3 A AGU: SUBMISSÃO AO DIREITO E À JUSTIÇA
A Advocacia-Geral da União é uma criação formal da Constituição Federal de 1988, consubstanciada no seu art. 131, §§ 1º, 2º e 3º.5 Materialmente, a missão de defender o governo nacional e de aconselhar, orientar e assessorar o Poder Executivo sempre existiu, desde a consolidação de uma estrutura político-admnistrativa no Brasil. Com efeito, todo governante necessita dos préstimos de um jurista.
Recorda-se que nos termos da Lei 12.636/2012, o Dia Nacional da Advocacia Pública será comemorado no dia 7 de março. Nesse dia e mês, mas no longínquo ano de 1609, foi criado o cargo de Procurador dos Feitos da Coroa, da Fazenda e do Fisco. Podemos dizer que onde se ergue o poder do Estado estende-se a sombra do jurista governamental, em paráfrase a Aliomar Baleeiro.
Tenha-se, conforme aludiu Raymundo Faoro, que o famoso João das Regras6 pode ser visto como o antecedente remoto das funções que hoje competem, no plano federal ou nacional, ao Advogado-Geral da União: aconselhar e defender juridicamente o Estado brasileiro.
Como é de sobejo conhecimento, a AGU está constitucionalmente regulada no capítulo das Funções Essenciais à Justiça (arts. 127. a 135, CF), ao lado e no mesmo plano de relevância política, social e normativa do Ministério Público e da Defensoria Pública, sem mencionar a própria advocacia, mas aqui não se insere por não se tratar de instituição estatal, diferentemente das outras duas assinaladas.
É sempre de bom alvitre frisar que no regime constitucional decaído a atribuição para representar e defender judicialmente a União Federal competia ao Ministério Público Federal. O aconselhamento e a orientação jurídica competiam à Consultoria-Geral da República. É de ver, portanto, e sem maiores esforços, que a AGU herdou do MPF a competência para defender judicialmente a União Federal e da CGR herdou a competência para orientar e assessorar o Poder Executivo. O Advogado-Geral da União nasceu de atribuições do Procurador-Geral da República e de atribuições do Consultor-Geral da República.
No Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição de 1988, art. 29, fica claro o vínculo umbilical entre MPF e AGU. Na Lei Complementar n. 73/1993, Lei Orgânica da AGU, consta a extinção do cargo de Consultor-Geral da República substituído que pelo Advogado-Geral da União nas suas atribuições de órgão mais elevado na orientação, no assessoramento e no aconselhamento do Presidente da República.
Nessa toada, naquilo que for possível e pertinente, como corolário lógico deve ser estendido aos membros da AGU o mesmo regime jurídico e o mesmo tratamento normativo dos membros do MPU. Isso porque similares são as atribuições dessas carreiras. Os membros do MPU defendem e representam os interesses da sociedade. Os membros da AGU defendem e representam os interesses do Estado/Governo. Aos membros da DPU também se aplica essa aludida extensão, pois eles defendem e representam os interesses dos mais carentes e necessitados. Na essência, essas três instituições estatais são funções essenciais e necessárias ao Direito e à Justiça. Não há grau de importância nem de relevância entre elas, segundo o texto constitucional. Daí porque, à luz do texto constitucional, a remuneração do Procurador-Geral da República deve ser praticamente igual à do Advogado-Geral da União e à do Defensor-Geral da União. E, em homenagem à simetria constitucional, a remuneração inicial dos membros da AGU, dos membros do MPU e dos membros da DPU também deve ser praticamente a mesma.
Cuide-se, todavia, que o reconhecimento dessa similitude constitucional implicará ônus e bônus. Com efeito, os membros do MPU, dentre outras vedações, não podem ter atividade político-partidária nem podem receber honorários advocatícios, pois são representantes típicos do Estado. Se aos membros da AGU forem estendidos similares direitos, deverão ser estendidos similares deveres e proibições. Quem quer similares bônus deve estar disposto a arcar com similares ônus.
E por que os membros da AGU deveriam ser tratados como exercentes de carreiras típicas de Estado? Para que possam atuar com submissão apenas ao Direito e à Justiça, como verdadeiros e confiáveis advogados, seja na defesa seja no aconselhamento jurídico. Para que possam agir com desassombro e sem receios na orientação e na defesa jurídica dos órgãos governamentais.
