14. Conclusão
Ao se reduzir a relevância do papel dos Auditores dos Tribunais de Contas corre-se o risco de transformar o seu exercício em uma sinecura. E toda sinecura é incompatível com os princípios da eficiência e da moralidade da administração pública. Para que isso seja evitado, é necessário que a capacidade técnica desses profissionais seja plenamente aproveitada, remetendo-lhes as atribuições devidas, nos termos constitucionais, com os deveres e direitos inerentes à magistratura.
No que tange à composição dos Tribunais de Contas, não se pretendeu afirmar que os atuais ocupantes dos cargos de conselheiros não preencham os requisitos técnicos exigidos constitucionalmente, haja vista que não há elementos que permitam a formação desse juízo de valor.
Entretanto, é inconstitucional toda escolha que não contemple os requisitos do texto constitucional, mediante critérios objetivos que possibilitem a eleição do candidato que melhor atenda àqueles requisitos. Não basta preencher o mínimo para satisfazer o texto constitucional, e a partir desse mínimo promover uma escolha política. O Tribunal de Contas é um órgão técnico. Os critérios políticos, se inevitáveis, devem vir após o exaurimento dos critérios técnicos.
Além disso, a escolha dos candidatos deve ser transparente, conforme exige o regime democrático. Nesse diapasão, a Lei Federal nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, a vigorar 180 dias a partir de sua publicação, deve ser observada também pelos Poderes Executivo e Legislativo no processo de escolha dos cargos para Conselheiros, a fim de que não pairem dúvidas, como aquelas que são reiteradamente veiculadas na mídia, criticando a composição dos Tribunais de Contas.
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Notas
[1] Sá, Antônio Lopes de. “Dicionário de Contabilidade”. 10ª Ed. São Paulo: Atlas, 2005.
[2] Instituto Ruy Barbosa. “Termos Técnicos: Glossário”. Instituto Ruy Barbosa, Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina. Florianópolis: IRB/TCE/SC, 2005.
[3] Segundo a Lei nº 98, de 26/08/1997 e modificações posteriores, os componentes do Tribunal de Contas português são denominados “Juízes Conselheiros”, sendo recrutados por concurso curricular (art. 19.º).
[4] Silva, de Plácido e. “Vocabulário Jurídico”/ Atualizadores: Nagib Slaibi Filho e Gláucia Carvalho. 25ª Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2004.
[5] Expressão utilizada no Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, mas estranha à sua Lei Orgânica, Lei Federal 8.443, de 16/07/1992, que emprega exclusivamente o termo “auditor”.
[6] Denominação adotada conforme art. 4º da Lei Federal nº 11.950, de 17/06/2009, em substituição à expressão “Analista de Controle Externo”.
[7] Assim entendido como o órgão que tem como missão precípua o julgamento de contas dos administradores públicos.
[8] Duverger, Maurice. “Finances Publiques”. 6ª Ed. Paris: Presses Universitaires de France, 1968.
[9] Conforme Lei nº 1345, de 20/12/1961.
[10] “Estudos práticos sobre a Administração das Províncias no Brasil”, Rio de Janeiro, 1865, p. 341 a 345. Disponível em www.google.com.br.
[11] O trecho grifado em itálico, que estão nas primeiras linhas do § 277, corresponde a uma citação feita pelo Exmº Sr. Temístocles Brandão Cavalcanti no artigo “O Tribunal de Contas – Órgão Constitucional – Funções Própria e Funções Delegadas”, em conferência realizada em São Paulo nas comemorações do 25º aniversário do Tribunal de Contas do Estado, em 09/06/1972, e publicado na Revista do tribunal de Contas da União, Brasília, ano 4, nº 4, p. 37-46, abr 1973..
[12] A Lei nº 3.454, de 06/01/1918, que fixava despesas no exercício financeiro, criou oito cargos de Auditor, que compunham o denominado “corpo especial” (art. 162, § 2º, alínea ‘b’).
[13] As referências deste título (páginas e volumes) são dos anais da Assembleia Constituinte, disponível em www.camara.gov.br (consultas entre 03/03/2009 e 30/12/2011).
[14] Art. 94. Um quinto dos lugares dos Tribunais Regionais Federais, dos Tribunais dos Estados, e do Distrito Federal e Territórios será composto de membros, do Ministério Público, com mais de dez anos de carreira, e de advogados de notório saber jurídico e de reputação ilibada, com mais de dez anos de efetiva atividade profissional, indicados em lista sêxtupla pelos órgãos de representação das respectivas classes.
