A necessidade de ampliação do rol de legitimados para a instauração de inquérito civil público tem se mostrado premente, haja vista as inúmeras violações de direitos difusos e coletivos ocorridas no Brasil. Tal medida revela-se oportuna, quando se discute o acesso à Justiça e a defesa da sociedade. No entanto, o Ministério Público tem adotado uma postura visivelmente contraditória, no que se refere à investigação criminal e cível. Por um lado, o Ministério Público defende a todo custo a rejeição da Proposta de Emenda Constitucional nº 37[1] (PEC 37), com o argumento básico de que quanto maior o número de órgãos públicos legitimados para a investigação criminal, melhor será para a sociedade brasileira. Por outro lado, o Ministério Público tem se manifestado de forma totalmente oposta quando se discute a necessidade de ampliação do rol de legitimados para a instauração de inquérito civil e para o ajuizamento de ação civil pública. Ou seja, em síntese, o Ministério Público tem defendido o monopólio do inquérito civil e a democratização do inquérito policial. [2]
Antes de se avançar na discussão sobre a necessidade, ou não, de ampliação do rol de legitimados para instauração de inquérito civil, é fundamental, para melhor esclarecer o presente tema, realizar a distinção entre inquérito civil e inquérito policial. Inicialmente, cumpre mencionar que o inquérito civil é um procedimento administrativo de natureza inquisitiva destinado a apuração de eventual lesão a interesses metaindividuais. Trata-se, portanto, de um procedimento facultativo previsto na Lei nº 7.347/85, que assim estabelece: [3]
Art. 8º Para instruir a inicial, o interessado poderá requerer às autoridades competentes as certidões e informações que julgar necessárias, a serem fornecidas no prazo de 15 (quinze) dias.
§ 1º O Ministério Público poderá instaurar, sob sua presidência, inquérito civil, ou requisitar, de qualquer organismo público ou particular, certidões, informações, exames ou perícias, no prazo que assinalar, o qual não poderá ser inferior a 10 (dez) dias úteis.
§ 2º Somente nos casos em que a lei impuser sigilo, poderá ser negada certidão ou informação, hipótese em que a ação poderá ser proposta desacompanhada daqueles documentos, cabendo ao juiz requisitá-los.
Art. 9º Se o órgão do Ministério Público, esgotadas todas as diligências, se convencer da inexistência de fundamento para a propositura da ação civil, promoverá o arquivamento dos autos do inquérito civil ou das peças informativas, fazendo-o fundamentadamente.
§ 1º Os autos do inquérito civil ou das peças de informação arquivadas serão remetidos, sob pena de se incorrer em falta grave, no prazo de 3 (três) dias, ao Conselho Superior do Ministério Público.
§ 2º Até que, em sessão do Conselho Superior do Ministério Público, seja homologada ou rejeitada a promoção de arquivamento, poderão as associações legitimadas apresentar razões escritas ou documentos, que serão juntados aos autos do inquérito ou anexados às peças de informação.
§ 3º A promoção de arquivamento será submetida a exame e deliberação do Conselho Superior do Ministério Público, conforme dispuser o seu Regimento.
Em poucas palavras, pode afirmar que o inquérito civil difere do inquérito policial, pois o inquérito civil é um procedimento destinado a fornecer subsídios para o ajuizamento da ação civil pública, enquanto o inquérito policial destina-se a apuração de infrações penais visando fornecer elementos para o ajuizamento da ação penal. Ademais, a titularidade do inquérito civil é do Ministério Público, ao passo que a titularidade do inquérito policial é do Delegado de Polícia. Além disso, o inquérito civil é presidido pelo Ministério Público e arquivado pelo próprio Ministério Público. Já o inquérito policial é presidido pelo Delegado de Polícia e arquivado pelo Poder Judiciário. Por fim, as características do inquérito civil são as seguintes: a) procedimento meramente informativo, inapto para aplicação de sanções penais; b) procedimento administrativo (não há atuação direta do Poder Judiciário); c) facultativo, pois o promotor de justiça pode ajuizar a ação civil pública sem a existência de um inquérito civil; e d) público, já que qualquer pessoa, em regra, pode ter acesso ao inquérito civil. [4]
Apesar de o ainda Ministério Público possuir a titularidade exclusiva para instauração do inquérito civil, cabe destacar que a Lei nº 11.488/2007 promoveu um interessante aumento no rol de legitimados para a propositura de ação civil pública, ao alterar a redação do art. 5º da Lei nº 7.347/1985, que passou a dispor que: [5]
Art. 5º Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar: (Redação dada pela Lei nº 11.448, de 2007).
