1. O Processo Legislativo
Quando entrou em vigor a Lei n.º 9.099, de 26 de setembro de 1995, surgiu nos meios doutrinários uma discussão sobre sua colocação na estrutura da organização judiciária nacional. Vários autores precipitaram-se em afirmar que os Juizados Especiais poderiam ser criados, com base na Lei 9.099, tanto na justiça Estadual como na Justiça Federal.1 Os fundamentos deste movimento exegético eram basicamente dois. De um lado, o art. 1.º da Lei fala que os Juizados Especiais são órgãos da "Justiça Ordinária", que os melhores autores definem como sendo a Justiça Estadual e a Federal. Por outro lado, a Justiça Federal, mais até que a sua congênere estadual, necessitava de um novo modelo de prestação da tutela jurisdicional apta a oxigenar a sufocante malha processual em que se encontrava envolta e atender a crescente procura social por seus serviços.
Apesar destas manifestações, mais passionais do que técnicas, prevaleceu o entendimento, literal e sistemático, segundo o qual "não se inclui na expressão Justiça Ordinária a Justiça Federal Comum. Note-se que a União só deve criar Juizados no Distrito Federal e nos Territórios, como já era previsto na Constituição Federal (art. 98, I)".2 Como já tivemos oportunidade de manifestar, a principal razão a sustentar tal postura é que o sistema do Juizados Especiais, tal qual elaborado pela Lei 9.099 era incompatível com as características da Justiça Federal, pois a "União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal, quando presentes em juízo, têm prazo em quádruplo para contestar e em dobro para recorrer, são representados por Procuradorias, podem demandar a intervenção do Ministério Público no processo e pagam através de precatório (...) mais grave ainda, os entes federais, que não têm nenhuma tradição em fazer acordos, muito pelo contrário, em boa parte dos processos sua conduta resume-se a interpor sucessivos recursos de caráter meramente protelatórios, dificilmente atribuiriam aos seus representantes jurídicos a discricionariedade necessária para a conciliação, elemento fundamental do procedimento".3
A questão somente foi superada quando da promulgação da Emenda Constitucional n.º 22, de 18/3/1999 (publicada no DOU de 19/3/1999), que acrescentou parágrafo único ao artigo 98 da CF, determinando que "lei federal disporá sobre a criação de juizados especiais no âmbito da Justiça Federal". Deste momento em diante, os esforços se centraram em viabilizar a elaboração de um instituto próprio da Justiça Federal, que pudesse repetir o desempenho do modelo estadual. No entanto, permanecia em aberto a questão da estrutura de pagamentos judiciais das pessoas jurídicas de direito público. Era inconciliável a celeridade do procedimento especial com a realização do pagamento sendo efetuado através de precatórios. Mais uma vez a solução surgiu por meio da alteração da Carta Magna. Com a Emenda Constitucional n.º 30 de 13 de setembro de 2000, o § 3º do art. 100, que trata dos precatórios, passou a contar com a seguinte redação: "O disposto no caput deste artigo, relativamente à expedição de precatórios, não se aplica aos pagamentos de obrigações definidas em lei como de pequeno valor que a Fazenda Federal, Estadual, Distrital ou Municipal deva fazer em virtude de sentença judicial transitada em julgado".
Diante desta nova realidade, várias propostas começaram a ser apresentadas à Comissão de Trabalho, criada pelo Poder Executivo por meio da Portaria Interministerial nº 5, de 27/9/2000 (DOU em 28/9/2000), com o objetivo de reunir sugestões e redigir um projeto de lei para regular o parágrafo único do artigo 98 da CF. Dentre as várias propostas estudadas, mereceu destaque o estudo elaborado por uma comissão formada no Superior Tribunal de Justiça, sob a presidência do Ministro Costa Leite. Ao final das reuniões, o chamado Projeto Costa Leite foi aprovado e enviado ao Congresso Nacional, passando a tramitar sob o n.º 3.999/00. Em menos de três meses, o projeto Costa Leite foi sancionado e publicado como a Lei n.º 10.259, em 12 de julho de 2001.
2. A Introdução à Lei dos Juizados Especiais Federais Cíveis (JEFC)
De início, a leitura da Lei dos JEFC provoca um certa decepção em quem o lê, pois o dispositivo inaugural anuncia provavelmente o pior defeito do instituto. Para usar um expressão do momento, podemos dizer que a Lei 10.259 foi clonada da Lei 9.099, ou seja, deixou o legislador de elaborar um texto próprio, criando os Juizados Especiais na Justiça Federal, para apenas elencar uma série de normas de adaptação da Lei 9.099 à realidade federal. Em primeiro lugar, a solução adotada representa uma porta aberta para uma série de problemas de integração interpretativa, como veremos mais a diante. Em segundo lugar, a Lei 9.099, uma cópia da Lei n.º 7.244/84 (Lei dos Juizados Especiais de Pequenas Causas), possui uma construção legislativa ultrapassada e controversa. Assim, ao invés de desenvolver um novo sistema, aproveitando-se da experiência obtida com os 5 anos de vida da Lei 9.099, preferiu o legislador incorporar seus problemas.