[15] Art. 104. O Superior Tribunal de Justiça compõe-se de, no mínimo, trinta e três Ministros.
Parágrafo único. Os Ministros do Superior Tribunal de Justiça serão nomeados pelo Presidente da República, dentre brasileiros com mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos, de notável saber jurídico e reputação ilibada, depois de aprovada a escolha pela maioria absoluta do Senado Federal, sendo:(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
I - um terço dentre juízes dos Tribunais Regionais Federais e um terço dentre desembargadores dos Tribunais de Justiça, indicados em lista tríplice elaborada pelo próprio Tribunal;
II - um terço, em partes iguais, dentre advogados e membros do Ministério Público Federal, Estadual, do Distrito Federal e Territórios, alternadamente, indicados na forma do art. 94.
[16] Art. 28. O sentimento do dever, o pundonor militar e o decoro da classe impõem, a cada um dos integrantes das Forças Armadas, conduta moral e profissional irrepreensíveis, com a observância dos seguintes preceitos de ética militar:
I - amar a verdade e a responsabilidade como fundamento de dignidade pessoal;
II - exercer, com autoridade, eficiência e probidade, as funções que lhe couberem em decorrência do cargo;
III - respeitar a dignidade da pessoa humana;
IV - cumprir e fazer cumprir as leis, os regulamentos, as instruções e as ordens das autoridades competentes;
V - ser justo e imparcial no julgamento dos atos e na apreciação do mérito dos subordinados;
VI - zelar pelo preparo próprio, moral, intelectual e físico e, também, pelo dos subordinados, tendo em vista o cumprimento da missão comum;
VII - empregar todas as suas energias em benefício do serviço;
VIII - praticar a camaradagem e desenvolver, permanentemente, o espírito de cooperação;
IX - ser discreto em suas atitudes, maneiras e em sua linguagem escrita e falada;
X - abster-se de tratar, fora do âmbito apropriado, de matéria sigilosa de qualquer natureza;
XI - acatar as autoridades civis;
XII - cumprir seus deveres de cidadão;
XIII - proceder de maneira ilibada na vida pública e na particular;
XIV - observar as normas da boa educação;
XV - garantir assistência moral e material ao seu lar e conduzir-se como chefe de família modelar;
XVI - conduzir-se, mesmo fora do serviço ou quando já na inatividade, de modo que não sejam prejudicados os princípios da disciplina, do respeito e do decoro militar;
XVII - abster-se de fazer uso do posto ou da graduação para obter facilidades pessoais de qualquer natureza ou para encaminhar negócios particulares ou de terceiros;
XVIII - abster-se, na inatividade, do uso das designações hierárquicas:
a) em atividades político-partidárias;
b) em atividades comerciais;
c) em atividades industriais;
d) para discutir ou provocar discussões pela imprensa a respeito de assuntos políticos ou militares, excetuando-se os de natureza exclusivamente técnica, se devidamente autorizado; e
e) no exercício de cargo ou função de natureza civil, mesmo que seja da Administração Pública; e
XIX - zelar pelo bom nome das Forças Armadas e de cada um de seus integrantes, obedecendo e fazendo obedecer aos preceitos da ética militar.
[17] Segundo o Dicionário de Sentenças Latinas e gregas de Renzo Tosi (p. 800):
“1770. ira et
Sem cólera nem favor
Essa expressão, registrada pore ainda conhecida e citada a respeito de uma operação feita com objetividade e sem excessivo envolvimento, deriva doAnais deescreviaNeque amore quisquam et sine odio dicendus est"ningConjuração de Catilina que aqueles que se encontram em posição eminente não podem comportar-se com liberdade, mas para elesNeque studere neque odisse, sed minume irasci decet"não éconveniente apaixonar-se nem odiar, e muito menos irar-se". Outros paralelos estãoMarcello,
[18] Art. 116. São deveres do servidor:
(...)
IV - cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais;
(...)
VI - levar ao conhecimento da autoridade superior as irregularidades de que tiver ciência em razão do cargo;
[19] Art. 279. São deveres do funcionário:
(...)
