se sentirão ameaçados por tal controle, eis que ao mesmo já se submetem os Ministros do Supremo Tribunal Federal, tanto mais se para tanto for exigido que a suspensão do cargo seja precedida de verificação dos requisitos formais da representação pelo Conselho da Magistratura. Aliás, modelo com menos requisitos de admissibilidade da representação contra magistrados federais vige nos Estados Unidos da América, através do Senado, enquanto exsurge o Judiciário norte-americano como um dos mais profícuos e independentes do mundo.
No entanto, se o Conselho assim definido suplanta as discussões atuais sobre sua conveniência, e entendo encerrar a possibilidade de Conselho com participação externa estranha à Magistratura, questão que igualmente merece ser debatida é se tal Conselho deve ter cunho nacional, ou se devem ser instituídos Conselhos Federal e Estaduais para controle respectivamente do Judiciário da União e dos Judiciários Locais, em face do regime federativo brasileiro.
A Constituição, embora declinando a unidade do Judiciário, define nitidamente o respeito ao princípio federativo instituído, definindo atribuições administravas e financeiras privativas dos Tribunais de Justiça em relação aos Judiciários Locais, assim como competências privativas quanto ao julgamento dos Juízes Estaduais.
Ora, a premissa de que os Desembargadores estaduais não se veriam sujeitos a controle superior afronta a condição dos mesmos como integrantes do Tribunal máximo no âmbito do Estado, certo que por tal premissa também os Ministros do Supremo Tribunal Federal veriam-se, sempre, despojados de maior controle interno.
Para tanto, logicamente o Conselho da Justiça Federal e os Conselhos de Justiça dos Estados não poderiam estar integrados, como o outrora Conselho Nacional da Magistratura instituído pela Emenda 7/77, unicamente ou em maioria pelos Ministros do Supremo Tribunal Federal e pelos Desembargadores dos Tribunais de Justiça, respectivamente, embora não fosse recomendável, para preservação do regime federativo instituído pela Constituição, que houvesse Conselho Nacional da Justiça, de proeminência sobre os Judiciários Locais, ainda que um Conselho de âmbito restrito federal, doutro lado, pudesse ter como missão provocar o intercâmbio entre os diversos Conselhos de Justiça.
Possivelmente, neste ponto, esteja a pedra de toque que pode permitir aos Conselhos suplantarem-se como órgãos máximos administrativo-financeiro e disciplinar no âmbito dos Poderes Judiciários da União e dos Estados. A experiência no campo administrativo-financeiro por parte do Conselho da Justiça Federal (considerada strictu sensu) tem sido profícua, e a partir dele é possível aperfeiçoar o modelo para ampliar sua atuação em relação a todo o Judiciário da União (Justiça Federal lato sensu), como órgão superior e junto agora do Supremo Tribunal Federal, inclusive com proeminência administrativa sobre este, embora sujeitos seus atos, jurisdicionalmente, ao controle de constitucionalidade e legalidade perante a Suprema Corte.
Por isto mesmo, o ideal é que o Conselho da Justiça seja integrado por Juízes dos diversos Tribunais e Juízos, com seu Presidente a qualificar-se como Chefe do Poder Judiciário, como efetivamente passaria a ser, relacionando-se devidamente no campo político-administrativo com os Chefes dos Poderes Legislativo e Executivo.
Mas outra crítica então poderia advir da participação de Juízes inferiores, ávidos por promoções, sujeitos a curvarem-se aos interesses da categoria ou entrância em prol de afagos e promessas individuais. A resposta a tal impecilho poderia estar no impedimento dos integrantes do Conselho concorrerem a qualquer promoção, remoção ou equivalente num tempo determinado após o término dos respectivos mandatos, problema que não atingiria aqueles representantes de Tribunais que possivelmente já estariam distinguidos em suas Cortes, e evitaria que outros usassem do prestígio junto ao Conselho para obter melhores colocações após o mister desempenhado, e, doutro lado, para que também não ficassem diminuídos em tal Conselho, bastaria que a Constituição fixasse vagas certas ou percentuais máximos a serem integrados pelos representantes do Supremo Tribunal e dos Tribunais de Justiça, nos planos federal e estadual, respectivamente. Numa proporção aceitável, a Constituição poderia estabelecer que os Conselhos, integrados necessariamente pelos Presidente e Vice-Presidente do Supremo Tribunal e dos Tribunais de Justiça, respectivamente, teria os demais quatro quintos dos órgãos compostos por Juízes representantes dos Tribunais e Juízos inferiores, preferencialmente os Presidentes daqueles, afastando a possibilidade de desvio na atuação junto ao Conselho com fins promocionais, ao passo que permitiria a participação destes como verdadeiros representantes administrativos das Cortes inferiores de que oriundos.