Superado o choque inicial, a medida em que progredimos na sua análise, identificamos diversos aspectos positivos na regulamentação. Como principais méritos da Lei 10.259 podemos citar a ampliação do valor de alçada, de 40 para 60 salários mínimos, a extinção dos prazos diferenciados, a concessão op legis de poderes de conciliação aos representantes legais dos entes federais, o tratamento dado à prova pericial, a execução, inclusive com a possibilidade de sequestro, a menção expressa à medida cautelar, dentre outros. De uma maneira geral a Lei é boa e se bem aplicada resultará num instituto melhor do que o existente na Justiça Estadual.
3. A Competência
O procedimento especial dos JEFC, tal qual ocorre na Lei 9.099, possui em regra duas etapas, uma de conhecimento e outra de execução, dirigido para as causas de valor até sessenta salários mínimos. A exceção fica por conta do procedimento especial de execução dos títulos extrajudiciais submetidos àquela mesma alçada, que consagra verdadeiramente um processo executório.
A natureza jurídica do instituto, destarte, é basicamente de juizado de pequenas causas, cuja competência é determinada em razão do valor. Assim, no Juizado Federal, ao contrário do que ocorre no Juizado Estadual, somente serão admitidas causas no valor de até 60 salários mínimos. O diploma prevê ainda a possibilidade de criação de Juizados Especiais com competência exclusiva na matéria previdenciária.
A Lei 10.259 entendeu por bem deixar expresso o que já era pacificado nos tribunais, ou seja, que em ralação às causas onde existam obrigações vincendas, a soma de doze parcelas não poderá exceder a 60 salários mínimos para ser processada no JEFC. A competência ratione valoris, deve se submeter aos seguintes limites objetivos:
1.Causas entre Estado estrangeiro ou organismo internacional e Município ou pessoa domiciliada ou residente no País (art. 109, II, CF);
2.Causas fundadas em tratado ou contrato da União com Estado estrangeiro ou organismo internacional (art. 109, III, CF);
3.Disputas sobre direitos indígenas (art. 109, XI, CF);
4.Causas relativas a improbidade administrativa;
5.Demandas sobre direitos ou interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos;
6.Causas sobre bens imóveis da União, autarquias e fundações públicas federais;
7.Causas versando sobre anulação ou cancelamento de ato administrativo federal, salvo o de natureza previdenciária e o de lançamento fiscal;
8.Causas que tenham como objeto a impugnação da pena de demissão imposta a servidores públicos civis ou de sanções disciplinares aplicadas a militares.
No que tange à questão procedimental, foram excluídas as ações de mandado de segurança, de desapropriação, de divisão e demarcação, ações populares e execuções fiscais. Esqueceu-se o legislador de mencionar a ação civil pública, cuja vedação já estava implícita na delimitação ratione materiae.
A competência territorial recebe uma maleação substancial, pois permite-se ao autor que apresente sua causa ao Juizado Especial mais próximo do foro competente (art. 4o da Lei 9.099). Diante deste artigo fica bastante difícil definir quando haverá a incompetência territorial. O certo é que os juízos estaduais não poderão exercer, de forma delegada (art. 109, 3.º, CF), as competências previstas para os JEFC, por expressa vedação. Um aspecto importante a se destacar é que a Lei 10.259 estabelece como absolutas as competências dos JEFC nos foros onde estiverem instalado, suprimindo a opcionalidade da via ordinária. Ao largo da duvidosa constitucionalidade de tal dispositivo, vez que os JEFC têm sua legitimidade na submissão volutária da parte às limitações impostas ao exercício da ampla defesa e do contraditório, temos que vários problemas de ordem prática podem surgir, como nas hipóteses de extinção do processo sem julgamento do mérito (art. 51 da Lei 9.099). O que fazer se, por exemplo, o autor for declarado falido, no caso de microempresa ou empresa de pequeno porte? Se o autor for preso ou declarado insolvente civil? Acreditamos que nestas situações, em razão da aplicação subsidiária do art. 8.º da Lei 9.099, deva o procedimento ordinário ser aceito como alternativa ao procedimento especial.
