Legislação simbólica no Brasil

Segundo trabalho realizado pelo professor Marcelo Neves, explicitado por Pedro Lenza, em seu livro Direito Constitucional Esquematizado, tem-se, a grosso modo, três características marcantes da legislação simbólica.

O presente artigo não se prende no rigor dos conceitos e explanações brilhantemente apresentadas pelo professor Marcelo Neves em sua obra, mas busca, apenas, fazer uma correlação de tais explanações com a atividade legiferante brasileira, no intuito de demonstrar a total aplicação da tese em questão ao ordenamento jurídico do Brasil, fazendo uma crítica quanto à falta de comprometimento dos representantes do povo.

As três características fundamentais da legislação simbólica desenvolvidas pelo professor são:

I - Atividade legiferante como forma de demonstrar supremacia do grupo no poder:

Conforme salienta Pedro Lenza, essa característica acaba por tornar a confecção das leis um mero ato de demonstração de prevalência de determinado grupo político em detrimento do grupo de oposição, sem efetivar a real necessidade do verdadeiro titular do poder, qual seja, o povo.

No Brasil, tivemos recentemente a incessante discussão a respeito da intitulada Lei Geral da Copa, que tinha como um de seus principais focos a permissão, ou não, da venda de bebidas alcoólicas nos estádios durante a realização da Copa do Mundo FIFA de futebol, no Brasil em 2014. Por meses a fio as deliberações do Poder Legislativo se resumiram a tal questão.

Ocorre que não se vislumbra interesse público primário a ensejar tamanho embate, depreendendo-se daí a notável tentativa dos grupos políticos confrontantes em demonstrar tão somente sua superioridade no poder, em vez de cumprir o papel de representantes do interesse do povo, de acordo com os preceitos constitucionais.

Outra recente disputa política travada nas Casas Legislativas que também não extrapola muito os interesses políticos, sendo outro exemplo de legislação simbólica, é o entrave quanto às porcentagens de proteção ambiental obrigatória, dispostas no Novo Código Florestal.

Nesta, é cediço os interesses contrapostos entre a bancada ruralista e a bancada ambientalista encabeçada pelo Partido Verde, deixando o real interesse público primário em segundo plano, novamente alijando a real função da norma jurídica.

II - Leis que trazem aparente resposta aos anseios sociais:

Depreende-se das lições do professor Marcelo Neves que outra consequência das legislações simbólicas, salienta-se que estas são típicas dos países periféricos, é a confecção de leis sem o devido sopesamento das reais consequências, apenas no intuito de dar uma resposta às fluidas aspirações da sociedade num determinado momento.

Ou seja, ante a inquietude da massa frente a um determinado fato, o legislador elabora textos às pressas como resposta à aparente vontade da população, a fim de esquivar-se de suas reais atribuições.

É fato que o legislador é o representante dos interesses do povo, mas a simples ocorrência de determinado fato que afeta o clamor público não pode ensejar a confecção de leis desmedidas, uma vez que estas serão vigentes e imperativas para todas as pessoas e fatos, não justificando tais alterações.

Um exemplo claro de legislação simbólica no Brasil, com o intuito de dar uma resposta aos anseios temporários da sociedade, é a conhecida “Lei Seca”, que enrijeceu o Código de Trânsito Brasileiro no que tange ao motorista de veículo automotor que fez uso de bebidas alcoólicas.

No intuito de apenar mais gravemente os motoristas que dirigem embriagados a lei em questão transformou o crime que era de perigo concreto em crime de perigo abstrato e determinou um teor alcoólico tolerado abaixo de 6 decigramas de álcool por litro de sangue. Ocorre que, para comprovar que o condutor possui teor alcoólico acima do permitido é necessário a realização do exame de dosagem sanguínea ou do exame da concentração alcoólica no ar pulmonar, por meio do etilômetro - vulgarmente conhecido por bafômetro - não mais possibilitando a aferição da tal concentração pelo exame clínico (visual) realizado por perito ou por testemunhas.

No entanto, Tratados Internacionais de Direitos Humanos e a Constituição Federal garantem o princípio do nemo tenetur se detegere, segundo o qual o acusado não pode ser obrigado a realizar prova contra si mesmo. Em decorrência disso, a maioria dos motoristas que são apreendidos visualmente embriagados acabam por se recusarem a realizar tais exames - dosagem sanguínea ou etilômetro - e não podem ser responsabilizados penalmente em face da falta de prova da exata concentração alcoólica.

Recentemente, em decisão digna de aplausos, o Supremo Tribunal Federal confirmou o que todos já sabiam, que a recusa aos aludidos exames é legítima e impossibilita a persecução penal, ainda que provas outras demonstrem que o motorista encontrava-se completamente embriagado. Isso porque não é dado aos juízes e tribunais alterarem as leis, fazendo interpretações alheias ao conteúdo normativo da norma para corrigir falhas legislativas.

Ou seja, é fato que é alto o número de motoristas que dirigem sob a influência do álcool e outras drogas e que isso acarreta frequentes danos às pessoas e bens. É fato que a legislação deve se adaptar às evoluções sociais e tutelar adequadamente os bens jurídicos. Porém, uma lei mal elaborada e às pressas, no intuito único de dar uma resposta rápida à sociedade acabou por retroceder, impossibilitando a punição dos motoristas que realmente causam perigo e/ou dano a bens e pessoas.

