Sumário: 1. As relações de consumo e o surgimento da tutela do consumidor. 2. Terminologia. 3. A proteção no direito alienígena (Direito Comparado e Internacional). 4. O por quê da tutela? 5. A evolução legislativa brasileira. 6. A tutela do consumidor a nível constitucional
As relações de consumo e o surgimento da tutela do consumidor
Antes de adentrarmos ao tema propriamente dito, necessário se faz explicitar como foi o caminho trilhado do "movimento consumerista" que teve nuanças próprias, embates acirrados e por fim uma difusão mundial da consciência de que o consumidor, diante do avanço tecnológico dos meios de produção passara a ser a parte fraca da relação de consumo necessitando de uma legislação que resguardasse não apenas os direitos básicos, mas também que punisse aqueles que o desrespeitassem.
Temos que a origem protecionista do consumidor se deu com as modificações nas relações de consumo, sendo esta, por seu turno difícil de precisar seu início. Não ficamos um só dia sem consumir algo, de modo que o consumo faz parte do dia-a-dia do ser humano. A afirmação de que todos nós somos consumidores é verdadeira. João Batista de Almeida[1] aduz que "independentemente da classe social e da faixa de renda, consumimos desde o nascimento e em todos os períodos de nossa existência. Por motivos variados, que vão desde a necessidade e da sobrevivência até o consumo por simples desejo, o consumo pelo consumo".
Hodiernamente as chamadas relações de consumo, outrora campo exclusivo do estudo da ciência econômica passou a fazer parte do rol da linguagem jurídica. E o fez, dado as alterações substanciais no panorama mundial, político, econômico e jurídico que permeavam época pretérita transportando-se para o cenário atual.[2] Para Maria Antonieta Zanardo Donato, estas alterações foram introduzidas pelo liberalismo emergente do século XIX, que infiltrou-se no Direito operando sua transformação.
Após a transformação do panorama econômico, nasce um capitalismo agressivo que impôs um ritmo elevado na produção, erigindo um novo modelo social, qual seja, a sociedade de consumo (mass consumption society) ou sociedade de massa. Instaura-se um novo processo econômico, causando profundas e inesperadas alterações sociais.[3]
Não há dúvidas de que as relações de consumo ao longo do tempo evoluíram drasticamente. Do primitivo escambo e das minúsculas operações mercantis tem-se hoje complexas operações de compra e venda, que envolvem milhões de reais ou de dólares.
Para trás ficou aquelas relações de consumo que estavam intimamente ligadas às pessoas que negociavam entre si, para dar lugar à "operações impessoais e indiretas, em que não se dá importância ao fato de não se ver ou conhecer o fornecedor. Os bens de consumo passaram a ser produzidos em série, para um número cada vez maior de consumidores. Os serviços se ampliaram em grande medida".[4] E essa produção em massa aliada ao consumo em massa, gerou a sociedade de consumo ou sociedade de massa.
Mas esta nova forma de vender e comprar trouxe em seu bojo o poderio econômico das macro-empresas de impor seus produtos e mercadorias àquele (consumidor) que ao que parecia seria "monarca do mercado"[5] ou o "rei do sistema".[6]
Dado a esta imposição, os consumidores começaram a enxergar que estavam mais para súditos do que para monarcas, bem como estavam desprotegidos e vulneráveis às práticas abusivas das empresas e para tanto necessitavam de proteção legal.
A partir dessa fundamental constatação, vários ordenamentos jurídicos do mundo todo passaram a reconhecer a figura do consumidor e, sobretudo a sua vulnerabilidade outorgando-lhes direitos específicos.
O caminho natural da evolução nas relações de consumo certamente acabaria por refletir nas relações sociais, econômicas e jurídicas do mundo. A partir deste evento, a tutela do consumidor ganhou espaço no seio jurídico, e os debates em torno da matéria iniciaram-se face às novas situações decorrentes do desenvolvimento.
Esse entendimento é corroborado por João Batista de Almeida[7] que citando Camargo Ferraz, Milaré e Nelson Nery Júnior aduzem que a tutela dos interesses difusos em geral e do consumidor em particular deriva das modificações das relações de consumo e evidenciam que: ‘o surgimento dos grandes conglomerados urbanos, das metrópoles, a explosão demográfica, a revolução industrial, o desmesurado desenvolvimento das relações econômicas, com a produção e consumo de massa, o nascimento dos cartéis, holdings, multinacionais e das atividades monopolísticas, a hipertrofia da intervenção do Estado na esfera social e econômica, o aparecimento dos meios de comunicação de massa, e, com eles, o fenômeno da propaganda maciça, entre outras coisas, por terem escapado do controle do homem, muitas vezes voltaram-se contra ele próprio, repercutindo de forma negativa sobre a qualidade de vida e atingindo inevitavelmente os interesses difusos. Todos esses fenômenos, que se precipitaram num espaço de tempo relativamente pequeno, trouxeram a lume à própria realidade dos interesses coletivos, até então existentes de forma latente despercebidos’.