I - o Ministério Público; (Redação dada pela Lei nº 11.448, de 2007).
II - a Defensoria Pública; (Redação dada pela Lei nº 11.448, de 2007).
III - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios; (Incluído pela Lei nº 11.448, de 2007).
IV - a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista; (Incluído pela Lei nº 11.448, de 2007).
V - a associação que, concomitantemente: (Incluído pela Lei nº 11.448, de 2007).
a) esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil; (Incluído pela Lei nº 11.448, de 2007).
b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico. (Incluído pela Lei nº 11.448, de 2007).
Quando a Lei 11.448/2007 transformou a Defensoria Pública em um dos órgãos legitimados para a propositura da Ação Civil Pública, com a ampliação do rol do artigo 5º da Lei 7.347/1985, a CONAMP (Associação Nacional dos Membros do Ministério Público), inconformada com a alteração legislativa e movida por interesses meramente corporativos, ajuizou uma ação direta de inconstitucionalidade (ADI 3943) [6] perante o STF com o argumento, em síntese, de que o Ministério Público tem legitimidade exclusiva e possui o monopólio para propositura da ação civil pública. [7]
Após uma breve introdução do presente tema, passa-se agora a dispor sobre os argumentos favoráveis à ampliação do rol de legitimados para a instauração de inquérito civil.
O primeiro argumento no sentido da necessidade de ampliação do rol de legitimados para instauração de inquérito civil é que, em nenhum momento, o constituinte originário desejou conferir legitimação exclusiva ao Ministério Público para instauração de inquérito civil público e para o ajuizamento de ação civil pública. Nesse ponto, o art. 129 da CF/88 foi claro ao dispor que: “Art. 129 - São funções institucionais do Ministério Público: I - promover, privativamente, a ação penal pública, na forma da lei; (...) III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos (...) § 1º - A legitimação do Ministério Público para as ações civis previstas neste artigo não impede a de terceiros, nas mesmas hipóteses, segundo o disposto nesta Constituição e na lei.”. Dessa forma, o constituinte originário apenas asseverou que a ação penal pública fosse privativa do Ministério Público, com a ressalva do art. 5º, LIX, da CF/88, que assim dispõe: “LIX - será admitida ação privada nos crimes de ação pública, se esta não for intentada no prazo legal”. Ora, se a Constituição Federal de 1988 quisesse transformar o inquérito civil em competência privativa ou exclusiva do MP, teria utilizado a expressão “privativamente”, como fez quando se referiu à ação penal pública. [8]
O segundo argumento no sentido da necessidade de ampliação do rol de legitimados para instauração de inquérito civil é que a Defensoria Pública, por ser uma instituição legitimada para o ajuizamento da ação civil pública, também deveria ter o poder de instaurar e presidir o inquérito civil. Idêntico argumento de que “quem pode o mais pode o menos” é freqüentemente utilizado pelo próprio Ministério Público ao defender, por exemplo, seu poder de investigação criminal. “Se esse prolóquio tem algum dia teve algum valor na seara criminal”,[9] não seria correto que tivesse o mesmo valor na seara cível? Afinal, quem pode mais (propositura da ação civil pública) não deveria poder o menos (instauração de inquérito civil)? Trata-se, portanto, da aplicação da teoria dos poderes implícitos. Ora, se a Lei nº 11.448/2007 transformou a Defensoria Pública, instituição essencial à função jurisdicional do Estado, em um dos órgãos legitimados para a propositura da Ação Civil Pública, não estaria implícita a ideia de que a Defensoria Pública devesse ter a prerrogativa de instauração de inquérito civil. Sobre o tema, é oportuna a lição do Defensor Público do Estado de São Paulo Rafael Morais Português de Souza, que defende a seguinte tese: [10],[11]