O Estado Democrático de Direito é o Estado da legalidade e da legitimidade. O advogado público desse Estado é o profissional que velará por essa legítima legalidade. Mas essa submissão ao Direito e à Justiça implica contrariar as escolhas políticas realizadas pelos governantes ou contrariar às decisões administrativas tomadas pelos gestores públicos? A resposta é negativa. Mas se essas escolhas ou decisões forem contrárias ao Direito e à Justiça, o advogado público deve negar a sua chancela jurídica, como se fosse uma objeção de consciência.
A rigor, antes de o governante fazer a escolha política ou de o gestor tomar a decisão administrativa, deverá consultar o competente advogado público, pois compete ao advogado público indicar os caminhos normativos e as soluções jurídicas para viabilizar tais escolhas políticas dos governantes ou as decisões administrativas dos gestores.
Deve-se, no entanto, partir do pressuposto de que no Estado Democrático de Direito os governantes e os gestores não façam escolhas nem tomem decisões que sejam manifesta e acintosamente contrárias ao Direito e à Justiça. Mas o que seria uma escolha política ou decisão administrativa flagrantemente violadora do Direito e da Justiça? Seria aquela que sem maiores esforços e disceptações fossem ilegais ou inconstitucionais, ou ilegítimas, ou alucinada e delirantemente contrárias aos sentimentos de decência das pessoas. Ou seja, inadequadas, incompatíveis, desnecessárias e inaceitáveis socialmente.
Exemplos desses despautérios políticos ou administrativos? A escravidão das pessoas. A subalternização da mulher ou de qualquer outro ser humano. A eliminação dos portadores de deficiências ou dos idosos em idade avançada ou de doentes incuráveis. A autorização de relações sexuais forçadas. A autorização da pedofilia. O abandono dos filhos menores ou dos pais velhos. Ou seja, um direito ou uma política de “nazistas”.
Isso implica dizer que se a escolha política do governante ou a decisão administrativa do gestor não for alucinadamente ilícita ou ilegítima, o advogado público não pode ser furtar a dar necessária justificativa normativa e a indispensável orientação e defesa jurídica. O Estado e o Governo devem receber orientação jurídica e devem ter direito a defesa e representação judicial. Tenha-se, por oportuno e necessário, que o advogado público deve ter autonomia para fazer a análise jurídico-normativa acerca da licitude e legitimidade dos atos estatais.
Se acaso o advogado público se demitir desse dever funcional, o Estado e o Governo deverão buscar fora dos quadros da advocacia pública o aconselhamento e a defesa jurídica. Por isso que, dentro das largas margens do Direito e da Justiça, compete ao advogado público assessorar ou defender juridicamente o Estado.
Direito e Justiça devem ser as colunas de sustentação da AGU, devem ser as pautas de orientação dos seus membros. Direito entendido como a possibilidade de fazer a coisa conforme o ordenamento jurídico. Justiça entendida como o dever de fazer a coisa certa e de evitar a coisa errada. Somente pode agir conforme o Direito e à Justiça sem se vergar aos desmandos dos governantes ou dos gestores quem tem autonomia para essa tarefa. É prerrogativa funcional indeclinável dos membros da AGU a submissão ao Direito e à Justiça.
Na estrutura dos órgãos componentes da AGU, há um componente desestabilizador, que são os cargos de confiança7. Que tipo de confiança? Confiança de quem? Confiança técnica e profissional? Confiança ideológica? Confiança pessoal e afetiva? A rigor, em homenagem ao postulado republicano, e aos princípios da impessoalidade, da moralidade e da eficiência, a confiança há de ser técnica e profissional e, a depender da função, ideológica. Nunca deverá ser pessoal ou afetiva.
Com efeito, a existência de cargos de confiança no seio da AGU tem provocado distorções comportamentais em algumas pessoas que ocupam esses cargos, e não querem abrir mão deles de modo algum, ou em alguns que sonham em ser abençoados por esse “regalo”. É perceptível o comportamento subserviente e serviçal de não poucos entre aqueles que sonham com tão almejado “prêmio”. Isso tem tornado patológico e indecente a postura de muitos daqueles que já ocupam esses cargos. Ou dos que sonham vir ocupá-los.
