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A evolução (?) do papel dos auditores dos tribunais de contas do Brasil

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20/06/2013 às 15:36
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5. os auditores dos tribunais de contas após a república velha e antes da constituição de 1988

Durante os anos Vargas, em face da característica dos governos autocráticos de não se submeterem a efetivo controle de finanças, o cargo de auditor perdeu importância, acompanhando a falta de prestígio da Corte de Contas.

O Decreto nº 19.625, de 24/01/1931 e o Decreto nº 19.824, de 01/04/1931 suprimiram, respectivamente, um e três cargos de Auditor.

A nova Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União (Lei nº 156, de 24/12/1935) ratificou quatro cargos de Auditor (art. 2º, § 2º), sem alterar suas competências em relação ao regime anterior, no que tange ao julgamento de contas.

Da mesma forma, ficaram sem alterações as atribuições dos Auditores pela Lei Orgânica editada no Estado Novo (art. 2º, § 2º, do Decreto-lei nº 426, de 12/05/1938).

A redemocratização do país reavivou a importância do Tribunal de Contas, na esteira das demais instituições democráticas. Foi editada uma nova Lei Orgânica para o TCU - a Lei Federal nº 830/49 – que, em relação aos Auditores, manteve o número de cargos em quatro (art. 25, caput) e inovou, ao estabelecer concurso público para seu provimento (metade das vagas por concurso interno entre funcionários do próprio Tribunal e metade das vagas por concurso externo).

No que tange às competências, a lei estabeleceu que, em se tratando de processos de tomada de contas, os Auditores funcionariam junto às duas Câmaras, e junto ao Tribunal Pleno, em recursos naquela espécie processual, com as atribuições previstas na própria lei (art. 22).

Mas a lei não estipulou outras atribuições aos Auditores, apenas remeteu ao regimento interno a incumbência de regular o processo no âmbito do Tribunal.

Conforme consta da monografia de Artur Adolfo Cotias e Silva, que foi vencedora do Prêmio Serzedello Corrêa de 1998, o Tribunal de Contas da União não se dividiu em Câmaras e não foi editado regimento interno até que sobreviesse nova Lei Orgânica - o Decreto-lei nº 199/67, já sob a égide de regime de exceção:

“A divisão em câmaras, estipulada nos artigos 19 a 24 da lei, dar-se-ia em Primeira e Segunda Câmaras, funcionando basicamente nos mesmos moldes como hoje funcionam. Entretanto, de tal permissão não fez uso a Corte, continuando a deliberar pelo regime anterior, por meio da maioria de seus membros.

A segregação das duas vertentes em que atuava o Tribunal se fazia por meio de sessões diferenciadas: as de fiscalização financeira, realizadas às terças e quintas- feiras, e as sessões de tomada de contas, às quartas-feiras.

Nas sessões de fiscalização financeira atuavam somente os ministros, e os auditores quando convocados para substituir ministro, e nelas eram apreciados os processos contendo matéria administrativa, tabelas de crédito, consultas, processos de natureza urgente, pedidos de informação oriundos do Congresso Nacional, aposentadorias, reformas, concessões, entre outros, sujeitos a registro.

Já nas sessões de tomada de contas, onde o Tribunal atuava como Tribunal de Justiça, eram apreciados processos de tomada de contas, comprovação de adiantamento, levantamento de fianças e outros de natureza similar. Nelas atuavam os auditores, relatando os processos, além dos ministros, aos quais competia ouvir o relatório dos auditores e proferir julgamento nos processos, assinando os acórdãos juntamente com aqueles.

(...)

6. O primeiro Regimento Interno

A Lei nº 830, de 1949, havia disposto em seu artigo 34, inciso V, que competia ao Tribunal elaborar seu Regimento Interno. Entretanto, considerando que aquela lei era extremamente minuciosa, o Tribunal não sentiu necessidade da adoção de tal providência.

À guisa de regimento, em cumprimento à Lei nº 830 o Tribunal de Contas baixou internamente as Normas Regimentais, na sessão de 4 de novembro de 1949, sob a presidência interina do ministro Pereira Lira, que serviram por muitos anos como seu regimento interno.

Em face da promulgação da nova Constituição, em 1967, e ante o advento de nova lei orgânica, agora abrigada no Decreto-lei nº 199/67, o Tribunal aprovou, sob a presidência do ministro Glauco Lessa de Abreu e Silva, a Resolução Administrativa nº 14, de 12 de dezembro de 1977, que se traduziu no seu primeiro Regimento Interno, consolidando as diversas normas regimentais ainda vigentes.

Mas o desrespeito com o cargo de Auditor também existiu nesse período. Prova disso consta do Diário Oficial dos Estados Unidos do Brasil, de 11 de janeiro de 1950, em que consta a ata da sessão de discussão e aprovação das Normas Regimentais (Seção I, p. 536 a 539). Ali, o Ministro Alvim Filho, designado como relator, deixa exposta a ideia de que os auditores somente poderiam votar quando em substituição, já que, afora tal hipótese, não estavam ao abrigo das garantias da magistratura:

“De acordo com a proposta só poderão ser convocados para substituir os ministros os auditores efetivos.

Não é possível admitir-se criterio diferente para estas convocações.

Isso porque as decisões do Tribunal de Contas devem ser proferidas pelos votos dos que se encontrarem cercados das garantias necessárias ao desempenho do cargo.

(...)

É bem verdade que os auditores efetivos não têm as mesmas garantias asseguradas na Constituição Federal de 1946 (art. 76, § 1º) aos ministros do Tribunal de Contas, nem as suas nomeações são feitas como acontece em relação as destes, depois de aprovada a escolha pelo Senado.”