VII - Obediência às ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais;
VIII - Levar ao conhecimento de autoridade superior irregularidade de que tiver ciência em razão do cargo ou função;
[20] Aos críticos que não aceitam que se usem argumentos baseados na elaboração da Constituição, em face da regra hermenêutica que a lei tem vida própria em relação à sua elaboração, devem lembrar que esse artifício foi usado nas Normas Regimentais de 1949 (conforme Diário Oficial de 11/01/1950, p. 536 a 539)
[21] Art. 58 - O cargo de Auditor, compreendendo as categorias de Auditor Jurídico e Auditor de Controle Externo, será provido, mediante os critérios da Lei 4.823/89, por pessoas de idoneidade moral, reputação ilibada e possuidoras de conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos, financeiros, de engenharia, arquitetura, processamento de dados ou de administração e portadoras do respectivo diploma de nível superior.
[22] Art. 5º - Os cargos de provimento permanente estão classificados nos seguintes grupos ocupacionais:
I - Grupo de Atividades Controladoras, designado pelo Código TCE-AC-500, compreendendo os cargos de nível superior e de nível médio, correspondentes às atividades específicas do Tribunal de Contas do Estado da Bahia, no exercício das funções de controle externo que lhe são constitucionalmente atribuídas;
II - Grupo de Atividades de Nível Superior, designado pelo Código TCE-ANS-400, compreendendo cargos a que são inerentes atividades técnicas não específicas do Tribunal de Contas do Estado da Bahia, desenvolvidas em áreas de conhecimentos obtidos em curso de nível superior;
III - Grupo de Atividades Técnicas e Administrativas de Nível Médio, designado pelo Código TCE-ANM-300, compreendendo cargos a que são inerentes atividades técnicas não específicas do Tribunal de Contas do Estado da Bahia, bem como atividades administrativas, que exijam escolaridade de 2º Grau;
IV - Grupo de Atividades Auxiliares, designado pelo Código TCE-AA-200, compreendendo cargos a que são inerentes atividades auxiliares, para cujo desempenho seja suficiente a escolaridade de 1º Grau.
§ 1º - Os grupos ocupacionais referidos neste artigo estruturam-se em categorias funcionais identificados segundo a natureza e a complexidade do trabalho desenvolvido, o grau de escolaridade e a abrangência de conhecimentos e de aperfeiçoamento exigidos, e demais requisitos estabelecidos nas especificações das respectivas categorias.
§ 2º - O planejamento e a execução das atividades de controle externo, no âmbito do Tribunal de Contas do Estado da Bahia, é privativa dos servidores integrantes do grupo ocupacional Atividades Controladoras e do Quadro Suplementar, sem prejuízo da participação eventual em auditorias de especialistas e peritos técnicos estranhos ao Quadro de Pessoal do Órgão, bem como de auditores internos do Estado.
§ 3º - O Grupo de Atividades Controladoras compreende cargos estruturados em carreiras típicas do Estado, com os seguintes conteúdos ocupacionais:
I - Auditor - atividades auditoriais de nível superior compreendendo as funções de substituição de Conselheiro; instrução e apreciação, em primeira instância, de processos; participação em órgãos técnicos auditoriais colegiados do Tribunal de Contas e nas equipes técnicas instituídas pelo Tribunal para atender as solicitações previstas no art. 91, IX e XVI, da Constituição Estadual e no art. 1º, IX, XVI e XXII, da Lei Complementar nº 005/1991; emissão de parecer técnico em matéria de consulta e denúncia; pronunciamento conclusivo em matéria auditorial relevante, na forma definida no Regimento Interno; bem como o exercício das demais atividades técnicas especificadas no inciso II, seguinte; (sem destaques no original)
[23] Os textos das leis do Estado da Bahia estão disponíveis no sítio na Internet http://www2.casacivil.ba.gov.br/NXT/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm (consulta realizada em 02/05/2012)
[24] O texto do Regimento Interno do TCE de Sergipe está disponível no sítio na Internet http://www.tce.se.gov.br/sitev2/assets/files/regimento2012.pdf, consulta realizada em 02/05/2012.