Qual a posologia para essa doença decorrente da magia ou do fetiche do DAS ou do NES? Uma dose seria diminuir o atrativo remuneratório e as vantagens funcionais entre os seus beneficiários e os não beneficiários, pois isso evitaria um sentimento de pretensa e suposta superioridade dos que têm em relação aos que não têm. Na mesma via, mas em sentido oposto, evitar o sentimento de inferioridade que não poucos dos que não têm o DAS ou NES possuem. Não são poucos os que se comportam como sabugos subservientes em face dos que possuem um DAS ou NES.
Outra dose desse remédio consistiria no mandamento republicano temporal. Ninguém pode ocupar um cargo de confiança por mais do que 4 anos, no máximo, no máximo 8 anos, que seria equivalente a dois mandatos presidenciais. Isso quer dizer que todo aquele exerce o mesmo cargo de confiança há mais de 4 anos, e excepcionalmente há mais de 8 anos, está em flagrante violação do citado postulado republicano. Na República os cargos não são eternos nem permanentes, mas deverão ser exercidos dentro de certo prazo.
Pode-se objetar que o ocupante do cargo de confiança é insubstituível e indispensável e que não há ninguém na AGU capaz de exercer as mesmas funções. Na administração pública ninguém é indispensável e insubstituível. Cuide-se que não raras vezes para permanecer no cargo de confiança ou para vir a lhe ocupar o interessado é capaz de cometer atos contrários ao Direito e à Justiça, com uma postura indecente e incompatível com a dignidade da função de advogado publico. Raymundo Faoro já advertira sobre esse perfil de alguns burocratas que servem ao Estado.
A carreira de membro da AGU é relevante, por ser essencial ao Direito e à Justiça, e os seus cargos devem ser ocupados por pessoas decentes, tecnicamente qualificadas, que estejam imbuídas do espírito de servir à sociedade, exercendo com honra e denodo o seu múnus advocatício.
Todos os membros da AGU devem ser pessoas honradas, insuspeitas e contaminadas pelo desejo de servir ao Estado, com submissão ao Direito e à Justiça. A chefia da AGU deve ser exercida por um advogado (ou advogada) de notável saber jurídico e reputação ilibada. A sua escolha é prerrogativa do Presidente da República, que deve colher no cenário jurídico um nome à altura dessa elevada função. O critério de escolha não pode ser apenas a confiança, docilidade e submissão do Advogado-Geral, mas há de ser a competência jurídica e a respeitabilidade moral. Não podem pairar dúvidas ou suspeitas sobre o caráter nem sobre a capacidade técnica do AGU. Também não pode o AGU ser um ingênuo facilmente ludibriado por seus assessores de confiança. A AGU não é lugar para ingênuos enganados pelos amigos.
Raymundo Faoro foi um advogado público. O Presidente da República poderia tomar isso como bússola. No momento de nomear o AGU que a escolha recaia sobre um nome que seja tão respeitado e tão brilhante como o de Raymundo Faoro. Isso já ocorreu.
Recorde-se que Evandro Lins foi Procurador-Geral da República. E que Victor Nunes Leal foi Consultor-Geral da República. Apenas para ficar com dois ídolos caídos. O AGU é o herdeiro dessa rica tradição. Tendo a AGU à sua frente um ministro-chefe com a força intelectual e moral de um “Raymundo Faoro” ou de um “Evandro Lins” ou de um “Victor Nunes Leal”, a instituição teria um líder à altura das graves responsabilidades do cargo e imensa respeitabilidade da função.
Com efeito, com um Advogado-Geral da União do porte desses mencionados gigantes do direito, e com membros da AGU combativos e intimoratos, aumentariam as chances de o povo vir a ser um dos “donos do poder” no Brasil.
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Na experiência política brasileira, parcialmente herdada dos portugueses, o Estado tem sido mais forte que a sociedade, servindo de poderoso aliado para alguns setores privilegiados em desfavor da imensa maioria do povo brasileiro, segundo Raymundo Faoro.
Os membros da AGU devem receber, no que for possível e pertinente, o mesmo tratamento normativo dispensado aos membros do MPU e da DPU, especialmente no tocante à remuneração, direitos e deveres, pois essas três instituições devem servir ao Direito e à Justiça, com desassombro e coragem.