A seguir, o relator utiliza os argumentos expendidos no Senado Federal, por ocasião da análise do projeto que deu origem à Lei Federal nº 830/49, para marcar a posição de que as atribuições dos auditores deveriam ser tratadas regimentalmente:

“O Sr. Senador Arthur Santos apresentou várias emendas à Proposição nº 84, de 1947 (projeto nº 319-A, da Câmara dos Deputados), quando em discussão no Senado, em dezembro de 1948. Dentre essas emendas há as seguintes (Diário do Congresso Nacional, de 9 de março de 1949, pag. 1.572):

“Nº 4 – Acrescente-se ao artigo 15, de acordo com a emenda oferecida ao mesmo pelo Sr. Senador José Américo:

Parágrafo único - Os auditores convocados para substituir os Ministros no Tribunal de Contas não terão voto, quando se proceder:

a - à eleição para Presidente e Vice-Presidente do Tribunal;

b - à deliberação sobre questão de ordem administrativa ou de economia interna do Tribunal.”

Justificação

"São normas idênticas às adotadas no Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal (Diário da Justiça, de 27 de janeiro e 24 de abril de 1947, artigo 17, parágrafo 2º, letras ‘a’ e ‘e’) e no mesmo Regimento do Tribunal Federal de Recursos (Diário da Justiça, de 30 de setembro de 1947, artigo 32, letras ‘a’ e ‘e’).

Conviria que elas constituíssem parte integrante da Lei Orgânica do Tribunal de Contas, a fim  de evitar qualquer dúvida a respeito”

"N° 5 – Substitua-se o artigo 12 pelo seguinte:

(...)

O projeto nº 319-A, de 1947, foi devolvido à Câmara dos Deputados com as emendas aprovadas pelo Senado. As de nº 4 e 5, que o Sr. Senador Arthur Santos apresentou no Plenário, tomaram os nº 10, a de nº 5, e 11, a de n° 4 (Diário do Congresso Nacional, de 3 de setembro de 1949, página 7.937).

Do parecer da Comissão de Constituição e Justiça da Câmara dos Deputados, sendo relator o Sr. Deputado Gustavo Capanema (Diário do Congresso Nacional, de 3 de setembro de 1949, pagina 7.941), consta o seguinte:

"Emenda n° 10. Propõe o Senado Federal, com a emenda nº 10, que o artigo 12 do projeto que dispõe sobre a eleição de Presidente e do Vice-Presidente do Tribunal de Contas, seja substituído por um texto nela circunstanciado.

A modificação principal, incluída nesse novo texto, está na declaração de que “somente os Ministros efetivos, ainda que em gozo de férias ou licença, poderão tomar parte nas eleições".

A emenda regula o assunto de modo conveniente e preferível.

E' de notar, todavia, que a matéria desenvolvida no substitutivo é natureza regimental Sobre ela, seria preferível que dispusesse o regimento interno do Tribunal de Contas.

Não sou, por este motivo, favorável à emenda."

Emenda n.° 11. A emenda n.° 11 contem duas partes.

Pela primeira, é proposto um substitutivo para o artigo 15. Dispõe este artigo que o Presidente do Tribunal de Contas convocará auditor, para substituição de Ministro quando julgar necessário ou conveniente fazê-lo. O texto do Senado Federal declara que o Presidente convocará o auditor quando faltar quorum para as sessões, ficando a convocação para as substituições periódicas a juízo do Tribunal de Contas.

Parece-me aceitável esta parte da emenda do Senado Federal. Se for aceita, e preciso que a redação final a harmonize com a disposição do artigo 13, para evitar redundância.

Na segunda parte, a emenda visa a acrescentar ao artigo 15 um parágrafo único, restringindo o voto dos auditores, quando substituírem os Ministros.

A emenda, neste ponto é justificável, mas não lhe sou favorável, porque, versando matéria relativa à economia interna do Tribunal de Contas, é mais própria do seu regimento interno."

No parecer da Comissão do Serviço Público Civil da Câmara dos Deputados, sendo relator o Sr. Deputado João Agripino (Diário do Congresso Nacional, de 3 de setembro de 1949, pág. 7.943), está expresso:

(...)

“Emenda n° 10. Estamos com o parecer da Comissão de Justiça.

A matéria é regimental."

E do parecer da Comissão de Finanças da Câmara dos Deputados, sendo relator o Sr. Deputado Raul Barbosa (Diário do Congresso Nacional, de 3 de setembro de 1949. páginas 7.944-7.947), consta o seguinte:

"Relatório — Emendas nº 9 e 10 — Tratam as duas emendas de pura técnica legislativa. A primeira suprime o artigo 11, do Projeto e a segunda regula minuciosamente a eleição do Presidente e do Vice-Presidente do Tribunal.

Emenda n° 11 — Cogita a emenda n° 11 da alteração do artigo 15, do Projeto, com o objetivo de:

a) atribuir a convocação do auditor, para substituir o Ministro, ao Presidente do Tribunal, na hipótese de faltar quorum, deixando ao próprio Tribunal a faculdade dessa convocação para as substituições periódicas;

b) restringir o voto do auditor, quando substituir o Ministro.

A segunda parte é regimental, mas a primeira pode perfeitamente ser incluída na lei orgânica. O sistema de convocação proposto pelo Senado é mais conveniente e evitará por certo as substituições, contribuindo, assim, para diminuir a despesa a esse titulo.