Igualmente no sentido de prosseguir o debate, no particular, afastando o contido nas atuais propostas parlamentares, a PEC poderia ter o seguinte conteúdo:
"Artigo A — Os incisos I e II do artigo 52 passam a vigorar com a seguinte redação:
‘Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:
I — processar e julgar, nos crimes de responsabilidade, o Presidente da República, o Vice-Presidente da República e os Ministros de Estado, após autorizada a instauração do processo pela Câmara dos Deputados, e os magistrados federais, após autorizada a instauração do processo pelo Conselho da Justiça Federal;
II — processar e julgar, nos crimes de responsabilidade, os Ministros do Tribunal de Contas da União e os membros do respectivo Ministério Público, os membros do Ministério Público da União, os advogados da União e os chefes de missão diplomática de caráter permanente;
(...)’
Artigo B — Nos artigos 96, inciso III, 102, inciso I, alínea c, 105, inciso I, alínea a, e 108, inciso I, alínea a, ficam excluídas as expressões "e de responsabilidade", "e nos crimes de responsabilidade", "e, nestes e nos de responsabilidade".
Artigo C — O artigo 61 tem acrescido parágrafo 2º, com renumeração do seguinte e alterado o parágrafo 1º, passando a vigor com a seguinte redação:
‘Art. 61.
(...)
§ 1º. São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
(...)
II — disponham sobre:
(...)
b) organização administrativa, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;
(...)
§ 2º. São de iniciativa privativa do Presidente do Conselho da Justiça Federal as leis que disponham sobre:
I — o Estatuto da Magistratura e do Judiciário;
II — as atribuições do Conselho da Justiça Federal;
III — a organização e a divisão judiciária da União, do Distrito Federal e dos Territórios;
IV — alteração do número de membros dos Tribunais Federais, criação ou extinção destes, inclusive dos respectivos cargos;
V — a fixação das escalas de subsídios e verbas de representação dos magistrados federais dos diversos graus, e a fixação dos vencimentos dos servidores do Judiciário da União, observados os limites previstos na Constituição;
VI — direito processual;
VII — procedimentos, custas e emolumentos no Judiciário da União, inclusive no Supremo Tribunal Federal e nos Tribunais Superiores.
(...)’.
Artigo D — O parágrafo único do artigo 92 passa a constituir o § 1º, sendo acrescidos os seguintes parágrafos:
‘Art. 92.
(...)
§ 1º. (...)
§ 2º. Funcionará junto ao Presidente do Supremo Tribunal Federal o Conselho da Justiça Federal e junto a cada Presidente de Tribunal de Justiça o Conselho da Justiça do Estado, com poderes de revisão correicional e de supervisão ético-disciplinar, administrativa, orçamentária, financeira, contábil e patrimonial, inclusive de controle interno e registro das contas dos órgãos judiciários sem prejuízo da competência própria dos Tribunais de Contas, no âmbito do Poder Judiciário da União e dos Estados, respectivamente, na forma de lei complementar, cabendo, ainda, instituir seu regimento interno, autorizar a instauração de processo contra magistrado por crime de responsabilidade, e coordenar ou gerir Escolas da Magistratura e Centros de Estudos Jurídicos.
§ 3º. O Conselho da Justiça Federal será integrado pelo Presidente e pelo Vice-Presidente do Supremo Tribunal Federal, que exercerão igualmente a sua direção, pelos Presidentes dos Tribunais Superiores, por três Presidentes de Tribunais Regionais, escolhidos por colégio de presidentes e observado o rodízio entre as Regiões e a representação dos diversos ramos judiciários regionalizados, e por três magistrados federais vitalícios e titulares, escolhidos estes para mandatos de três anos por colégios de magistrados de primeiro grau e observado o rodízio entre as Regiões e a representação dos diversos ramos judiciários da União.