Terminologia
Ponto interessante se mostra a terminologia jurídica de "consumidor", uma vez que vários autores advertem não ser tarefa fácil definir consumidor no sentido jurídico. O vocábulo consumidor, do verbo consumir, por sua vez oriundo do latim consumere, significa acabar, gastar, despender, absorver, corroer. Na linguagem dos economistas, consumo, seria o ato pelo qual se completa a última etapa do processo econômico.[8] Tal linguagem não se verificava no Direito Privado Brasileiro, passando a fazer parte quando da promulgação do Código de Defesa do Consumidor. Como mencionado eram expressões voltadas à ciência econômica, mas que passaram a fazer parte do universo jurídico e no Brasil, a conceituação legal ou o conceito standart de consumidor é dado pelo Código de Defesa do Consumidor em seu Artigo 2º aduzindo que "consumidor é toda pessoa física ou jurídica que adquire ou utiliza produto ou serviço como destinatário final", incluindo-se, também, por equiparação, "a coletividade de pessoas, ainda que indetermináveis, que haja intervindo nas relações de consumo" (art. 2º, § único).
A proteção do consumidor no direito alienígena (Comparado e Internacional)
O resguardo jurídico do consumidor não é tema exclusivo de um único país. Longe disso, é tema supranacional abrangendo a totalidade dos países desenvolvidos ou em desenvolvimento. É de Newton De Lucca a apresentação de quadro sintético desta proteção: No Direito Comparado (antecedentes legislativos) e no Direito Internacional.
Direito Comparado
- Discurso do presidente Kennedy ao Congresso Americano (março/62);
- Lei sobre documentos contratuais uniformes de Israel (1964);
- Lei fundamental de proteção aos consumidores no Japão (1968);
- Numerosos textos legais, a partir da década de 60, nos EUA: Consumer Credit Protection Act, Uniform Consumer Credit Code, Uniform Consumer Sales Act, Safety Act, Truth in Lending Act, Fair Credit Reporting Act e Fair Debt Collection Act;
- Lei de caráter geral ou específica no seguintes países: Inglaterra, Suécia, Noruega, Dinamarca, Finlândia, Alemanha, Bélgica, França, México, Portugal e Espanha.
Direito Internacional
- A iniciativa de cinco países (Estados Unidos, Alemanha, França, Bélgica e Holanda), em 1969, no sentido de criar, no âmbito da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE, uma "Comissão para a política dos consumidores";
- A comissão das Nações Unidas sobre Direitos do Homem, considerou serem 4 os direitos de todo o consumidor:
1.o direito à segurança;
2.o de ser adequadamente informado sobre os produtos e os serviços, bem como sobre as condições de venda;
3.o direito de escolher sobre bens alternativos de qualidade satisfatória a preços razoáveis;
4.o direito de ser ouvido no processo de decisão governamental.
- A aprovação de vários documentos pela Assembléia do Conselho da Europa – Diretiva 85/374, de 24.7.85, no tocante aos países membros do CEE;
- No Âmbito da ONU – Resolução 39/248, de 9.4.85, apontada como a verdadeira origem dos direitos básicos do consumidor.[9]
Conforme denota-se, os EUA foram o grande propulsor da mensagem protecionista do consumidor, de modo a influenciar grandemente diversos países com esta doutrina. Destaca-se, também, que o mesmo tema fora debatido em praticamente todos os países da Europa.
O por quê da tutela?
A justificativa que se tem para o surgimento da tutela do consumidor, é que esta nasceu fruto dos mais variados problemas sociais "surgidos da complexidade da sociedade moderna e os reclamos de indivíduos e grupos".[10]
Para João Batista de Almeida, esta tutela, "não surgiu aleatória e espontaneamente". [11] Ao contrário, surgiu "de uma reação a um quadro social, reconhecidamente concreto, em que se vislumbrou a posição de inferioridade do consumidor em face do poder econômico do fornecedor, bem como a insuficiência dos esquemas tradicionais do direito substancial e processual, que já não mais tutelavam novos interesses identificados como coletivos e difusos. [12] E termina o festejado autor: "a tutela surge e se justifica, enfim, pela busca do equilíbrio entre as partes envolvidas".[13]
Está assentado doutrinariamente que a vulnerabilidade do consumidor, que para alguns é um princípio[14] foi a pedra de mote para o surgimento da tutela do consumidor, reconhecendo-se ser este a parte fraca, vulnerável nas relações de consumo, originando a hipossuficiência deste.