Estamos de pleno acordo com o parecer da Comissão de Constituição e Justiça."

"Parecer — A Comissão de Finanças, examinando as emendas do Senado Federal ao Projeto n° 319-A, de -1947. opina pela aprovação das de números 10 (contra o parecer do relator) ... Quanto à de número 11.,foi aprovado o parecer do Relator, acorde com o da Comissão de Constituição e Justiça."

(...)

Conforme já se viu, as emendas nº 10 e 11 aprovadas pelo Senado ao Projeto nº 319-A, de 1947, da Câmara dos Deputados tiveram ai pareceres contrários à sua aceitação, das Comissões de Constituição e Justiça e do Serviço Público Civil, simplesmente porque entendiam as mesmas Comissões que a "matéria é de natureza regimental".”

No Paraná, surge o TCE em 1947 (Decreto-lei nº 627, de 02 de junho de 1947), mas os auditores, em número de dois, somente são incorporados em 1948, pela Lei Estadual nº 171, atribuindo-se-lhes a relatoria dos processos de tomada de contas e a substituição dos “juízes” em suas faltas e impedimentos.


6. o decreto lei Nº 199/1967 e a “proposta de decisão”

Em 1964 um regime autocrático é instalado no país e o TCU novamente se vê desprestigiado.

Com a publicação do Decreto-lei nº 199/67, é instituída uma nova Lei Orgânica para o TCU. Assim como foi determinado na lei orgânica anterior, no que é referente aos Auditores, ficou a cargo do regimento interno estabelecer as suas atribuições (art. 12, § 3º).

Apenas em 1977 é adotado um novo Regimento Interno (Resolução Administrativa nº 14, de 12 de dezembro de 1977). Ali ficou estabelecido um aparente avanço no papel dos Auditores. Além de relatar os processos, desta feita sem estarem limitados às prestações de contas, os Auditores passariam a apresentar “proposta de decisão” (art. 73, inciso IV), que poderia ser acatada pelo órgão colegiado como solução para a questão em apreciação.


7.  os auditores do tribunal de contas na constituição de 1988[13]

O projeto elaborado pela Comissão Affonso Arinos (p. 053 a 055 do volume 576 – arts. 205 a 217 do texto do projeto de constituição) trazia uma única referência aos auditores no art. 210, caput, que estabelecia que um quinto das vagas de Ministros seria preenchida por auditores ou outros substitutos legais dos titulares ou, ainda, por membros do Ministério Público que tenham servido junto ao Tribunal por pelo menos cinco anos. Não consta do projeto a justificativa para a adoção desse critério, mas é evidente e inegável, quanto à participação do Ministério Público, sua semelhança com o quinto constitucional das vagas de tribunais superiores destinadas a advogados e membros do Parquet.

O projeto acima, apresentado pelo Poder Executivo à Assembleia Nacional Constituinte, não foi seguido. O passo seguinte na elaboração da constituição foi a realização, pelas diversas comissões, de audiências públicas a fim de que fossem elaborados os anteprojetos.

O Tribunal de Contas foi objeto de duas comissões: 1) a Comissão V – Comissão do Sistema Tributário, Orçamento e Finanças; e 2) a Comissão III – Comissão da Organização dos Poderes e Sistema de Governo.

Como a Comissão de Sistematização acolheu tão-somente o texto apresentado pela Comissão V quanto à composição do Tribunal de Contas e quanto às atribuições dos auditores, no presente texto não será abordado o trabalho da Comissão III.

É de se registrar que, em audiência realizada com Ministros do TCU pela Comissão V, ficou esclarecido que o Tribunal se abstinha de apresentar sugestões quanto à sua composição, em respeito ao poder decisório dos constituintes.

Na apresentação do anteprojeto, o relator da subcomissão Vb (Subcomissão de Orçamento e Fiscalização Financeira), Deputado Constituinte José Luiz Maia (fl. 04 do volume 151) exaltou o fato de o projeto ter estabelecido critérios técnicos para a escolha dos Ministros do TCU, o que seria consonante com o restabelecimento da democracia no país:

"inovamos, em certa medida, no que respeita à composição do TCU: os cargos de Ministros serão preenchidos sob critérios mais democráticos, mais participativos, evitando-se, no limite do possível, a predominância de fatores políticos na formação daquele colegiado."

O texto desse anteprojeto, no que diz respeito à composição da Corte de Contas e dos auditores vinha vazado nos seguintes termos (volume 151):

Art. 31. Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão nomeados pelo Presidente da República, dentre brasileiros maiores de trinta e cinco anos, obedecidas as seguintes condições:

I - dois terços, após aprovada a escolha pelo Congresso Nacional, dentre cidadãos de reputação ilibada e de notórios conhecimentos jurídicos, econômicos, financeiros ou de administração pública;

II - um terço entre auditores, indicados pelo Tribunal, segundo os critérios de antiguidade e merecimento.

§ 1º - Os Ministros terão as mesmas garantias, prerrogativas, vencimentos e impedimentos dos Ministros do Tribunal Federal de Recursos, e somente poderão aposentar-se com as vantagens do cargo após cinco anos de efetivo exercício.

§ 2º - Além de outras atribuições definidas em lei, os auditores, que têm as mesmas garantias, prerrogativas e impedimentos dos titulares, substituirão os Ministros em suas faltas e impedimentos.

Nota-se, em relação ao projeto encaminhado pelo Poder Executivo, que a representação dos auditores aumentava do quinto para o terço do total de número de ministros, bem como conferia aos auditores garantias, prerrogativas e impedimentos da judicatura, mas somente quando em substituição.