“É atribuição discricionária do Defensor Público, no âmbito de sua autonomia funcional (art. 5º, VI, “g” c.c art. 162, VI da LCE 988/2006) a instauração de inquérito civil com intuito de instruir futura ação coletiva, devendo o art.8, §1º da Lei 7.347/85 (lei da ação civil pública) – com fundamento na teoria dos poderes implícitos – ser interpretada conforme a Constituição, propiciando-se ao Defensor os meios jurídicos necessários à consecução plena de sua missão constitucional (CRFB/88, art.134). (...) É regra elementar da hermenêutica, com ampla aplicação corrente no direito constitucional pátrio, o princípio segundo a qual, quando o constituinte concede a determinado órgão ou instituição uma função (atividade-fim), implicitamente estará concedendo-lhe os meios necessários ao atingimento do seu desiderato, sob pena de ser frustrado o exercício do múnus constitucional que lhe foi cometido.Segundo Pinto Ferreira, em seus Comentários à Constituição Brasileira, “as Constituições não procedem a enumerações exaustivas das faculdades atribuídas aos poderes dos próprios Estados. Elas apenas enunciam os lineamentos gerais das disposições legislativas e dos poderes, pois normalmente cabe a cada órgão da soberania nacional o direito ao uso dos meios necessários à consecução dos seus fins. São os chamados poderes implícitos.” Ou seja, para os partidários dos poderes implícitos (leia-se STF), onde se pretende o fim se autorizam os meios. Toda vez que a Constituição outorga um poder, aí se incluem, implicitamente, todos os meios necessários à sua efetivação, desde que guardada uma adequação entre os meios e o fim (princípio da proporcionalidade).
Nessa perspectiva, a outorga constitucional de um poder deve ser interpretada presumindo-se que às autoridades públicas (p.e Defensor Público) foram, simultânea e implicitamente, conferidos amplos poderes para a concretização desse poder.
O referido princípio constitucional é plenamente aplicável à Defensoria Pública, devendo-se reconhecer os poderes implícitos da Instituição que possibilitem o exercício de sua missão constitucional de orientação jurídica e a defesa, em todos os graus, dos necessitados, garantindo o pleno acesso à justiça (CF/88, art.134 c.c art. 5º, LXXIV). Ademais, observa-se que não existe vedação expressa de o Defensor Público instaurar inquérito civil, justificando-se a medida ante a necessidade de garantir isonomia processual, pleno acesso às provas, de forma a efetivar o princípio da proteção integral do necessitado, processualmente vulnerável nos termos da Constituição”
O terceiro argumento a favor da ampliação do rol de legitimados para instauração de inquérito civil é a necessidade de democratização do procedimento investigativo. Será que a titularidade exclusiva do inquérito civil nas mãos do Ministério Público interessa para a sociedade brasileira ou se trata apenas de um interesse meramente corporativo? [12]
No que se refere à necessidade de ampliação do rol de legitimados para instauração de inquérito civil, é oportuno mencionar o Projeto de Lei nº 6.745/2006, que se encontra em tramitação no Congresso Nacional, e que estabelecia: [13]
PROJETO DE LEI Nº , DE 2006. (DO SRS. JOÃO CAMPOS E VICENTE CHELOTTI) Altera dispositivos da Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985, para instituir o controle judicial sobre os inquéritos civis, e dá outras providências.
O CONGRESSO NACIONAL decreta:
Art. 1º - Esta Lei altera a Lei n.º 7.347, de 24 de julho de 1985, com a finalidade de instituir o controle judicial sobre inquéritos civis.