Inovação também digna de nota é a referência expressa às medidas cautelares, de ofício ou a requerimento das partes, espancado de vez as dúvidas sobre seu cabimento nos procedimento especial. O único porém é que o dispositivo menciona apenas o deferimento de "medidas cautelares no curso do processo". Restaria assim indagar se haveria uma vedação implícita às medidas cautelares preparatórias, amplamente aceitas nos Juizados Especiais estaduais. Somos da opinião que não deve haver nenhuma diferenciação em relação às medidas cautelares nos JEFC.
Embora não tenha ficado claro, parece que o legislador teria permitido a interposição de agravo de instrumento em face das decisões referentes às medidas cautelares. Esperamos que não, pois um dos princípios informativos dos Juizados Especiais é a oralidade, que pressupõe a irrecorribilidade das decisões interlocutórias. Consoante, também não há previsão quanto a qual órgão julgaria tais recursos: os TRF’s ou as Turmas Recursais? Melhor evitar esta discussão, fazendo com que aqueles que estiverem insatisfeitos com o resultado de uma medida cautelar recorram ao mandado de segurança, dirigido ao TRF correspondente.
Dois itens da Lei merecem registro: a competência dos Juizados Especiais somente surgirá quando da sua instalação no correspondente foro, sendo que as ações em curso até aquele momento não serão deslocadas de suas competências originárias; é possível a limitação das competências dos JEFC, por até três anos, contados a partir da publicação da Lei 10.259, por determinação do Conselho da Justiça Federal, de acordo com à necessidade da organização dos serviços judiciários ou administrativos.
4. A legitimidade
A Lei 10.259 faz uma descrição clara e objetiva da legitimidade em ambos os extremos da relação processual. Assim, podem figurar no pólo ativo as pessoas físicas, as microempresas e empresas de pequeno porte, e no pólo passivo, a União, autarquias, fundações e empresas públicas federais. As pessoas jurídicas de direito público serão representadas em juízo por suas advocacias ou procuradorias, enquanto que os autores o serão por advogados e defensores públicos. Mesmo não havendo vedação expressa, entendemos ser inaplicável a capacitação postulatória direta que existe nas causas de menos de 20 salários mínimos nos Juizados Especiais estaduais. Por um prisma, a Lei estabelece que as intimações fora de audiência "serão feitas na pessoa dos advogados". Por outro prisma, de acordo com opinião já firmada,4 defendemos que tal distinção é inconstitucional, por ferir o dispositivo do art. 134 da CF.
5. As Comunicações
Com relação às comunicações processuais, a Lei 10.259 determina que as citações e intimações da União devam ser feitas conforme os art. 35 a 38 da Lei Complementar no 73, de 10 de fevereiro de 1993. A citação das autarquias, fundações e empresas públicas, por sua vez, devem ser realizadas em face do representante máximo da entidade, "no local onde proposta a causa, quando ali instalado seu escritório ou representação; se não, na sede da entidade". As intimações de ambas as partes, exceto da União, são feitas em audiência, por publicação ou por via postal. Quando uma das partes não estiver presente em audiência quando da prolação da sentença, será intimada da mesma através de correspondência com aviso de recebimento em mão própria.
6. Os prazos
Questão fundamental para se concretizar a criação dos Juizados Especiais na Justiça Federal foi a modificação nos benefícios processuais concedidos pelas legislações ordinárias aos representantes legais das pessoas jurídicas de direito público. Para compatibilizar a atuação das partes com os princípios da oralidade e celeridade, aboliu a Lei 10.259 os prazos diferenciados para a prática dos atos processuais. A única concessão feita, inteiramente justificável, registre-se, é que a citação para audiência de conciliação deva ser efetuada com antecedência mínima de trinta dias. Trata-se de providência que já se reclamava para os Juizados Especiais estaduais, pois a Lei 9.099 não estabelece prazo mínimo entre a citação e a realização da audiência.
7. A representação
Ao contrário do entendimento que vem prevalecendo nos Juizados Especiais estaduais, decidiu a Lei 10.259 por permitir expressamente a representação para a causa perante os JEFC, salientando, ainda, que esta representação por ser feita por "advogado ou não". Com isso, acreditamos que estejam retirados os óbices jurisprudenciais à possibilidade da representação ocorrer na pessoa do próprio advogado da causa.
A grande novidade, no entanto, ficou por conta da previsão expressa de poderes de conciliação, transação e disitência deferida aos representantes judiciais da União, autarquias, fundações e empresas públicas federais, bem como aos representantes dos autores. Deste modo, não mais ocorrerá do representante alegar que não tem poderes especiais para frustar a possibilidade de conciliação.