No que tange ao objeto tratado neste texto, foram aprovadas as emendas 5B0048-2 (fl. 065 do volume 152) e 5B0078-4 (fls. 115 e 116 do volume 152), que incluiu a participação de membros do Ministério Público na composição do Tribunal, em respeito à tradição do direito brasileiro, e a emenda 5B0163-2 (fls. 224 a 226 do volume 152), que deu a redação final dos dispositivos, desvinculando a nomeação dos ministros pelo Chefe do Poder Executivo, a fim de afastar a sua influência, e estabelecendo a maioria da formação do colegiado por técnicos, entre auditores e procuradores e mediante concurso público, considerado pelos componentes da Subcomissão como melhor processo de aferição de capacitação profissional em qualquer área do conhecimento humano.

Após a apresentação de emendas pelos Constituintes, o relator apresentou a redação final do anteprojeto da Subcomissão Vb (volume 154):

Art. 27. Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão nomeados pelo Presidente do Congresso Nacional, dentre brasileiros maiores de trinta e cinco anos, obedecidas as seguintes condições:

I - um terço dentre cidadãos de reputação ilibada e de notórios conhecimentos jurídicos, econômicos, financeiros ou de administração pública, escolhidos pelo Congresso Nacional;

II - um terço entre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, por este indicados , segundo os critérios, em ambos os casos, de merecimento e antigüidade;

III - um terço mediante concurso público de provas e títulos.

§ 1º - Os Ministros terão as mesmas garantias, prerrogativas, vencimentos e impedimentos dos Ministros do Tribunal Federal de Recursos, e somente poderão aposentar-se com as vantagens do cargo após cinco anos de efetivo exercício.

§ 2º - Além de outras atribuições definidas em lei, os auditores, que têm as mesmas garantias, prerrogativas e impedimentos dos titulares, substituirão os Ministros em suas faltas e impedimentos.

Ressalte-se o fato de que a Emenda 5B0163-2 conferiu aos auditores permanentemente as garantias, prerrogativas e impedimentos da judicatura. A representação técnica permanecia em um terço do total de ministros, ainda que em detrimento dos auditores, ao incluir os membros do Ministério Público.

Na Comissão V, o texto anterior foi modificado por emendas que foram aprovadas parcialmente. Os textos das emendas não permitem concluir quais partes foram aprovadas e quais deixaram de ser. É preciso uma visão global para se chegar ao texto apresentado pelo relator, segundo as razões por ele expendidas em seu relatório (fl. 21 do volume 146):

“O art. 57 do Substitutivo corresponde ao art. 27 do Anteprojeto, porém altera-lhe substancialmente o conteúdo: a composição do TCU continuaria resultante da indicação pelo Presidente da república, de ministros vitalícios, mas apenas 1/3; os 2/3 restantes seriam escolhidos pelo Congresso Nacional (metade dentre profissionais indicados por entidades representativas, e outra metade oriunda de Auditores e Procuradores junto ao próprio TCU), todavia para exercerem mandato de seis anos.

Os parágrafos foram mantidos com pequenas adaptações.”

Embora não houvesse emendas que alterassem o texto do art. 27, § 2º, do Anteprojeto da Subcomissão Vb, que havia conferido aos auditores permanentemente as garantias, prerrogativas e impedimentos da judicatura, foi restabelecida a redação do anteprojeto inicial, para estabelecer que somente durante as substituições os auditores gozariam dessas prerrogativas.

Diante desse silêncio, é de se presumir que essa alteração tenha sido fundamentada apenas como “pequena adaptação”, gerando conflito insolúvel com a magnitude de seu impacto sobre a independência da função de auditor.

Essa “pequena adaptação” perdurou até o segundo substitutivo apresentado pela Comissão de Sistematização, em que foi incluída a previsão de garantias e impedimentos de juiz de Tribunal Regional Federal aos auditores no exercício das demais funções da judicatura.

A redação inicial do Anteprojeto Comissão V ficou da seguinte forma (volume 142):

Art. 57. Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão nomeados pelo Presidente do Congresso Nacional, dentre brasileiros maiores de trinta e cinco anos, de reputação ilibada e notórios conhecimentos jurídicos, econômicos, financeiros ou de administração pública, obedecidas as seguintes condições:

I - um terço, indicado pelo Presidente da República, com aprovação do Congresso Nacional;

II - dois terços, escolhidos pelo Congresso Nacional, com mandato de seis anos, não renovável, sendo:

a) um terço dentre profissionais indicados por entidades representativas da sociedade civil, na forma que a lei estabelecer;

b) um terço entre Auditores, substitutos legais de Ministros, ou membros do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, por este indicado, em lista tríplice.

§ 1º - Os Ministros, ressalvada a não-vitaliciedade na hipótese do exercício de mandato, terão as mesmas garantias, prerrogativas, vencimentos  e impedimentos dos Ministros do  Tribunal Federal de Recursos, e somente poderão aposentar-se com as vantagens do cargo após cinco anos de efetivo exercício.

§ 2º - Além de outras atribuições definidas em lei, os Auditores, quando em substituição aos Ministros, em suas faltas e impedimentos, têm as mesmas garantias, prerrogativas e impedimentos dos titulares.

Das emendas apresentadas à redação inicial do anteprojeto da Comissão V (volume 143), a única que foi aprovada e se refere ao objeto em estudo é a emenda nº 5S0344-2, que retirou o critério de idade mínima de 35 anos do caput do art. 57.