O Advogado-Geral da União deve ser uma pessoa decente e respeitável, tanto no aspecto técnico quanto no aspecto ético. Com os membros da AGU subordinados apenas ao Direito e à Justiça aumentam as chances de o Estado brasileiro se concretizar como Democrático (legítimo) e de Direito (legal), de modo a servir à sociedade, em vez de servir-se dela, pois o verdadeiro e legítimo titular do poder é ele: o povo.
Notas
1 Raymundo Faoro, gaúcho de Vacaria, nascido em 27.4.1925, falecido em 15.5.2003. Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Foi advogado e pensador político. Foi procurador do Estado do Rio de Janeiro e Presidente do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (1977-1979). Foi membro da Academia Brasileira de Letras. Autor dos seguintes livros: “Os Donos do Poder – formação do patronato político brasileiro”; “Machado de Assis – a pirâmide e o trapézio”; “Assembleia Constituinte – a legitimidade resgatada”; “Existe um pensamento político brasileiro?”; e “A democracia traída – entrevistas”.
2 Raymundo Faoro é tido como um dos mais geniais e originais intérpretes do Brasil, possuidor de uma densa e relevante obra acadêmica. Sobre Raymundo Faoro e suas produções intelectuais há vários livros, artigos, ensaios, teses, dissertações e monografias. Exemplos: “Raymundo Faoro e o Brasil” e “Raymundo Faoro”.
3 A obra “Os Donos do Poder – formação do patronato político brasileiro” é um dos maiores clássicos do pensamento político nacional, na qual o autor utilizando das categorias de Max Weber analisa, a partir da experiência portuguesa, a estrutura e o funcionamento do Estado brasileiro.
4 Nicht nur der Vernunft von Jahrtausenden – auch ihr Wahnsinn na uns aus. Gefährlich ist es, Erbe zu sein.
5 Art. 131. A Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo.
§ 1º. A Advocacia-Geral da União tem por chefe o Advogado-Geral da União, de livre nomeação pelo Presidente da República dentre cidadãos maiores de trinta e cinco anos, de notável saber jurídico e reputação ilibada.
§ 2º. O ingresso nas classes iniciais das carreiras da instituição de que trata este artigo far-se-á mediante concurso público de provas e títulos.
§ 3º. Na execução da dívida ativa de natureza tributária, a representação da União cabe à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, observado o disposto em lei.
6 Nascido em Lisboa entre 1340 e 1345, o Dr. João das Regras estudou Leis e Direito em Bolonha, em cuja universidade dominavam as doutrinas favoráveis à realeza e à burguesia e de oposição ao poder feudal. Esta corrente favorecia o acesso a cargos públicos aos letrados burgueses em contraposição à grande nobreza feudal. Nomeado reitor da Universidade de Lisboa, aquando da crise de 1383-1385 coloca-se ao lado do Mestre de Avis. Nas Cortes de Coimbra de 1385 vai ser o elemento fundamental da eleição do Mestre de Avis como rei de Portugal. Com a sua eloquência e bem elaborada argumentação, começa por declarar que o trono de Portugal está vago porque não havia herdeiros legítimos entre os candidatos. Em seguida apresentou os prós e os contras das várias candidaturas, concluindo que o Mestre de Avis era o único que merecia ser rei porque nele coincidiam todas as virtudes que um descendente real deveria ter. Muitos dos indecisos ficaram convencidos com tal argumentação e pronunciaram-se a favor de D. João I como rei de Portugal. Participou ainda na Batalha de Aljubarrota.Cumulativamente com o cargo de reitor vitalício da Universidade de Lisboa, João das Regras foi nomeado chanceler-mor até ao fim da sua vida. Dedicou-se à elaboração da nova legislação do reino, que visava o fortalecimento do poder real, estando na génese do que viria a ser a Lei Mental, publicada por D. Duarte.Veio a falecer em Lisboa, em 1404. João das Regras. In Infopédia [Em linha]. Porto: Porto Editora, 2003-2013. [Consult. 2013-03-21]. Disponível na www: <URL: https://www.infopedia.pt/$joao-das-regras>.
7 Os cargos de confiança atrativos são os N.E.S. - Cargo de Natureza Especial e os D.A.S. – Direção e Assessoramento Superior.
