Resumo: O presente artigo analisa a importância da mensuração do BDI adotado em obras públicas, com destaque de tentativas de limitação deste acréscimo. São discutidos os principais itens que podem ou não compor a taxa de BDI em contratos públicos com ênfase na terminologia adequada. A metodologia utilizada foi a revisão bibliográfica.
Palavras-chave: BDI; Gasto; Despesa; LDO/2012; Decreto 92100/85; Custos diretos e indiretos; TCU; Obra Pública.
1. INTRODUÇÃO
A legislação não prevê limitação de percentual para o BDI, assim, este acréscimo apresenta contradições e gera polêmicas. Tem havido progressos com a tentativa de alguns órgãos públicos em limitar faixas consideradas aceitáveis para sua aplicação. Neste sentido, como as orientações de órgãos públicos integrantes do poder executivo não têm o condão de obrigar outros órgãos a seguirem suas normas, a regulamentação de tais referências nas licitações de obras públicas tem se apoiado nos acórdãos e relatórios de auditoria do Tribunal de Contas da União – TCU.
Neste artigo, pretende-se mostrar o esforço de algumas unidades administrativas de balizar o BDI com o intuito de facilitar o processo licitatório e evitar discrepâncias que elevam o preço final das obras públicas.
A taxa de BDI é uma das componentes essenciais para a formação do preço global da obra pública. No entanto, o que se verifica na prática é a subjetividade, falta de conhecimento por parte dos orçamentistas e de unidade para a correta apuração do cálculo deste acréscimo.
É demonstrado que, embora de conceito facilmente entendido, a aplicação do BDI gera distorções inclusive quanto à terminologia utilizada em sua composição.
2. O BDI E SEUS CONCEITOS
De acordo com o Decreto Federal 92100/85 o que se entende por BDI é “Taxa correspondente a despesas indiretas e remuneração ou lucro para a execução de serviços, incidentes sobre a soma dos custos materiais, mão-de-obra e equipamentos”.
A sigla inglesa BDI Budget Difference Income foi traduzida para o português como Benefícios e Despesas Indiretas (mais usual) ou por Bônus ou Bonificação e Despesas Indiretas (menos usual). Pode ser vista também como LDI - lucro e despesas indiretas, também menos usual.
Originalmente utilizado nos orçamentos de obras de construção civil, o BDI atualmente é aplicado para outros serviços. Neste sentido, o Tribunal de Contas da União ampliou sua aplicação ao definir de modo genérico que “o BDI é definido como um percentual aplicado sobre o custo direto para chegar ao preço de venda a ser apresentado ao cliente” (Decisão 255/1999 – TCU – 1ª Câmara).
Esse percentual visa estimar, o mais próximo possível da realidade, itens que não possuem relação direta com a execução do serviço, por exemplo, a manutenção do escritório da empresa, assim como os tributos incidentes sobre o faturamento da empresa e o próprio lucro empresarial.
O TCU reconhece a complexidade do assunto conforme se observa no Acórdão TCU 424/2008 PLENÁRIO o qual revela que “Como é cediço, a fixação de taxa de BDI compatível com o orçamento de obras civis é questão de notória complexidade, com que há muito se depara este Tribunal. Embora já se tenha avançado em relação ao tema, é forçoso reconhecer que o estabelecimento de faixas ideais para taxas de BDI esbarra, no mais das vezes, na especificidade de cada contrato, resultando em difícil aplicabilidade de percentuais pré-definidos.”
Nota-se que a adoção da taxa de LDI/BDI nas propostas de preços em licitações será sempre individualizada por empresa e por empreendimento, cabendo exclusivamente aos licitantes fixá-la de acordo com as suas conveniências e estratégias de produção. No entanto, cabe ao gestor público estabelecer um percentual sobre o preço da mercadoria “obra” com o objetivo compor seu preço final de acordo com os condicionantes mercadológicos. É uma tarefa difícil, mas essencial já que o preço global da Administração deve ser informado aos licitantes com a inclusão de um BDI/LDI estimado.