Para João Batista de Almeida, Luiz Antonio Rizzatto Nunes e Cláudio Bonatto/Paulo Valério Dal Pai Moraes, alguns são os princípios orientadores desta tutela protetiva, vejamos: o da isonomia ou da vulnerabilidade; o da hipossuficiência; o do equilíbrio e da boa-fé objetiva; do dever de informar; o da revisão das cláusulas contrárias ou da repressão eficiente aos abusos; o da conservação do contrato; o do da equivalência; o da transparência e o da solidariedade.[15]
Cumpre esclarecer que não trataremos dos princípios acima mencionados, pois, esta não fora a intenção, mas apenas trazê-los à colação com o fito de demonstrar ser esta tutela orientada por princípio basilares do direito constitucional que se espraiaram para o direito do consumidor.
A evolução legislativa brasileira
A defesa do consumidor como tema específico é entre nós algo recente. João Batista de Almeida[16] aduz ser de 1971 a 1973 os discursos proferidos pelo então Deputado Nina Ribeiro, alertando para a gravidade do problema, densamente de natureza social, e para a necessidade de uma atuação mais enérgica no setor.
Somente em 1978 surgiu em nível estadual, o primeiro órgão de defesa do consumidor, o Procon de São Paulo, criado pela Lei nº 1.903, de 1978. Na esfera federal, só em 1985 foi criado o Conselho Nacional de Defesa do Consumidor, por meio do Decreto nº 91.469 que posteriormente foi extinto e substituído pela atual Secretaria Nacional de Direito Econômico (SNDE).
Todavia, embora não fosse a defesa do consumidor tratada como tema específico como é hoje, verifica-se a existência de referida defesa como tema "inespecífico"[17] em legislações esparsas que indiretamente protegia o consumidor, embora essa não fosse a intenção principal do legislador. Foi o Decreto nº 22.626, de 7 de abril de 1933 (Lei da usura) a primeira norma nesta seara que visava reprimir a usura. E assim, o evoluir não parou. A matéria ganhou status constitucional (Constituição de 1934, arts. 115 e 117), com a proteção à economia popular, que passamos a transcrever, verbis:
"Art. 115 – A ordem econômica deve ser organizada conforme os princípios da justiça e as necessidades da vida nacional, de modo que possibilite a todos exist~encia digna. Dentro desses limites, é garantida a liberdade econômica".
"Art. 117 – A lei promoverá o fomento da economia popular, o desenvolvimento do crédito e a nacionalização progressiva dos bancos de depósito. Igualmente providenciará sobre a nacionalização das empresas de seguros em todas as sua modalidades, devendo constituir-se em sociedade brasileira as estrangeiras que actualmente operam no paiz.
Parágrafo único: É proibida a usura, que será punida na fórma da lei."
Posteriormente veio o Decreto-Lei nº 869, de 18 de novembro de 1938, e depois o de nº 9.840, de 11 de setembro de 1946, que cuidaram dos crimes contra a economia popular, sobrevindo, em 1951 a chamada Lei de Economia Popular que vige até hoje. Surge a Lei de Repressão ao Abuso do Poder Econômico (nº 4.137 de 1962), que de maneira reflexa beneficiava o consumidor, além de haver criado o Conselho Administrativo de Defesa Econômica – CADE, na estrutura do Ministério da Justiça, ainda existente. Em 1984 editou-se a Lei nº 7.244, autorizando os Estados a instituírem os Juizados de Pequenas Causas, atualmente Juizados Especiais Cíveis (Lei 9.099/95). Com a Lei nº 7.492 de 16 de junho de 1986, passaram a ser punidos os crimes contra o Sistema Financeiro Nacional, denominado "crimes de colarinho branco".
Mas os passos mais significativos neste campo foram dados a partir de 1985, quando em 24 de julho daquele ano, foi promulgada a Lei nº 7.347 que disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao consumidor, além de outros bens tutelados, dando início desta forma, à tutela jurisdicional dos interesses difusos em nosso país.
A tutela do consumidor a nível constitucional
Como já mencionado, a tutela do consumidor a nível constitucional foi posta na Constituição de 1934 (arts. 115 e 117), mas não como elemento contundente para a prática do Estado, mas apenas cuidou de forma indireta. Todavia, esta inserção não deixa de demonstrar ares de preocupação do constituinte com o tema, posto que brotava na nação a consciência da necessidade de proteção ao consumidor.
