A análise da viabilidade do desmembramento do Lote Único de Menor Preço Global em Licitação, que vise à contratação de empresa especializada para prestação de serviços de organização de eventos, resultará na resposta da ocorrência de ato atentatório aos princípios básicos da licitação. Os fundamentos de todas impugnações que pretendem rechaçar e desmembrar o Lote Único é a viabilidade de competição e princípio da isonomia.
Como sabido, os princípio administrativos da licitação se complementam e todos ele se direcionam à finalidade competitiva e melhor proposta para a Administração. O objeto aqui sob análise, diante de todos que se inserem nas dúvidas quanto ao conceito de divisibilidade e lote único, é a prestação de serviços de eventos ou cerimoniais. Contudo, os argumentos aqui esposados podem ser aplicados a qualquer prestação que se caracterize, em razão de uma finalidade, como obrigação indivisível.
Conceitualmente, o termo evento dá a idéia de acontecimento, ou de realização que possui uma determinada finalidade, por exemplo, a cerimonial. Desta feita, para a sua ocorrência, indispensável uma série de serviços e bens correlacionados para se atingir esse fim.
Em princípio se pressupõe que as empresas de eventos possuam toda a estrutura de serviços e bens que ensejam a realização de um evento, tornando-o assim único em sua finalidade. A finalidade é pressuposto para a indivisibilidade, pois o prévio planejamento por uma dada empresa com todos os serviços e bens formam um conjunto indivisível. O Tribunal de Contas da União se pronuncia no sentido de que “...a questão da viabilidade do fracionamento deve ser decidia com base em cada caso, pois cada obra tem as suas especificidades, devendo o gestor decidir analisando qual a solução mais adequada para o caso (Acórdão nº 732/2008).”
Não seria contrário aos ditames do Direito Público fazer uma analogia à obrigação indivisível, instituto conceitual do Direito Civil, pois, diz-se que a obrigação é indivisível quando a prestação tem por objeto uma coisa ou um fato que não é suscetível de divisão por sua natureza ou pelo modo por que foi considerado pelas partes contratantes.
A Administração Pública considera os eventos cerimoniais unitariamente, em razão do fim visado. A rigor, pode-se chamar indivisível a obrigação quando o fracionamento do objeto devido não só altera sua substância, como também representa sensível diminuição em seu valor e na finalidade única proposta.
O conjunto de bens e serviços dirigido a uma única finalidade é a base fundamental para a sua indivisibilidade. Consequentemente, por motivos outros além da economicidade, celeridade, e finalidade, a indispensabilidade pelo nexo de correlação entre o todo e o fim circunstanciam a necessidade por um lote único. Deverá haver um casamento entre o fim proposto e o serviço prestado. O desmembramento, em princípio, ensejaria dificuldade quanto a este indispensável nexo, pois, as empresas trabalham de formas distintas, o que prejudicaria o planejamento e celeridade.
O § 1º do art. 23 da Lei nº 8.666/93 é expresso ao prescrever que os serviços serão divididos quando a técnica e a economicidade sejam viáveis. Em outro sentido, havendo quebra da técnica e possível lesão à economicidade, é viável a indivisibilidade do serviço, não se afigurando qualquer lesão à competitividade.
Há, assim, indispensável necessidade desse nexo finalístico entre o serviço prestado e os bens fornecidos para se evitar qualquer lacuna ou espaçamento que caracterize desordem ou desorganização do evento. Sem dúvida que o fracionamento visa ampliar a competitividade, contudo, possível somente quando a obrigação ou o objeto permita.
A súmula nº 247 do TCU efetivamente delineia essa compreensão:
“É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais das licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a essa divisibilidade.”
Como ressaltado, a prestação no caso sob apreciação é indivisível pela sua finalidade, em que qualquer desmembramento acarretaria prejuízo para o seu conjunto ou complexo.
Para ilustrar, O Professor Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, no Parecer nº 2086/00, elaborado no Processo nº 194/2000 do TCDF, ensina que:
"Desse modo a regra do parcelamento deve ser coordenada com o requisito que a própria lei definiu: só se pode falar em parcelamento quando há viabilidade técnica para sua adoção. Não se imagina, quando o objeto é fisicamente único, como um automóvel, que o administrador esteja vinculado a parcelar o objeto. Nesse sentido, um exame atento dos tipos de objeto licitados pela Administração Pública evidencia que embora sejam divisíveis, há interesse técnico na manutenção da unicidade, da licitação ou do item da mesma. Não é pois a simples divisibilidade, mas a viabilidade técnica que dirige o processo decisório. Observa-se que, na aplicação dessa norma, até pela disposição dos requisitos, fisicamente dispostos no seu conteúdo, a avaliação sob o aspecto técnico precede a avaliação sob o aspecto econômico. É a visão jurídica que se harmoniza com a lógica. Se um objeto, divisível, sob o aspecto econômico for mais vantajoso, mas houver inviabilidade técnica em que seja licitado em separado, de nada valerá a avaliação econômica. Imagine-se ainda esse elementar exemplo do automóvel: se por exemplo as peças isoladamente custassem mais barato, mesmo assim, seria recomendável o não parcelamento, pois sob o aspecto técnico é a visão do conjunto que iria definir a garantia do fabricante, o ajuste das partes compondo todo único, orgânico e harmônico. Por esse motivo, deve o bom administrador, primeiramente, avaliar se o objeto é divisível. Em caso afirmativo, o próximo passo será avaliar a conveniência técnica de que seja licitado inteiro ou dividido".
No caso de licitação com diversidade de serviços e bens, o entendimento dos Tribunais de Contas tem sido o de que o parcelamento do objeto da licitação deve ser auferido sempre no caso concreto, perquirindo-se essencialmente acerca da viabilidade técnica e econômica do parcelamento e da divisibilidade do objeto.
O TCU, no Acórdão nº 732/2008, se pronunciou no seguinte sentido:
"a questão da viabilidade do fracionamento deve ser decidida com base em cada caso, pois cada obra tem as suas especificidades, devendo o gestor decidir analisando qual a solução mais adequada no caso concreto".
A correlação dos itens em um único lote, desde que justificado pelo contexto e fato, cuja quebrantabilidade em itens gerasse prejuízo na finalidade afastaria a possibilidade de restrição indevida à competitividade.
Por fim, a aquisição em um único lote traz, no caso, mais vantagens e benefícios para a Administração Pública, garantindo melhores condições para a realização do evento com qualidade sem sofrer solução de continuidade.
Nessa situação haverá nítida desoneração burocrática; diminuição do risco de desorganização; maior possibilidade de se atingir o fim almejado; redução do comprometimento operacional e, conseqüentemente, possibilidade de êxito em sua realização.
Não olvidamos que é o caso concreto o responsável pelo juízo de admissibilidade pela decisão do julgamento por lote único e menor preço global. Deve-se analisar, portanto, a quebrantabilidade da finalidade visada para a escolha. Obviamente, determinados eventos, que possuem objetos totalmente discrepantes, com pluralidade de finalidade devem ser desdobrados em licitações. Assim, é o princípio da finalidade o critério mais razoável para a escolha do administrador público entre o Lote Único e o seu desmembramento.