3. TERMINOLOGIA DA COMPOSIÇÃO DO BDI
Em relação às parcelas que compõem o BDI, foram buscadas na contabilidade de custos as definições dos termos usuais de orçamento. Eliseu Martins (2003) ensina que “É relativamente comum a existência de problemas de separação entre custos e despesas de venda. É bastante fácil a visualização de onde começam os custos de produção, mas nem sempre é da mesma maneira simples a verificação de onde eles terminam. A regra é simples, bastando definir-se o momento em que o produto está pronto para a venda. Até aí, todos os gastos são custos. A partir desse momento, despesas. Teoricamente, a separação é fácil: os gastos relativos ao processo de produção são custos, e os relativos à administração, às vendas e aos financiamentos são despesas.” Resumindo, as definições, segundo Martins (2003) , são as seguintes:
Gasto - Compra de um produto ou serviço qualquer que gera sacrifício financeiro para a entidade (desembolso), sacrifício esse representado por entrega ou promessa de entrega de ativos (normalmente dinheiro).
Custo - Gasto relativo a bem ou serviço utilizado na produção de outros bens ou serviços.
Despesa - Bem ou serviço consumido direta ou indiretamente para a obtenção de receitas.
Fica claro, então, que custo e despesa têm sentidos diferenciados, embora alguns profissionais confundam a terminologia adequada ao conceituar o BDI.
A Lei 12465/2011, que dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2012 - LDO/2012, releva o termo custo indireto e prevê, em seu artigo 125, que o preço das obras e serviços de engenharia são formados pela soma do custo unitário direto à parcela referente ao BDI.
No entanto, as práticas DASP[1] regulamentadas pelo Decreto 92100/85 revelam que a planilha orçamentária de obra (exceto a parcela de BDI) é composta de custos diretos e custos indiretos. A discriminação da codificação dos Grupos que formam os Custos Indiretos, dentro das disposições contidas no Decreto 92.100/85 são:
Relação de Custos Indiretos
000 PROJETOS
011 SERVIÇOS ADMINISTRATIVOS
012 INSTALAÇÕES PROVISÓRIAS
013 MÁQUINAS E FERRAMENTAS
014 CONSUMOS
015 EQUIPAMENTOS DE SEGURANÇA
017 TRANSPORTES E CARRETOS
018 MÁQUINAS E EQUIPAMENTOS
Para melhor entendimento da relação exposta anteriormente, Stabile (2.011) define de modo claro o significado de custos indiretos:
“Os custos indiretos referem-se aos serviços de apoio, assim como complementos necessários ao desenvolvimento racionalizado de todos os estágios de obras”.
Alinhado ao Decreto 92100/85, o autor afirma que os custos diretos referem-se à obra propriamente dita:
“Os custos diretos são os formados pela apropriação de Áreas, volumes e quantidades contidas em projetos, destinadas a formarem o produto-acabado final, ou seja, as obras propriamente ditas. Melhor exemplificando, todos os volumes de estruturas, alvenarias e revestimentos deverão estar definidos no projeto e, como tal, possíveis de serem corretamente avaliados e apropriados, da mesma forma que os trabalhos em terra, em relação aos projetos de fundações gerais, assim como os serviços de pintura, em relação às superfícies a receberem tratamento final.”
Por fim, conclui o autor “.... a elaboração de discriminação orçamentária é regulamentada de tal forma que todos os eventos e insumos que compõe determinada obra, possam - e devam - estar perfeitamente determinados, ordenados e englobados nos seus Custos Diretos e Indiretos.”
Na prática, verifica-se que alguns orçamentistas fazem confusão entre os termos custos indiretos e despesas indiretas. A conceituação mais adequada parece apontar que despesas indiretas e não os custos indiretos compõem o BDI. Neste sentido, o nivelamento da terminologia facilitaria a comunicação entre os orçamentistas devendo ser observado.
4. COMPOSIÇÃO DO BDI
Quanto à composição do BDI, ficou estabelecida, no Art. 125 da última Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO de 2012 (Lei nº 12.465, de 12 de agosto de 2011), uma rotina a ser seguida pelos gestores públicos quando da elaboração de orçamento evidenciando a composição mínima de BDI conforme o seguinte:
“§ 7o O preço de referência das obras e serviços de engenharia será aquele resultante da composição do custo unitário direto do sistema utilizado, acrescido do percentual de Benefícios e Despesas Indiretas – BDI, evidenciando em sua composição, no mínimo:
I - taxa de rateio da administração central;
II - percentuais de tributos incidentes sobre o preço do serviço, excluídos aqueles de natureza direta e personalística que oneram o contratado;
III - taxa de risco, seguro e garantia do empreendimento; e
IV - taxa de lucro.”
Em relação às parcelas que compõem o cálculo do BDI, importa dizer que a forma mais satisfatória e que constitui a tendência atual é a inclusão do maior número de serviços possíveis de serem medidos diretamente dentro da planilha de preços unitários, fora, portanto da taxa de BDI, conforme preconizado pelo art. 40, inciso XIII, da n° Lei 8.666/93.