[25] Art. 29. Todo e qualquer documento sujeito à apreciação do Tribunal de Contas será autuado e distribuído a um Conselheiro Relator, obedecidos os seguintes critérios:
I – mediante rodízio entre todos os Conselheiros, com exceção do Presidente, os processos de:
a) admissão de pessoal;
b) aposentadoria;
c) reforma;
d) transferência para a reserva remunerada;
e) disponibilidade;
f) pensão;
g) revisão de atos de inatividade e de pensões;
II - por sorteio em Pleno entre todos os Conselheiros, com exceção do Presidente, os processos de:
a) recursos;
b) rescisória;
III- por dependência de área de coordenação, todos os demais processos, salvo as exceções previstas neste Regimento. (sem destaques no original)
Parágrafo único. Poderá o Conselheiro, a qualquer tempo, determinar a distribuição de documento ou processo, observando-se o critério de rodízio, para um dos Auditores que fará a instrução dos mesmos, emitindo proposta de decisão a ser apreciada pelo Conselheiro Relator o qual, concordando com a mesma, levará à Câmara ou ao Tribunal Pleno, conforme o caso.
[26] Os textos da Lei Orgânica e do Regimento Interno do TCE do Paraná estão disponíveis no sítio na Internet http://www.tce.pr.gov.br/acervo.aspx, consulta realizada em 02/05/2012.
[27] Art. 50. Sendo o voto do Relator vencido, será designado pelo Presidente, na própria sessão, novo Relator dentre os votantes vencedores, para lavratura de voto, no prazo máximo de 10 (dez) dias.
[28] Art. 51-A. Serão distribuídos aos Auditores: (Redação dada pela Resolução nº 24/2010)
I – os processos de atos sujeitos a registro, da esfera municipal e do Poder Executivo Estadual, abrangendo a administração direta e indireta; (Redação dada pela Resolução nº 24/2010)
II – os processos que seriam distribuídos aos Conselheiros por ocasião de suas férias, licenças e outros afastamentos legais, mediante requerimento expresso dos Conselheiros ao Presidente. (Redação dada pela Resolução nº 24/2010)
[29] § 3º Serão distribuídos exclusivamente aos Conselheiros os processos relativos, aos prejulgados, conflito de competência e projeto de resolução. (Redação dada pela Resolução nº 24/2010)
[30] Art. 53-A. Será designado, mediante Portaria da Presidência, para a substituição de que trata o inciso II, do art. 50-A, um dos Auditores que compuserem a Câmara do Conselheiro que se afastar, na forma do parágrafo único do mesmo artigo. (Redação dada pela Resolução nº 24/2010)
§ 1º A substituição de que trata o caput dar-se-á, exclusivamente, para a composição de quorum de votação, emissão de despachos, inclusive em pedidos de liminares, nos processos conclusos ao Gabinete do Conselheiro afastado, que permanecerão sob a relatoria do titular. (Redação dada pela Resolução nº 024/2010) (sem destaque no original)
[31] Em tradução livre: “5º. (redação dada pelo art. 9 da Lei nº 800, de 14 de agosto de 1862, e pelo art. 1º da Lei nº 255, de 3 de abril de 1933) – Os primi referendari e os referendari têm voto deliberativo além da hipótese em que são convocados pelo presidente para integrarem o colegiado conforme o parágrafo terceiro do artigo precedente, e nos processos nos quais são relatores.Podem ser convocados pelo presidente para substituir os conselheiros ausentes ou impedidos, incluindo aquele que tem o cargo de secretário-geral, em que, também nessas hipóteses, têm voto deliberativo.”
[32] Em 1890, o GAO ainda não existia. Sua criação se deu em 1921, sob a denominação de General Accounting Office (informações disponíveis em http://www.gao.gov/about/history). Em 2004 houve a mudança de denominação para Government Accountability Office.
[33] Na Câmara dos Deputados havia em tramitação a PEC nº 193/2000, de autoria do Deputado Augusto Franco, que também pretendia extinguir o Tribunal de Contas e criar a Auditoria-Geral da União, a qual foi arquivada em 28/02/2008 (conforme consta do sítio na Internet http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb, consulta realizada em 09/05/2012).
Abstract: This study has the main objective to demonstrate that Auditors of Brazilian Courts of Audit don´t have been appropriately in their potentiality in their professional role, caused by historical misunderstandings over the functioning of those institutions. Also is an objective to demonstrate that the composition of the deliberative corp of those institutions should be eminently technic, otherwise used to be and use to be until the present days.
Keywords: Brazil, Financial Courts, Auditors, Ministers, Historical evolution.