Ademais, superando-se esse problema da impossibilidade da persecução penal pela falta de provas idôneas, a lei em questão esbarraria em outro erro. O mero aumento da pena aos motoristas embriagados - e a qualquer crime - não produz o efeito esperado de intimidação. Tal premissa é falsa. De nada adianta penas duras se não há fiscalização.

Sendo o Direito Penal a “derradeira trincheira”, a efetiva fiscalização administrativa seria suficientemente eficaz para punir e prevenir os casos de motoristas alcoolizados que não chegam e colocar em perigo concreto os bens jurídicos tutelados.

Resumindo, no intuito único de responder aos anseios da sociedade cansada de perder seus filhos em acidentes automobislísticos causados por motoristas embriagados, o legislador, em evidente atuação simbólica, acabou por criar uma lei teratológica que acaba por, na verdade, ir contra a real vontade do povo.

Mais recentemente, outra lei foi criada da noite pro dia. Mas desta vez não foi a manifestação da massa ou de uma classe da sociedade que ensejou tal tarefa simbólica, mas sim o fato de que o lesado no caso em questão era secretário de Recursos Humanos do Ministério do Planejamento, Duvanier Paiva Ferreira. No dia 19/01/2012, Duvanier sofreu um infarto agudo e foi levado a dois hospitais que negaram atendimento, tendo em vista que ele não portava um talão de cheques, o que culminou em sua morte. Dias depois, em 28/05/2012 era criado um novo crime, sob a rubrica de “condicionamento de atendimento médico-hospitalar emergencial”, previsto na Lei 12.653/12, que tem a seguinte redação:

“Art. 135-A. Exigir cheque-caução, nota promissória ou qualquer garantia, bem como o preenchimento prévio de formulários administrativos, como condição para o atendimento médico-hospitalar emergencial:

Pena - detenção, de 3 (três) meses a 1 (um) ano, e multa.

Parágrafo único. A pena é aumentada até o dobro se da negativa de atendimento resulta lesão corporal de natureza grave, e até o triplo se resulta a morte.”

Nesse exemplo também se vê a falta de preparação dos eleitos para representar o interesse público primário, embora aqui com consequências menos desastrosas que as observadas no tocante à “Lei Seca”.

III - Legislações que adiam a solução de problemas

Outra característica apontada pelo professor Marcelo Neves das legislações simbólicas é justamente o fato de que elas não trazem solução para casos carecedores de disposição jurídica, adiando constantemente a solução de problemas constantes da sociedade.

Tal adiamento se deve ora ao despreparo dos legisladores para tratar de assuntos de suma importância, ora à falta de comprometimento destes com os reais interesses sociais, e, ainda, ao fundado temor de tomar uma posição que desagrade interesses de classes ou de comparsas, o que poderia acarretar a extinção de sua carreira política.

Em decorrência disso, promessas eleitoreiras são descumpridas, programas não saem do papel e as leis que tratam de assuntos de maior importância não fazem mais do que adiar a solução real do problema.

Recentemente, mais precisamente de 13 a 22 de junho de 2012, foi realizada na cidade do Rio de Janeiro a Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável - também chamada de Rio + 20 -, que após muito debate e anos de espera, acabou por aprovar um documento internacional que novamente adia as obrigações dos países de reduzir a emissão de gases poluentes. Nesse caso, a legislação simbólica não foi resultado de culpa exclusiva tupiniquim, diga-se a verdade. No entanto, tem-se sim aí um exemplo recente de legislação simbólica que adia a solução de conflitos de interesses que contou com a participação brasileira.

Outro caso, agora sim exclusivamente nacional, refere-se à expressão “organização criminosa”. A falta de definição legal do que vem a ser uma organização criminosa, no âmbito interno, impossibilitava a sua aplicação e consequente punição, não obstante a utilização de tal expressão em diversos textos normativos, por exemplo nas Leis 9.034/95 e 9.613/98.

Segundo a doutrina majoritária, a utilização do conceito de organização criminosa contido na Convenção de Palermo (Decreto 5.015/04) violaria o princípio da legalidade, em sua garantia da lex populi, que exige a participação dos representantes do povo na elaboração e aprovação do texto que cria ou amplia o direito de punir do Estado brasileiro.

Mas, justiça seja feita, andou bem o legislador recentemente. Em 25/07/2012 foi publicada a Lei 12.694/12, que, dentre outras coisas, conceituou organização criminosa como sendo “a associação, de 3 (três) ou mais pessoas, estruturalmente ordenada e caracterizada pela divisão de tarefas, ainda que informalmente, com objetivo de obter, direta ou indiretamente, vantagem de qualquer natureza, mediante a prática de crimes cuja pena máxima seja igual ou superior a 4 (quatro) anos ou que sejam de caráter transnacional”.

Assim, indo contra a tendência das legislações simbólicas o legislador brasileiro pôs uma pá de cal no problema referente ao conceito da expressão organização criminosa e não adiou a solução desse tema.

Enfim, conforme tentou-se demonstrar alhures, há no Brasil, assim como na maioria dos países periféricos, segundo salienta o professor Marcelo Neves, uma marcante preferência pelas legislações simbólicas para que os representantes do povo esquivem-se de sua função precípua, qual seja, representar o interesses público primário. Em consequência, muitas leis sem aplicação são criadas, causando um inchaço da legislação simbólica e, principalmente, a descrença da sociedade nos poderes públicos.