Alan Lopes[2] (2010) confirma esta tendência, ao registrar que, historicamente, as despesas de Mobilização/desmobilização, construção do canteiro de obras e Administração local já foram incorporados às taxas de BDI, que variavam de 20% a 30%. Todavia, com o passar dos anos, a taxa de BDI começou a ser composta pelas seguintes parcelas:
- Despesas Financeiras
- Despesas Administrativas
- Tributos sobre o Faturamento
- Lucro Bruto
Despesas financeiras
Definem-se como “Despesas financeiras aqueles gastos relacionados à perda monetária decorrente da defasagem entre a data do efetivo desembolso e a data da receita correspondente”[3]. Esses gastos estão vinculados a pagamentos que a empresa deva fazer em período anterior ao recebimento da fatura e, normalmente, são mais representativos nos contratos de obras, onde alguns insumos são custeados previamente pela construtora.
Despesas administrativas
Despesas Administrativas são um percentual incluído no contrato para suprir gastos gerais que a empresa efetua com a sua administração, tais como: aluguel da sede, salários dos funcionários da sede, material de expediente etc.
Tributos sobre o Faturamento
Tributos sobre o faturamento são aqueles que incidem no preço final do serviço, quais sejam: Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS), Contribuição para os Programas de Integração Social (PIS) e Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS).
Lucro Bruto
A previsão de lucro na contratação é calculada pela aplicação de uma taxa percentual sobre o total dos custos e despesas (inclusive as despesas administrativas), excluídas, apenas, as despesas fiscais sobre o faturamento. Um estudo publicado pela Revista do TCU nº 88 (abr/jun/2001), considera adequada uma margem de lucro bruto para obras entre 7,0% e 8,5%.
5. TRÊS TENTATIVAS DE LIMITAÇÃO REFERENCIAL DO BDI
Nota-se que embora o mercado determine uma faixa mais usual que se encontra entre 25 e 35% sobre o valor de produção da mercadoria “obra”, o Acórdão 1684/2003 – TCU Plenário revela que foram utilizadas cifras absolutamente inaceitáveis de BDI entre 72,31% e 171,72%, em obras públicas auditadas na Paraíba.
Considerando-se a importância do balizamento do BDI na formação do preço final de obras públicas, alguns órgãos definiram índices a serem seguidos pelos seus orçamentistas. Em seguida, passa-se a apresentar três tentativas que limitam tal acréscimo:
1ª tentativa
O ministério do Exercito, através do Departamento de Engenharia e Construção, adota o BDI de 26,5% como o máximo admissível para as obras sob a responsabilidade de seus órgãos de execução conforme artigo 28 da PORTARIA N ° 001-DEC, DE 18 DE ABRIL DE 2005.
2ª tentativa
Por sua vez, o Supremo Tribunal Federal, por meio da Secretaria de Controle Interno, Coordenadoria de Auditoria e Fiscalização, expediu a Nota Técnica Nº 1/2007 – SCI, datada de 13 de dezembro de 2007, que propõe os percentuais máximos para o item Bonificações e Despesas Indiretas nas planilhas de custos das contratações de terceirização de mão de obra conforme abaixo:
Para serviços cujas empresas sejam tributadas pelo regime de incidência cumulativa de PIS e de COFINS o BDI será de 26,44%;
Para serviços cujas empresas sejam tributadas pelo regime de incidência não cumulativa de PIS e de COFINS o BDI será de 34,69%.
Observa-se que a houve diferenciação de BDI conforme o regime tributário e que o termo BDI foi utilizado para empresas diversas e não somente aplicado para orçamentos de construção civil.
3ª tentativa
O Departamento de Polícia Federal, por meio do Serviço de Perícias de Engenharia e Meio Ambiente (SEPEMA), conforme Lopes (2010), criou padronizações de procedimentos para referenciar o BDI conforme pode ser comprovado na Orientação Técnica nº. 001-DITEC3, de 10 de março de 2010, que estabelece, no seu art. 17, que o órgão central da Criminalística divulgue a taxa de BDI para a devida compatibilização da referência adotada. Transcreve-se:
“§ 4o. A compatibilização deve contemplar o BDI, que deve ser:
(...) III – de 30%, ou outro percentual divulgado pelo órgão central da Criminalística responsável pelas perícias de engenharia legal, nos casos omissos, ou
IV – percentual tecnicamente calculado pelo Perito Criminal Federal.”
