A lei orçamentária e a atenção a princípios constitucionais

I – Tema

É possível, depois de aprovado o orçamento da União Federal, propor Ação Direta de Inconstitucionalidade por estar-se ferindo princípios maiores da Constituição Federal?

II – Contextualização

A questão se coloca em virtude da matéria veiculada pelo Jornal "Folha de São Paulo", em 03/04/2000, de autoria de Fernando Godinho, cujo título ("Cortes no social sustentam ajuste fiscal – contenção das despesas com previdência, saúde e assistência social poderá somar R$ 15,6 bi neste ano") e conteúdo induzem à conclusão de que, no orçamento do exercício de 2000, em discussão à época no Congresso Nacional, seriam destinados recursos provenientes de contenções de despesas na seguridade social para o ajuste das contas públicas pretendido pelo governo.

Vale lembrar que nossa Constituição Federal veda, expressamente, a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa (art. 167, inc. VI), e veda, também, a utilização dos recursos provenientes de contribuições sociais para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios de previdência social (art. 167, inc. XI). Entretanto, não se cogita de falta de autorização legislativa, uma vez que o eventual "desvio" de recursos far-se-ia via a aprovação da lei orçamentária e, no que tange à vinculação dos recursos provenientes de contribuições sociais, os interessados alegariam que a contenção de despesas em comento proviria de outros recursos/aplicações que não os referentes àquelas contribuições.

De outro lado, constituem objetivos fundamentais da República a erradicação da pobreza e da marginalização e a redução das desigualdades sociais e regionais (CF, art. 3º, inc. III), o que condiciona toda a nossa Carta Magna, em especial seu Título VIII – Da Ordem Social (arts. 193 a 232).

Assim, o que se pergunta é: uma vez constatada a "contenção das despesas com previdência, saúde e assistência social" numa (futura) lei orçamentária e, conseqüentemente, a utilização dos recursos, produto desta contenção, em outras ações da União Federal, pode-se impugnar esta norma por não se atender aos princípios maiores da Carta da República, como os acima elencados?

III – Análise

Inicialmente, vale ressaltar que a incompatibilidade do ato do Poder Público com a Constituição pode manifestar-se sob dois aspectos: a) formalmente, quando em desacordo com formalidades e procedimentos; e b) materialmente, quando o conteúdo de tais leis ou atos contraria preceito ou princípio da Constituição. É o que nos ensina José Afonso da Silva(1).

Quanto à correta definição e importância dos princípios, valemo-nos da contundente lição de Celso Antônio Bandeira de Mello:

"Princípio – já averbamos alhures – é, por definição, mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico. É o conhecimento dos princípios que preside a intelecção das diferentes partes componentes do todo unitário que há por nome sistema jurídico positivo.

Violar um princípio é muito mais grave que transgredir uma norma qualquer. A desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos. É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio atingido, porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores fundamentais, contumélia irremissível a seu arcabouço lógico e corrosão de sua estrutura mestra.

Isto porque, com ofendê-lo, abatem-se as vigas que o sustêm e alui-se toda a estrutura nelas esforçada."(2) (grifos nossos).

Visando pontualmente a esta proteção especial do ordenamento jurídico, qual seja, o não atendimento a princípios maiores, nossa Constituição Federal, no art. 102, § 1º, prescreve: "A argüição de descumprimento de preceito fundamental decorrente desta Constituição será apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei.".

Nesse contexto, José Afonso da Silva adverte que a expressão "preceitos fundamentais" é mais ampla que "princípios fundamentais", pois, além de abranger estes, abarca todas as prescrições que dão o sentido básico do regime constitucional(3).

Assim, entendemos enquadrar, nesta última hipótese, os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, enumerados no artigo 3º da Constituição.

Dessa forma, não resta dúvida de que se pode impugnar ato normativo que fere princípios maiores da Constituição. Entretanto, como ensina Alexandre de Moraes, por tratar-se, o art. 102, § 1º, de uma norma de eficácia limitada, a definição e regulamentação dessa hipótese depende de edição de lei por parte do Congresso Nacional(4).

É neste sentido a manifestação do Supremo Tribunal Federal na Petição n.º 1.369-8 (Rel. Min. Ilmar Galvão, DJ 1, 08/10/97, p. 50.468) e no Agravo Regimental em Petição n.º 1.140-7, cuja ementa, por sua clareza e objetividade, vem, em parte, transcrita(5):

"EMENTA: Direito Constitucional, Civil e Processual Civil.