Com as alterações, ficou assim ficou a redação final do Anteprojeto da Comissão V (volume 146):

Art. 61. Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão nomeados pelo Presidente do Congresso Nacional, dentre brasileiros de reputação ilibada e notórios conhecimentos jurídicos, econômicos, financeiros ou de administração pública, obedecidas as seguintes condições:

I - um terço, indicado pelo Presidente da República, com aprovação do Congresso Nacional;

II - dois terços, escolhidos pelo Congresso Nacional, com mandato de seis anos, não renovável, sendo:

a) um terço dentre profissionais indicados por entidades representativas da sociedade civil, na forma que a lei estabelecer;

b) um terço entre Auditores, substitutos legais de Ministros, ou membros do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, por este indicado, em lista tríplice, alternadamente, segundo os critérios de antiguidade e de merecimento.

§ 1º - Os Ministros, ressalvada a não-vitaliciedade na hipótese do exercício de mandato, terão as mesmas garantias, prerrogativas, vencimentos e impedimentos dos Ministros do Tribunal Federal de Recursos, e somente poderão aposentar-se com as vantagens do cargo após cinco anos de efetivo exercício.

§ 2º - Além de outras atribuições definidas em lei, os Auditores, quando em substituição aos Ministros, em suas faltas e impedimentos, têm as mesmas garantias, prerrogativas e impedimentos dos titulares.

O Anteprojeto da Comissão de Sistematização (volumes 219 e 220) apenas reincluiu a idade mínima de 35 anos para a escolha de Ministros e incluiu na redação a expressão “idoneidade moral” entre os critérios para escolha dos ministros. Também foi substituída a denominação “Tribunal Federal de Recursos” para “Superior Tribunal de Justiça”.

Não houve aprovação de alterações do texto do anteprojeto no que concerne a este estudo (volumes 221 e 222), ficando conforme a seguir o texto do Projeto da Comissão de Sistematização (volume 226):

Art. 145 Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão nomeados pelo Presidente do Congresso Nacional, dentre brasileiros maiores de trinta e cinco anos, de idoneidade moral, de reputação ilibada e notórios conhecimentos jurídicos, econômicos, financeiros ou de administração pública, obedecidas as seguintes condições:

I - um terço, indicado pelo Presidente da República, com aprovação do Congresso Nacional;

II - dois terços, escolhidos pelo Congresso Nacional, com mandato de seis anos, não renovável, sendo:

a) um terço dentre profissionais indicados por entidades representativas da sociedade civil, na forma que a lei estabelecer;

b) um terço entre Auditores, substitutos legais de Ministros, ou membros do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, por este indicado, em lista tríplice, alternadamente, segundo os critérios de antiguidade e de merecimento.

§ 1º - Os Ministros, ressalvada a não-vitaliciedade na hipótese do exercício de mandato, terão as mesmas garantias, prerrogativas, vencimentos  e impedimentos dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça, e somente poderão aposentar-se com as vantagens do cargo após cinco anos de efetivo exercício.

§ 2º - Além de outras atribuições definidas em lei, os Auditores, quando em substituição aos Ministros, em suas faltas e impedimentos, têm as mesmas garantias, prerrogativas e impedimentos dos titulares.

Com aprovação de emendas apresentadas ao Projeto da Comissão de Sistematização (volumes 227, 228 e 229), juntamente com o parecer do relator sobre cada uma delas (volume 234), a redação do Primeiro Substitutivo da Comissão de Sistematização (volume 235) ficou como transcrita integralmente a seguir, sendo a mais relevante alteração a supressão das alíneas do inciso que reservava vagas aos Auditores e a representantes de entidades profissionais. Além dessa alteração, há a supressão do termo “prerrogativas” no § 2º do art. 145, entre “garantias” e “impedimentos”, cuja fundamentação não foi encontrada:

Art. 106. O Tribunal de Contas da União, com sede no Distrito Federal e quadro próprio de pessoal, tem jurisdição em todo o território nacional, cabendo-lhe:

I - elaborar seu Regimento Interno;

II - eleger seu Presidente e Vice-Presidente; e

III - exercer, no que couber, as atribuições previstas no artigo 138.

§ 1º Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão escolhidos dentre brasileiros maiores de trinta e cinco anos, de idoneidade moral, de reputação ilibada e notórios conhecimentos jurídicos, econômicos, financeiros ou de administração pública, obedecidas as seguintes condições:

I - um terço, indicado pelo Presidente da República, com aprovação do Senado da República;

II - dois terços, escolhidos pelo Congresso Nacional, com mandato de seis anos, não renovável.

§ 2º - Os Ministros, ressalvada a não-vitaliciedade na hipótese do exercício de mandato, terão as mesmas garantias, prerrogativas, vencimentos e impedimentos dos Ministros do  Superior Tribunal de Justiça e somente poderão aposentar-se com as vantagens do cargo após cinco anos de efetivo exercício.

§ 3º - Os Auditores, quando substituindo Ministros, em suas faltas e impedimentos, têm as mesmas garantias e impedimentos dos titulares.

Entre as emendas que alteraram o texto do Primeiro Substitutivo da Comissão de Sistematização (volumes 236 a 239) porque tiverem parecer favorável do relator (volume 241), merecem destaque aquelas que incluíram parágrafo atribuindo as garantias da magistratura aos Auditores mesmo quando não estivessem em substituição (emendas ES22052-7, ES22209-1, ES22210-4, ES22212-1, ES23332-7, ES26271-8, ES26272-6, ES27492-9, ES28037-6, ES28120-8 e ES32879-4). Como as razões de cada uma das emendas são muito semelhantes (quando não são rigorosamente idênticas), é transcrita a justificação da primeira emenda citada – emenda ES22052-7:

JUSTIFICAÇÃO

“Os auditores são os juízes permanentes do Tribunal de Contas que têm por missão relatar os processos que são distribuídos entre eles e os Ministros titulares.