6. COMO CALCULAR O BDI?
Apresenta-se uma fórmula recomendada pelo Supremo Tribunal Federal através da Nota Técnica Nº 1/2007 - SCI [4]a qual define que para se encontrar o correto valor de BDI a ser utilizado, não se deve simplesmente proceder à soma algébrica das parcelas. A NT sugere a seguinte fórmula:
BDI = {[ (1 + A) x (1 + B) ] - 1} / (1 – C)
Onde:
A = Taxa de Despesas Administrativas
B = Taxa de Lucro Bruto
C = Taxa dos Tributos sobre o Faturamento
Mendes e Bastos (2.001), acrescentam as despesas financeiras à fórmula acima apresentada , desta forma:
BDI = {[ (1 + X) (1 + Y) (1+Z) ]- 1} / (1 – I)
X = Taxa da somatória das despesas indiretas, exceto tributos e despesas financeiras;
Y = Taxa representativa das despesas financeiras;
Z = Taxa representativa do lucro;
I = Taxa representativa da incidência de impostos.
Os engenheiros que apresentam a referida fórmula ressaltam que os componentes relativos à tributação encontram-se no denominador justamente porque suas taxas incidem sobre o valor final (ou de venda).
Conforme Rocha (2.011), são admitidas outras variantes das fórmulas apresentadas. Por exemplo, quando a empresa quer calcular o lucro sobre o preço final e não sobre o custo da obra, tal elemento é transposto para o denominador da equação. Rocha (2011) salienta que a fórmula está classicamente aceita e “quem a calcula de modo diferente, está calculando outra coisa”.
O que se verifica na prática é que os órgãos de controle exigem que os licitantes apresentem sua planilha de formação do BDI. No entanto, incrivelmente, a Administração Pública fornece aos licitantes uma planilha somente com o total do BDI sem informar o valor das parcelas. Tal situação é difícil de ser compreendida. A planilha de formação do BDI feita pelo gestor público deveria ser completa com indicação de todas as parcelas para o alcance da transparência e lisura do processo licitatório.
7. ADOÇÃO DE BDI DIFERENCIADO
A adoção de BDI diferenciado tem gerado polêmica entre os orçamentistas. Geralmente, o orçamento é acrescido de uma taxa unificada de BDI não importando a natureza da atividade. Neste sentido, o Acórdão 624/2010 – Plenário mostra que a adoção de BDI diferenciado é possível em nos casos em os equipamentos e materiais possam ser contratados diretamente do fabricante como o elevador, por exemplo. O Acórdão assevera que:
“A contratação em separado ou a redução do BDI somente se justifica no fornecimento de equipamentos e materiais que possam ser contratados diretamente do fabricante ou de fornecedor com especialidade própria e diversa da contratada principal. O precedente mencionado não se aplica aos materiais e equipamentos ordinariamente fornecidos pela contratada.”
O relatório recepcionado pelo Acórdão TCU 325/2007 propõe a separação entre atividade principal e acessória indicando que o BDI a ser adotado nas duas atividades deve ser distinto:
"Assim, quando existir parcela de natureza específica que possa ser executada por empresas com especialidades próprias e diversas ou quando for viável técnica e economicamente, o parcelamento em itens se impõe, desde que seja vantajoso para a Administração. (...)
Também deve-se considerar que as atividades precípuas da construtora são serviços de engenharia e o fornecimento de equipamentos uma atividade acessória. Portanto, sua estrutura e seus recursos tecnológicos são dedicados à prestação de serviços e têm seus custos estimados para isso. (...)
Portanto, sua estrutura e seus recursos tecnológicos são dedicados à prestação de serviços e têm seus custos estimados para isso. A intermediação para fornecimento de equipamentos é uma tarefa residual, que não deve onerar os custos operacionais da empreiteira e, em consequência, seu impacto no custo de administração central previsto no LDI deve ser mínimo" .
O fornecimento e aplicação de materiais típicos da obra, pisos, esquadrias, vedações, etc. não podem ser consideradas atividades acessórias à obra. A orientação do Acórdão 325/2007, Plenário, se aplicaria no caso de fornecimento de materiais e equipamentos que escapassem à atuação precípua de empresa de construção civil, a exemplo de aparelhos de ar condicionado, elevadores e grupos geradores de energia elétrica.