8. As provas
Nos JEFC, o ônus da prova documental em relação às questões de fato referentes à causa pertence às entidades públicas, que deverão apresentá-los até a instalação da audiência de conciliação. Caso contrário, não havendo conciliação e sendo instalada a audiência de instrução e julgamento, acreditamos que o efeito da omissão será tornar incontroversa as alegações exordiais, na medida do convencimento judiciais, na esteira do art. 20 da Lei 9.099.
A prova pericial recebeu tratamento privilegiado e consoante com as mais modernas diretrizes do princípio do acesso à Justiça. Nas causas onde houver necessidade de exame técnico, um perito será nomeado pelo Juiz para apresentar o pertinente laudo até cinco dias antes da audiência, independentemente de intimação das partes. No sistema da Lei 9.099, o perito não precisa elaborar um laudo, pois depõe em juízo como se fosse uma testemunha (modelo americano). Nos JEFC, a parte tem o ônus de tomar ciência do laudo nos cinco dias anteriores à audiência, para que nela possa questioná-lo, se assim o quiser. Em se tratando de causas de natureza previdenciária ou assistencial, entretanto, se houver designação de exame, as partes deverão ser intimadas para no prazo de dez dias apresentar quesitos e indicar assistentes. Os honorários do perito serão pagos através de verba orçamentária do respectivo Tribunal. No caso de derrota da entidade pública, estes valores serão incluídos na ordem de pagamento, revertendo ao Tribunal o os arcou. Provavelmente deverá prevalecer o entendimento de que o autor que agir com má-fé deva suportar tais despesas, da mesma forma que o vencido em segundo grau (art. 55 da Lei 9.099). Entretanto, o preparo para o recurso inominado, entendemos, não deverá incluir tal encargo, vez que o parágrafo único da Lei 9.099 apenas faz menção às despeças judiciais, ou seja, taxas e custas processuais.
9. Os recursos
De acordo com o entendimento acima exposto, não vislumbramos nos JEFC a possibilidade de interposição de agravo de instrumento, embora a lei indique de maneira velada sua possibilidade em face das decisões cautelares. De modo que o único recurso admissível seria a apelação, que também aqui deverá se conhecido como recurso inominado. Permanecem impassíveis de recurso as sentenças homologatórias de conciliação ou laudo arbitral. Uma pena que a Lei 10.259 deixou de excepcionar os embargos de declaração, que são recursos de grande utilidade e pouco retardo processual. Esperamos que isso possa ser corrigido. O legislador também afastou do procedimento especial o reexame necessário.
A Lei 10.259 criou dois procedimentos de uniformização das decisões em segundo grau. O primeiro, dirigido às divergências de interpretação da lei federal entre as Turmas Recursais ou entre estas e as súmulas e jurisprudências dominantes do Superior Tribunal de Justiça. Quando o dissídio for entre Turmas da mesma região, elas se reunirão para julgar o pedido de uniformização, sob a presidência do Juiz Coordenador. Caso a discrepância ocorra em relação a Turmas de regiões diferentes ou entre as Turmas e posicionamentos prevalentes do STJ, o conflito será julgado por uma Turma de Uniformização, integrada por juízes de Turmas Recursais, sob a presidência do Coordenador da Justiça Federal. Nesta última hipótese, se a solução adotada contrariar súmula ou jurisprudência dominante no STJ, a Lei diz que "a parte interessada poderá provocar a manifestação deste, que dirimirá a divergência", inclusive com possibilidade de produzir efeito suspensivo em relação processo que tratem da mesma matéria e retenção dos recursos idênticos. Infelizmente, trata-se de dispositivo flagrantemente inconstitucional. A competência do STJ é de ordem constitucional (art. 105, CF) e não vemos como uma norma infra-constitucional pode ampliá-la. A questão fica ainda mais palpitante quando se sabe que o texto é fruto de um projeto desenvolvido no próprio STJ. Se o recurso for tido como constitucional, o regramento prevê além da possibilidade de do relator de formular pedido informações ao Presidente da Turma Recursal ou Coordenador da Turma de Uniformização envolvidos na uniformização, a oitiva do Ministério Público, no prazo de cinco dias, e eventuais interessados, ainda que não sejam partes no processo, no prazo de trinta dias. Findos os prazos, o relator incluirá o pedido em pauta na Seção correspondente à matéria, com preferência sobre todos os demais feitos, ressalvada a preferência dos mandados de segurança. Por fim, a decisão do STJ terá efeito vinculante nos processos suspensos ou retidos. O outro procedimento de uniformização é idêntico ao primeiro, só que o objeto passa a ser a norma constitucional e tem o controle final feito pelo Supremo Tribunal Federal.