Mesmo quando não estão substituindo os Ministros, estão ao lado deles relatando e fazendo propostas de decisões que constituem inequivocamente atos de judicatura.

Por isso é necessário que mesmo nessa situação e, especialmente nelas, estejam protegidos pelas garantias tradicionais da magistratura. Se quando substituem são equiparados aos Ministros, quando executam as atribuições da sua judicatura, sem substituírem, devem, por hierarquia, ser equiparados aos juízes dos Tribunais Regionais Federais.”

Também merecedora de destaque as emendas (ES20918-3, ES22210-4, ES23332-7, ES25743-9, ES26271-8, ES27491-1 e ES28037-6) que recolocaram no teto do projeto a destinação de duas vagas para os Auditores, usando como pilar a comparação com o Superior Tribunal Militar. Como as razões de cada uma das emendas, quando não são idênticas, são muito semelhantes, é transcrita a justificação da primeira emenda citada – emenda ES20918-3:

JUSTIFICAÇÃO

“A participação dos Auditores, que são juízes substitutos dos Ministros, na composição da Corte é um ato de justiça, a exemplo do que já ocorre com os Auditores da Justiça Militar.

Os projetos anteriores da Comissão Temática e da Comissão de Sistematização consagraram essa conquista e lhe deram 1/3 da composição, juntamente com o MP.

Agora o que se pretende é que apenas 2 (dois) dos 9 ministros da Corte sejam escolhidos dentre os Auditores para composição da Corte.

Os Auditores são bacharéis que se submeteram a concurso de provas e títulos e contribuem com a sua experiência e tirocínio para manter a coerência e prestígio do Tribunal.

Sua ascensão é um prêmio ao mérito e à antiguidade e constitui uma justa promoção em sua carreira, valorizando e dignificando a função pública.”

É de se notar que a supressão do termo “prerrogativas” para os Auditores permaneceu (§§ 3º e 4º), a despeito de não ter sido apresentada justificativa para tal. A redação final do Segundo Substitutivo da Comissão de Sistematização assim ficou (volume 244):

Art. 83. O Tribunal de Contas da União, integrado por onze Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no que couber, as atribuições previstas no art. XXX.

§ 1º Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão escolhidos dentre brasileiros maiores de trinta e cinco anos, de idoneidade moral, de reputação ilibada e notórios conhecimentos jurídicos, econômicos, financeiros ou de administração pública, obedecidas as seguintes condições:

I - um terço, indicado pelo Presidente da República, com aprovação do Senado da República;

II - dois terços, escolhidos pelo Congresso Nacional, sendo:

a) dois entre os auditores indicados pelo Tribunal em lista tríplice, alternadamente, segundo os critérios de antiguidade e de merecimento;

b) os demais, com mandato de seis anos, não-renovável.

§ 2º - Os Ministros, ressalvada a não-vitaliciedade na hipótese do exercício de mandato, terão as mesmas garantias, prerrogativas e impedimentos dos Ministros do  Superior Tribunal de Justiça e somente poderão aposentar-se com as vantagens do cargo após cinco anos de efetivo exercício.

§ 3º - Os auditores, quando em substituição a ministros, têm as mesmas garantias e impedimentos dos titulares.

§ 4º - Os Auditores, quando no exercício das demais atribuições da judicatura, têm as mesmas garantias e impedimentos dos juízes dos Tribunais Regionais Federais.

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Submetido ao Plenário da Assembleia Nacional Constituinte, o projeto da Comissão de Sistematização, no que concerne ao objeto deste estudo, sofreu apenas modificações de estilo, sem alteração de conteúdo, passando a ter o seguinte texto, passando a ser denominado “Projeto A”:

Art. 87. O Tribunal de Contas da União, integrado por onze Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no que couber, as atribuições previstas no art. XXX.

§ 1º. Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão escolhidos dentre brasileiros maiores de trinta e cinco anos, de idoneidade moral, de reputação ilibada e notórios conhecimentos jurídicos, econômicos, financeiros ou de administração pública, obedecidas as seguintes condições:

I - um terço, indicado pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal;

II - dois terços, escolhidos pelo Congresso Nacional, sendo:

a) dois entre os auditores indicados pelo Tribunal em lista tríplice, alternadamente, segundo os critérios de antiguidade e de merecimento;

b) os demais, com mandato de seis anos, não-renovável.

§ 2º - Os Ministros, ressalvado, quanto à vitaliciedade, o disposto na alínea "b' do inciso II do parágrafo anterior, terão as mesmas garantias, prerrogativas e impedimentos dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça e somente poderão aposentar-se com as vantagens do cargo após cinco anos de efetivo exercício.

§ 3º - Os auditores, quando em substituição a ministros, têm as mesmas garantias e impedimentos dos titulares.

§ 4º - Os auditores, quando no exercício das demais atribuições da judicatura, têm as mesmas garantias e impedimentos dos juízes dos Tribunais Regionais Federais.