Registre-se que a adjudicação de uma obra por item resultando vários contratos administrativos pode ocasionar uma série de prejuízos para a Administração como paralisação da obra, deterioração de materiais, dificuldade de imputação de responsabilidade por falha construtiva e aumento do custo final. A realidade aponta em contratação por preço global devido às dificuldades de separar os vários elementos que compõem um edifício. Neste sentido, somente a separação de item específico e representativo monetariamente deveria ser feita com aplicação de BDI diferenciado. Por fim, conclui o relatório Acórdão 624/2010:
“Quando não houver ocorrido parcelamento do objeto e o fornecimento de materiais e equipamentos for item significativo do empreendimento, é necessária a diferenciação entre o BDI de fornecimento de materiais de natureza específica que possa ser executado por empresas com especialidades próprias e diversas e o de serviços de engenharia, de forma a enquadrar o primeiro em patamares geralmente aceitos pelo TCU."
8. CONCLUSÃO
Após percorrer aspectos importantes decorrentes da formação e cálculo do BDI, algumas considerações finais e conclusões podem ser alcançadas. Em razão da complexidade do tema, não é possível abarcar todas as situações existentes, considerando que cada obra é única e somente a empresa contratada poderá definir com precisão qual taxa é a mais adequada para o empreendimento público, cabendo ao gestor a máxima aproximação do valor final do BDI . Nesse sentido, pode-se chegar a algumas conclusões. Primeiramente, deve haver padronização em relação à terminologia e à metodologia do cálculo para que haja adequação da formação do preço final que irá balizar as obras públicas. A identificação de critérios adotados pelos gestores de recursos públicos deve ser clara. Em muitos casos, a planilha de formação de BDI informada pela Administração Pública apresenta somente o total adotado sem nenhum comprometimento em demonstrar como foi encontrada a taxa, ou seja, vale o subjetivismo. Finalmente, deve ser registrado que é dever do gestor orçamentista a correta estimativa do BDI, fazendo com que os trabalhos de estimativa e previsão orçamentária se situem dentro da realidade para que não haja prejuízos aos cofres públicos. Por último, caberia a reflexão sobre a necessidade da limitação legal do BDI para que os orçamentos não apresentem surpresas para os órgãos fiscalizadores.
Bibliografia
BRASIL. Congresso Nacional. Decreto 92.100/85.
______. Congresso Nacional. Lei n° 8.666/93.
______. Congresso Nacional. Lei nº 12465/2011
______. Supremo Tribunal Federal. Nota Técnica SCI/01/2.007
______. Tribunal de Contas da União. Acórdão n° 1.684/2.003 – TCU – Plenário
______. Tribunal de Contas da União. Acórdão n° 325/2.007 – TCU – Plenário.
______. Tribunal de Contas da União. Acórdão n° 424/2.008 – TCU – Plenário.
______. Tribunal de Contas da União. Acórdão n° 624/2.010 – TCU – Plenário.
______. Tribunal de Contas da União. Decisão 255/1999 – TCU – 1ª Câmara
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MARTINS, Eliseu. Contabilidade de custos. 9. ed. São Paulo: Atlas, 2003.
MENDES, André Luiz; BASTOS, Patrícia Reis Leitão. Um aspecto polêmico dos orçamentos de obras públicas: benefícios e despesas indiretas (BDI). Revista do Tribunal de Contas da União, v.32, n.88, abr./jun. 2001. p.13-28
ROCHA, Márcio Soares. BDI de Referência para entes e órgãos públicos. IAECE – Instituto de Auditoria de Engenharia do Ceará. Disponível em: <http://www.iaece.org.br > acesso em: 19 de jul. 2011.
STABILE, Miguel. Custos Indiretos. Stabile SBC - Projetos, Sistemas e Consultoria de Custos. 2011. Disponível em: <http://www.informativosbc.com. br> acesso: 20 de mai. 2011
Notas
[1]As práticas DASP foram atualizadas e compõem o Manual de obras públicas e edificações - Publicação da extinta Secretaria de Administração Pública - SEDAP, da Presidência da República, editada em 1988, revista e republicada pela Portaria/Mare nº 2296/1997, que se caracteriza, no âmbito do SISG, como um conjunto de normas para construção, conservação e demolição de edifícios públicos e imóveis residenciais, em todos os seus estágios.
[2] Disponível em: < http://ccr5.pgr.mpf.gov.br >
[3]Revista do TCU, Brasília, v. 32, n. 88, abr/jun 2001
[4] Disponível em: < http://www.stf.jus.br>