Art. 2º - Os arts. 8º, 9º e 10 da Lei n.º 7.347, de 24 de julho de 1985, passam a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 8º - .............................................................................
§ 1º - O membro do Ministério Publico ou o Delegado de Polícia poderá instaurar, sob sua presidência, inquérito civil e para instruí-lo poderá requisitar, de qualquer organismo público ou particular, certidões, informações, exames ou perícias, no prazo que assinalar, o qual não poderá ser inferior a 10 (dez) dias úteis.
§ 2º - ..................................................................................
§ 3º - Instaurado o inquérito civil, ou seu procedimento preparatório, deverá ser imediatamente distribuído ao juízo cível competente para julgar eventual ação civil pública (NR).
§ 4º - O juízo cível, a que se refere o parágrafo anterior será competente, por prevenção, para conhecer e julgar todas as medidas judiciais da instauração do inquérito civil, inclusive para o julgamento de mandado de segurança para reparar abuso de poder ou ilegalidade na instauração do inquérito (NR).
§ 5º - O inquérito civil deverá terminar no prazo de 60 (sessenta) dias, ou de acordo com a complexidade das investigações a serem realizadas, o presidente do inquérito poderá requerer ao juiz a devolução dos autos, para ulteriores diligências, que serão realizadas no prazo em até 180 (cento e oitenta) dias marcado pelo juiz (NR).
Art. 9º - Se o presidente do procedimento, esgotadas todas as diligências, se convencer da inexistência de fundamento para a propositura da ação civil, requererá o arquivamento do inquérito civil ou de quaisquer peças de informação, ao juiz, que no caso de considerar improcedente as razões invocadas, fará a remessa dos autos do inquérito civil ou das peças de informação ao procurador-geral que designará outro membro do Ministério Público para oferecê-la, ou insistirá no pedido de arquivamento, ao qual só então estará o juiz obrigado a atender, sem prejuízo da competência das demais entidades previstas no artigo 5º (NR).
Art. 10 – Constitui crime, punido com pena de reclusão de 1 (um) a 3 (três) anos, mais multa de R$ 320,10 (Trezentos e vinte reais e dez centavos) à R$ 32.100,00 (Trinta e dois mil e cem reais), a recusa, o retardamento ou a omissão de dados técnicos indispensáveis à propositura da ação civil, quando requisitados pelo presidente do inquérito civil.
Art. 3º - A Lei n.º 7.347, de 24 de julho de 1985, passa a vigorar acrescido do seguinte art. 10-A:
“Art. 10-A - A competência do Ministério Público para instaurar, sob sua presidência inquérito civil, não excluirá a competência concorrente da autoridade policial, a quem por esta lei fica cometida a mesma atribuição.
§ 1º - Ao inquérito civil, presidido pela autoridade policial, aplica-se, no que couber, as normas procedimentais previstas no Código de Processo Penal e, uma vez concluído, será encaminhado ao juiz competente que abrirá vistas ao Ministério Público, sem prejuízo de o disponibilizar a qualquer dos órgãos legitimados para a propositura da ação, previsto no Art. 5º.
§ 2º - O membro do Ministério Público ou o Delegado de Polícia que presidir o inquérito civil, ao concluí-lo deverá, de imediato, dar ciência à pessoa interessada (NR)”.
Art. 4º - Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.
Art. 5º - Ficam revogados §§ 1º, 2º, 3º 4º, do artigo 9º, da Lei n.º 7.347, de 24 de julho de 1985, bem como as demais disposições em contrário.