Diversas emendas foram apresentadas ao projeto apresentado em Plenário. Conforme consta do mapa demonstrativo da matéria aprovada em 1º turno (p. 058 do volume 293), foi aprovada uma fusão das diversas emendas e destaques apresentados. As alterações que se fizeram se referiram à redução de onze para nove Ministros no TCU, à inclusão da exigência de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos notórios, à inclusão dos conhecimentos contábeis entre os denominados “conhecimentos notórios”, à redução de duas para uma vaga de Ministros aos auditores, remetendo a outra vaga aos Membros do Ministério Público, e à inclusão de vencimentos e vantagens na equiparação dos Ministros do TCU aos Ministros do STJ.

A manifestação em defesa da alteração proposta foi realizada pelo Deputado Constituinte Victor Faccioni durante a votação nº 0309, de 22/03/1988 (p. 8.700 a 8.704 do Diário da Assembleia Nacional Constituinte nº 210), da qual é possível inferir as razões que fundamentaram as mudanças no texto em estudo:

“(...) Havia emenda propondo a elevação para onze membros. Mas, o acordo, na reunião entre os diversos autores e Lideranças, rejeitou a hipótese da ampliação do número de membros do Tribunal de Contas da União, que permanecerá com nove, a exemplo, aliás, da decisão anterior desta Constituinte, que manteve em sete o número de membros para os Tribunais de Contas dos Estados.

(...)

Quero chamar a atenção para um fato importante e inovador. Dentro desse um terço que o Presidente da República continuará indicando, metade das vagas respectivas deverá surgir de lista tríplice, dentre os membros da Auditoria e do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União. Enseja-se uma composição mista com critério político, mas também com critério eminentemente técnico.

Por outra parte, os demais membros a serem indicados para o Tribunal de Contas da União deverão atender a um pré-requisito, tanto aqueles indicados pelo Presidente da República, quanto aqueles indicados pelo Congresso Nacional. E qual é esse pré-requisito? Primeiro, deve referir-se a nome que atenda às exigências de idoneidade moral, reputação ilibada e notórios conhecimentos nas áreas de Direito, Ciências Contábeis, Economia, Finanças ou da Administração Pública, com mais de dez anos de efetiva atividade no exercício da função. Consequentemente, veda-se a improvisação de qualquer nome, por critério meramente político. Há uma composição de critérios. Evidentemente, indicados pelo Presidente da República e pelo Congresso Nacional, há que haver algum critério político, que não pode prescindir de outro, eminentemente técnico, e de um nome de ilibada reputação, de reconhecida reputação e notórios conhecimentos nos diversos ramos do saber e experiência profissional relacionada com as matérias afins às atribuições do Tribunal.”

Com as modificações acolhidas em votação, o texto do denominado “Projeto B” assim ficou:

Art. 75. O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no que couber, as atribuições previstas no art. XXX.

§ 1º - Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão nomeados dentre brasileiros que satisfaçam os seguintes requisitos:

I - mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade;

II - idoneidade moral e reputação ilibada;

III - notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública;

IV - mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior.

§ 2º - Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão escolhidos, para um mandato de seis anos, não renovável, obedecidas as seguintes condições:

I - um terço escolhido pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antigüidade e merecimento;

II - dois terços pelo Congresso Nacional.

§ 2º - Os Ministros, exceto quanto à vitaliciedade, terão as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça e somente poderão aposentar-se com as vantagens do cargo quando o tenham exercido efetivamente por mais de cinco anos.

§ 3º - Os auditores, quando em substituição a ministros, têm as mesmas garantias e impedimentos dos titulares e quando no exercício das demais atribuições da judicatura, as dos juízes dos Tribunais Regionais Federais.

O texto definitivo da Constituição corresponde ao denominado “Projeto C”. Em relação ao objeto deste artigo, a única alteração relevante consiste na concessão e vitaliciedade a todos os Ministros do TCU, em respeito à sua comparação com os Ministros do STJ, ficando o texto da seguinte forma:

Art. 73. O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no que couber, as atribuições previstas no art. 96.

§ 1º - Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão nomeados dentre brasileiros que satisfaçam os seguintes requisitos:

I - mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade;

II - idoneidade moral e reputação ilibada;

III - notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública;

IV - mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior.

§ 2º - Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão escolhidos:

I - um terço pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antigüidade e merecimento;

II - dois terços pelo Congresso Nacional.

§ 3º - Os Ministros do Tribunal de Contas da União terão as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça e somente poderão aposentar-se com as vantagens do cargo quando o tiverem exercido efetivamente por mais de cinco anos.

§ 4º - O auditor, quando em substituição a Ministro, terá as mesmas garantias e impedimentos do titular e, quando no exercício das demais atribuições da judicatura, as de juiz de Tribunal Regional Federal.

Ao longo do processo de elaboração do texto constitucional, a concessão de status de magistrados aos Auditores oscilou entre ser permanente e ser eventual, somente por ocasião das substituições.

Ao relatar processos sem estar substituindo, o Auditor seria um servidor público, sujeito às normas de hierarquia inerentes ao serviço público. Então, como seria garantida sua independência, a fim de manter resguardada a garantia dos jurisdicionados ao devido processo legal? Com toda certeza andou bem o legislador constituinte originário ao evitar que fosse criada essa figura de servidor público anfíbio.

Também ao longo da elaboração do texto constitucional as vagas destinadas aos auditores foram reduzidas do terço para o nono da composição do colegiado. Os argumentos para a redução para duas vagas e uma vaga, respectivamente, foram a comparação com a Justiça Militar, em função da utilização do mesmo termo (Auditor) e do denominado quinto constitucional, que remete vagas na Justiça ao Ministério Público e advogados indicados por órgão de classe.