10. A Execução
Estão previstos na Lei 10.259 dois procedimentos de execução da sentença. Quando os títulos judiciais cuidarem de obrigação de fazer, não fazer ou entrega de coisa certa, o juiz determinará à autoridade citada para a causa, através de ofício, a realização do ato ou da abstenção. Apesar da omissão da Lei, entendemos que igual procedimento pode ser adotado no caso de medidas cautelares e execuções provisórias, salientando-se que a inobservância da estipulação acarretará em crime de desobediência. Tratando-se de obrigação de pagar quantia certa, dentro do limite de 60 salários mínimos, o pagamento é feito, no prazo de sessenta dias da entrega da requisição à autoridade citada para a causa, na agência mais próxima da Caixa Econômica Federal ou do Banco do Brasil, sendo que a desobediência acarretará no sequestro de valor suficiente à satisfação do título.
Deste modo, o pagamento por meio de precatório somente se dará nas hipótese de condenação em quantias superiores à alçada legal, assim mesmo, a parte poderá abrir mão da parcela excedente para utilizar-se do procedimento especial. O único porém do sistema é a vedação ao fracionamento do pagamento. Assim, se a sentença reconhecer ao autor o direito a 80 salários mínimos, ele não poderá cobrar por precatório apenas os 20 salários mínimos excedentes, mas todo o valor. Na prática, isso fará com que as partes abram mão do excedente que lhes é devido.
11. A Instalação dos JEFC
A instalação dos JEFC ficará a cargo dos Tribunal Regional Federal, que terão o prazo de seis meses para fazê-lo, a partir da publicação da Lei, ao menos nas capitais e no Distrito Federal. Assim, como a vacatio legis também é de seis meses da publicação, parece que o objetivo seria que a Lei entre em vigor como os Juizados Especiais já instalados. Data venia, não vemos como isso seria possível. Os Juizados só podem ser instalado depois da vacatio legis da Lei 10.259, eis que, de outra maneira, teríamos órgãos especializados para um procedimento que ainda não teria entrado em vigor, inviabilizando seu funcionamento.
Da mesma forma que ocorre na Justiça Estadual, a Lei 10.259 permitiu a instalação de Juizados especiais Adjuntos, de acordo com as demandas e as limitações materiais. O Juiz Federal responsável pelos Juizados Especiais, escolhido por eleição no TRF, terá mandato de 2 anos e designará as pessoas que exercerão as funções de conciliadores. Estes terão exercício pelo período de dois anos, renováveis um única vez, sem remuneração e com os direitos e prerrogativas atribuídas aos jurado (art. 437 do CPP).
As Turmas Recursais serão igualmente instituídas pelo TRF, que definirá sua composição e área de competência, podendo também abranger mais de uma seção judiciária. O juiz da Turma será designação de acordo com os critérios de antigüidade e merecimento, e permanecerá no seu exercício por dois anos, vedada a recondução, exceto diante da falta de outros juízes para suibstituí-lo na sede da Turma Recursal ou na Região.
É facultado ao Juiz Federal responsável pelo Juizados Especial, mediante autorização prévia do Tribunal Regional Federal, com antecedência de dez dias, que determine o seu funcionamento em caráter itinerante, ou seja, fora da sede do órgão.
Notas:
1. Neste sentido, Fábio Bittencourt da Rosa, "Juizados Especiais de Pequenas Causas da Justiça Federal", (Ajuris 67/379), Walter Nunes da Silva Júnior "Juizados Especiais na Justiça Federal", (Ajuris 67/384), "Os Juizados Especiais Federais", de William Douglas Resinente dos Santos (COAD-ADV 18/95), João Carlos Pestana de Aguiar, "Juizados Especiais Cíveis e Criminais – Teoria e Prática", Rio de Janeiro: Espaço Jurídico, 1998, p. 43, e Julio Fabbrini Mirabete, "Juizados Especiais Criminais", 3ª ed. São Paulo: Atlas, 1998, p. 17.
2. Ada Pellegrini Grinover et altri "Juizados Especiais Criminais – Comentários à Lei 9.099 de 26.09.95" São Paulo: RT, 1996, p. 60.
3. "Juizados Especiais Cíveis – Aspectos Polêmicos da Lei n.º 9.099 de 26/09//95", Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2000, p. 11. Sustentando as mesmas razões temos ainda Humberto Theodoro Júnior, "Curso de Direito Processual Civil", 13ª ed., vol. III. Rio de Janeiro: Forense, 1997, p. 467.
4. Op. Cit., p. 70.