§ 4º. Os Conselhos da Justiça nos Estados serão integrados pelo Presidente e pelo Vice-Presidente do respectivo Tribunal de Justiça, que exercerão igualmente a sua direção, pelos Presidentes dos demais Tribunais estaduais, se houver, e por pelo menos três Juízes de Direito, escolhidos estes para mandatos de três anos por colégio de magistrados de primeiro grau, vedada a recondução.
§ 5º. Os Conselheiros, no período de três anos seguintes ao término dos respectivos mandatos ou representações junto ao Conselho de Justiça, não poderão ser promovidos, em qualquer caso, nem removidos ou colocados em disponibilidade, exceto por decisão de dois terços do respectivo Conselho, bem como exercer outros cargos públicos, ainda que hajam sido aposentados da magistratura, exceto o magistério superior.
§ 6º. Os Conselhos de Justiça se reunirão ordinariamente pelo menos a cada dois meses, independemente de convocação, no primeiro domingo do bimestre ou no que seguir, se aquele for feriado ou recesso, e extraordinariamente por convocação do Presidente ou de um 1/3 (um terço) dos Conselheiros, ficando afastados de suas atividades judicantes apenas durante as sessões, e percebendo, enquanto desempenharem funções no Conselho, subsídios mensais equivalentes à diferença entre os seus e os de Ministro do Supremo Tribunal Federal ou de Desembargador do Tribunal de Justiça do respectivo Estado, além das diárias e ajuda de custo, nos termos da lei.
§ 7º. Além dos recursos das partes e interessados contra as decisões dos Corregedores de Justiça, podem dirigir-se aos Conselhos, sobre qualquer matéria de sua competência:
I — as Mesas do Congresso Nacional, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, das Assembléias Legislativas dos Estados e da Câmara Legislativa do Distrito Federal;
II — o Presidente da República, e os Governadores de Estado e do Distrito Federal;
III — os Tribunais e Juízes;
IV — o Procurador-Geral da República e os Procuradores-Gerais de Justiça dos Estados;
V — o Advogado-Geral da União, dos Estados e do Distrito Federal;
VI — os Defensores Públicos Gerais da União, dos Estados e do Distrito Federal;
VII — o Conselho Federal ou Seccional da Ordem dos Advogados do Brasil;
VIII — os Partidos Políticos.
§ 8º. As reclamações ou representações temerárias serão punidas na forma da lei.
§ 9º. As decisões dos Conselhos da Justiça Federal e dos Estados são irrecorríveis e vinculantes, passíveis apenas de impugnação por mandado de segurança perante o Supremo Tribunal Federal.’
Artigo E — O artigo 93 passa a ter a seguinte redação:
‘Art. 93. Lei complementar, de iniciativa exclusiva do Presidente do Conselho da Justiça Federal, ouvidos este e os Conselhos da Justiça dos Estados, disporá sobre o Estatuto Geral do Judiciário e da Magistratura Nacional, observados os seguintes princípios:
(...)’
Artigo F — O inciso III do artigo 96 passa a constituir o inciso II, ficando revogado o atual inciso II.
Artigo G — O parágrafo 2º do artigo 99 passa a ter a seguinte redação:
‘Art. 99.
(...)
§ 2º. O encaminhamento da proposta orçamentária compete, ouvidos os outros tribunais interessados:
I — no âmbito do Judiciário da União, ao Presidente do Conselho da Justiça Federal, com a aprovação deste;
II — no âmbito do Judiciário dos Estados, ao Presidente do respectivo Conselho da Justiça, com a aprovação deste.’
Artigo H — Fica excluído o parágrafo único do artigo 105, passando os recursos humanos e materiais ao Conselho da Justiça Federal instituído por esta Emenda."
Estas as considerações preliminares, para debate no concernente à melhoria dos sistemas de controle administrativo, financeiro e disciplinar do Judiciário e da Magistratura, em respeito aos princípios vigentes de independência dos Juízes como agentes políticos do Estado.