Ambos os argumentos são contraditórios com o próprio texto constitucional aprovado. Primeiro, porque a comparação existente entre membros do TCU se fez com os membros do Superior Tribunal de Justiça, não havendo, em relação a este, qualquer referência ao Superior Tribunal Militar. O argumento equivocado, baseado unicamente na identidade de termos (Auditor) somente corrobora a ideia de que o texto foi construído por autores que ignoravam a realidade dos Tribunais de Contas.

Quanto ao segundo argumento, na realidade criou-se nos Tribunais de Contas um “quinto constitucional” às avessas, pois, no Poder Judiciário, as vagas reservadas a membros oriundos de carreiras estranhas à magistratura são minoria (20%, sendo metade -10% - destinada aos membros do Ministério Público e a outra metade a advogados).

Além disso, este argumento sofre do mesmo equívoco do anterior, posto que o “quinto constitucional” se aplica aos Tribunais Regionais Federais, aos Tribunais dos Estados e ao Tribunal do Distrito Federal e Territórios (art. 94 da Constituição Federal[14]). O paradigma constitucional - Superior Tribunal de Justiça - tem na sua composição dois terços de membros oriundos da magistratura (art. 104 da Constituição Federal[15]). Mesmo assim, a ampla maioria é reservada aos técnicos que militam na área da competência do órgão – os magistrados.

Se fosse permitida, a sugestão a oferecer seria de obedecer ao quinto constitucional nos Tribunais de Contas Estaduais, deferindo as quatro vagas de Conselheiro de indicação da Assembleia Legislativa aos magistrados da própria Corte de Contas (Auditores), cumprindo-se, em relação às três vagas deferidas ao Governador do Estado, uma destinada ao Ministério Público (que no modelo judicial tem o décimo das vagas, e no modelo de contas, supera essa destinação, com o sétimo das vagas), a outra deferida aos Auditores e uma de “livre escolha”, entre servidores públicos que militam no setor de controle das contas públicas, o que, analogicamente, corresponderia aos advogados do quinto constitucional.

No plano federal, observada a constituição do Superior Tribunal de Justiça, das vagas reservadas à indicação do Presidente da República, a de “livre escolha”, entre servidores públicos que militam no setor de controle das contas públicas, o que, analogicamente, corresponderia aos advogados do quinto constitucional. As vagas referentes a Auditores e membros do Ministério Público permaneceriam inalteradas. Das seis vagas referentes ao Congresso Nacional, cinco deveriam ser destinadas à magistratura de contas. Para observar o paradigma constitucional, um terço entre Auditores do TCU, considerando que uma vaga já é de indicação do Presidente, duas seriam conferidas aos auditores da Corte de Contas Federal, destinando-se o outro terço (três vagas) para magistrados de contas dos Tribunais de Contas Estaduais (o que corresponde ao terço dos Tribunais de Justiça na composição do STJ).

Quanto à vaga restante de indicação do Congresso Nacional, como no STJ um terço das vagas é destinado a representantes do Ministério Público e advogados, e como não é possível obter número inteiro da divisão de três vagas por duas destinações, a vaga restante oscilaria na indicação de servidores públicos que militam no setor de controle das contas públicas e representantes do Ministério Público, desta feita concorrendo também os Parquets especializados estaduais.

A divisão da escolha entre Câmara e Senado é de natureza meramente regimental, não sendo obstáculo para viabilizar a proposta.

Proposta essa que, conforme já mostrado no item 03 supra, encontra escora tanto nos modelos paradigmas europeus, que reservam a maioria das vagas da magistratura de contas aos componentes da própria magistratura, como na composição dos tribunais brasileiros constante do texto constitucional.

Não há razão, ao menos não há razões técnicas, para que isso não seja observado no âmbito dos Tribunais de Contas brasileiros. Basta vontade política para que, sem alterações constitucionais, apenas por meio de decretos-legislativos, seja aperfeiçoada a composição desses Tribunais.

Tal medida é fruto da aplicação do princípio hermenêutico da força normativa da constituição, que impõe como escolha, entre as interpretações possíveis, a adoção daquela que garanta maior eficácia, aplicabilidade e permanência das normas constitucionais.

Sob a perspectiva teleológico-sistemática da Constituição, as normas constantes do art. 73 da Constituição Federal ganham força com a adoção da interpretação proposta. Os requisitos exigidos para ocupar o cargo de Ministro/Conselheiro já são preenchidos pelos Auditores e fica maximizada a referência aos tribunais judiciários constante do caput do artigo. E oferece a oportunidade de haver consonância com as garantias (em sentido lato) deferidas constitucionalmente aos membros dos Tribunais de Contas, uma vez que entre elas está o direito de participarem de um órgão colegiado composto conforme os mandamentos e o espírito do texto constitucional.

E repise-se: sem que haja necessidade de modificações no texto constitucional.

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Sobre o autor
Cláudio Augusto Canha

Auditor do Tribunal de Contas do Paraná Bacharel em Direito pelo Centro Universitário Planalto do Distrito Federal (UNIPLAN) Especialização em Audiotoria Governamental pelo Instituto Serzedello Corrêa (ISC) do Tribunal de Contas da União (ISC) especialização em Logística e Administração de Material pelo Centro de i\nstrução Almirante Wandenkolk (CIAW).

Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

CANHA, Cláudio Augusto. A evolução (?) do papel dos auditores dos tribunais de contas do Brasil. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 18, n. 3641, 20 jun. 2013. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/24751. Acesso em: 21 fev. 2024.

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