Além disso, a justificação do Projeto de Lei nº 6.745/2006 é clara ao apontar as principais falhas verificadas na condução do inquérito civil, quais sejam: a) abusos cometidos pelo Ministério Público na condução de inquérito civil, por ausência de controle judicial; b) excessos praticados pelo Ministério Público por ausência de controle externo do inquérito civil; c) morosidade excessiva na tramitação de inquéritos civis, que se arrastam por anos sem controle; e d) utilização do inquérito civil para fins midiáticos. No que tange as falhas apontadas, a justificação assim estabelece: [14]
“Preliminarmente, é essencial destacar que na esfera da proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos (C.F., art. 129, II), as relevantes funções, a cargo do Ministério Público, na defesa em juízo da sociedade, através da promoção do inquérito civil e da ação civil pública. Verifica-se, entretanto, no cotidiano, que a atuação do Ministério Público sem qualquer controle jurisdicional, nessa fase pré-processual, tem resultado em abusos constantes, sobretudo, em detrimento da imagem, da honra e da dignidade das pessoas investigadas (C.F., art. 5º, X). A causa determinante da omissão diz respeito à inexistência nas normas que regulam o inquérito civil – ao contrário do que ocorre no inquérito policial – pois, no ponto, o legislador não incluiu na sua tramitação nenhuma forma de controle judicial, ficando, destarte, sob o controle corporativo do próprio Ministério Público. A falta do controle jurisdicional sobre atos extremamente importantes para a sociedade, tais como a condução coercitiva de pessoas, requisição de documentos sigilosos geram violências contra os direitos individuais dos cidadãos que apenas a atuação do Conselho Superior do Ministério Público não consegue inibir. Por sua vez, no tocante ao controle dos prazos de conclusão, acrescidas à ausência da previsão legal do indispensável controle judicial saliente-se, por oportuno, tem resultado em inquéritos civis que se eternizam durante anos nos gabinetes dos promotores. Certas ocorrências de grande repercussão midiática, especialmente em relação a atos administrativos discricionários de competência de agentes públicos, vêm sendo alvo freqüente de instauração de inquéritos civis, pelo Ministério Público, tudo, com imediata divulgação pela imprensa como prova de supostas irregularidades. Assim sendo, impõe-se, com urgência, o controle jurisdicional do inquérito civil. O presente projeto de lei vem para suprir essa lacuna, sob pena de desamparo aos cidadãos que se sintam prejudicados por atos abusivos a praticados no curso dessas investigações, cujo acesso aos autos, ressalte-se, é dificultado até para os próprios advogados. Por razão semelhante é que propõe-se nova redação ao parágrafo primeiro do art. 8º buscando fazer com que a requisição de documentos exames e perícias só se dê em virtude de procedimento devidamente instaurado para maior garantia do cidadão, dado o significado da expressão requisitar, bem diferente da faculdade dada ao interessado para requerer documentos independentemente da instauração do procedimento investigatório. De igual modo o projeto propõe também um mecanismo de controle social ao estabelecer que, concluído o inquérito civil, a autoridade que o presidir dará ciência ao interessado. Por último, tendo em conta que a instauração de inquérito civil e a ação civil pública não constituem monopólio do Ministério Público (C.F., art. 129, II e § 1º), o art. 3º do Projeto comete a mesma função concorrentemente para as autoridades policiais. Efetivamente, as autoridades policiais têm maior e melhor estrutura do que o Ministério Público no país, para essa demanda, sobretudo, considerando que o Parquet possui, ainda, diversas outras competências constitucionais e infraconstitucionais a seu cargo. Sala das Sessões, de março de 2006. JOÃO CAMPOS VICENTE CHELOTTI Deputado Federal Deputado Federal
Por todo o exposto, sem a menor pretensão de esgotar o presente tema, verifica-se que o Ministério Público tem utilizado argumentos manifestamente antagônicos, ao defender a manutenção de seu monopólio para a instauração de inquérito civil e ao sugerir a democratização do inquérito policial (leia-se: investigação criminal), dando aplicação máxima ao ditado popular: “o que é meu é meu, o que é teu é nosso”. Assim, o que o Ministério Público defende é a titularidade exclusiva do inquérito civil (o que é meu é meu) e a titularidade ampla do inquérito policial e da investigação criminal (o que é teu é nosso).