Argüição de descumprimento de preceito fundamental: art. 102, § 1º, da Constituição Federal de 1988.

Decreto estadual de intervenção em Município.

Art. 4º da Lei de Introdução ao Código Civil e art. 126 do Código de Processo Civil.

1 – O § 1º do art. 102 da Constituição Federal de 1988 é bastante claro, ao dispor: "a argüição de descumprimento de preceito fundamental, decorrente desta Constituição, será apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei".

2 – Vale dizer, enquanto não houver lei, estabelecendo a forma pela qual será apreciada a argüição de descumprimento de preceito fundamental, decorrente da Constituição, o STF não pode apreciá-la.

3 – Até porque sua função precípua é a guarda da Constituição (art. 102, "caput"). E é esta que exige lei para que sua missão seja exercida em casos como esse. Em outras palavras: trata-se de competência cujo exercício ainda depende de lei.

4 – Também não compete ao STF elaborar a lei a respeito, pois essa é missão do Poder Legislativo (arts. 48 e seguintes da CF).

5 – E nem se trata aqui de mandado de injunção, mediante o qual se pretende compelir o Congresso Nacional a elaborar a lei de que trata o § 1º do art. 102, se é que se pode sustentar o cabimento dessa espécie de ação, com base no art. 5º, inciso LXXI, visando a tal resultado, não estando, porém, "sub judice", no feito, essa questão.

6 – Não incide, no caso, o disposto no art. 4º da Lei de Introdução ao Código Civil, segundo o qual "quando a lei for omissa, o Juiz decidirá o caso de acordo com a analogia, os costumes, os princípios gerais do direito". É que não se trata de lei existente e omissa, mas, sim, de lei inexistente.

7 – Igualmente não se aplica à hipótese a 2ª parte do art. 126 do Código de Processo Civil, ao determinar ao juiz que, não havendo normas legais, recorra à analogia, aos costumes e aos princípios gerais do direito, para resolver lide "inter partes". Tal norma não se sobrepõe à constitucional, que, para a argüição de descumprimento de preceito fundamental dela decorrente, perante o STF, exige lei formal, não autorizando, à sua falta, a aplicação da analogia, dos costumes e dos princípios gerais do direito.

(...)

9 – Agravo improvido. Votação unânime." (STF. Agravo Regimental em Petição n.º 1.140-7/TO. Rel. Min. Sydnei Sanches. Tribunal Pleno. Decisão: 02/05/96. DJ 1 de 31/05/96, p. 18.803).

Ocorre que a questão encontra-se, hoje, superada. Com efeito, no final de 1999, foi editada a Lei n.º 9.868 (em 10 de novembro), que dispõe sobre o processo e julgamento da ação direta de inconstitucionalidade e da ação declaratória de constitucionalidade, e, em 3 de dezembro, a Lei n.º 9.882, dispondo sobre o processo e julgamento da argüição de descumprimento de preceito fundamental.

Da análise superficial de ambas, desamparada de apoio doutrinário e jurisprudencial, conclui-se que o meio mais adequado ao caso em tela é a argüição de descumprimento de preceito fundamental, cuja ação objetiva "evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público" (Lei n.º 9.882/99, art. 1º, caput) e sua decisão, de efeito vinculante e eficácia contra todos (art. 10, § 3º), fixará as condições e o modo de interpretação e aplicação do preceito fundamental (art. 10, caput), podendo, ainda, declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo (art. 11).

Em qualquer caso, porém, a dificuldade residiria na prova da violação do preceito fundamental (exigida pela Lei n.º 9.882/99, em seu art. 3º, inc. III), já que a discussão orçamentária enquadra-se no plano eminentemente político e os R$ 15,581 bi "sobressalentes" estariam distribuídos em centenas de elementos orçamentários. Os defensores do ato impugnado, valendo-se da complexidade da lei do orçamento, justificar-se-iam apontado ações de mesma importância e "prioridade" constitucional das ações da seguridade social, para as quais teriam destinado as verbas.

A menos que a falta de justificativas seja flagrante, parece temeroso o pronunciamento de inconstitucionalidade por parte do Supremo Tribunal Federal, sob pena de estar-se atentando contra a independência dos poderes.