Mas sem dúvida ou medo de errar, num evoluir ascendente, a constituinte de 1988 curvou-se ante aos anseios da sociedade e ao enorme trabalho dos órgãos e entidades de defesa do consumidor, com ênfase ao VII Encontro Nacional das referidas Entidades de Defesa do Consumidor, realizado em Brasília, por razões óbvias, no calor das discussões da Assembléia Nacional Constituinte, e que acabou sendo devidamente protocolada e registrada sob o nº 2.875, em 8-5-87, trazendo sugestões de redação, inclusive aos então artigos 36 e 74 da "Comissão Afonso Arinos", com especial destaque para contemplação dos direitos fundamentais do consumidor, culminando assim, na inserção de quatro dispositivos específicos e objetivos sobre o tema. O primeiro deles e o mais importante por refletir toda a concepção do movimento está grafado no artigo 5º, inciso XXXII, no capítulo relativo aos "direitos e deveres individuais e coletivos", onde diz que dentre os deveres impostos ao Estado brasileiro, está o de promover, na forma da lei, a defesa do consumidor.
Noutra passagem, é atribuída a competência concorrente para legislar sobre danos ao consumidor (art. 24, VIII). No capítulo da Ordem Econômica, a defesa do consumidor é apresentada como um dos motivos justificadores da intervenção do Estado na economia (art. 170, V). E, finalmente, ainda no bojo da Constituição de 1988, diz o artigo 48 do ato de suas disposições transitórias que "o Congresso Nacional, dentro de cento e vinte dias da data da promulgação da Constituição, elaborará código de defesa do consumidor", prazo não respeitado, mas o comando constitucional foi respeitado com a promulgação da Lei 8.078, de 11 de setembro de 1990 o chamado Código de Defesa do Consumidor.
O mestre Newton De Lucca assevera que "não apenas o Código de Defesa do Consumidor tem base constitucional (art. 48 do ADCT) como, mais amplamente, todos os princípios da proteção acham-se constitucionalmente assegurados".[18]
O citado autor faz observação interessante ao afirmar que ‘a consagração constitucional dos direitos dos consumidores não constitui a regra em termos de direito comparado’. E em nota, aduz: "pelo que sei, apenas Portugal e Espanha possuem em suas Constituições dispositivos em favor da proteção aos consumidores. No primeiro deles, a Constituição de 2 de abril de 1976, estabeleceu, no art. 81, caber prioritariamente ao Estado ‘proteger o consumidor especialmente mediante o apoio e a criação de cooperativas e associações de consumidores’. Já o art. 51 da Constituição espanhola de 1978 declara que:
"1. Los poderes públicos garantizaran la defensa de los consumidores y usuarios protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos de los mismos.
2. Los poderes públicos promoverán la información y la educación de los consumidores y usuarios, fomentaran sus organizaciones y oirán a éstas en las cuestiones que puedan afectar a aquéllos, en los términos que la ley establezca.
3. En el marco de lo dispuesto en los apartados anteriores, la ley regulará el comercio interior y el régimen de autorización de productos comerciales".[19]
Finalizando o estudo em apreço, encerraremos com a "questão para debate" proposta pelo Doutor Newton De Lucca, a saber: O advento da Lei nº 8.078, de 11.9.90 (Código de Defesa do Consumidor) terá representado o integral cumprimento da proteção constitucionalmente estabelecida em favor desse mesmo consumidor?[20]
Como resposta à questão o conceituado autor traz a lume a opinião do Prof. Fábio Konder Comparato (RDM nº 80, pp. 66 a 75, artigo intitulado "A Proteção ao Consumidor na Constituição Brasileira de 1988"):
‘Por outro lado, a defesa do consumidor é, indubitavelmente, um tipo de princípio-programa, tendo por objeto uma ampla política pública (public policy). A expressão designa um programa de ação de interesse público. Como todo programa de ação, a política pública desenvolve uma atividade, i.e., uma série organizada de ações, para a consecução de uma finalidade, imposta na lei ou na Constituição. A imposição constitucional ou legal de políticas é feita, portanto, por meio das chamadas "normas-objetivo", cujo conteúdo, como já se disse, é um "Zweckprogramm" ou "Finalprogramm" (Cfr. 85 e ss). Quer isso dizer que os Poderes Públicos detêm um certo grau de liberdade para montar os meios adequados à consecução desse objetivo obrigatório. É claro que a implementação desses meios exige a edição de normas – tanto leis, quanto regulamentos de Administração Pública; mas essa atividade normativa não exaure, em absoluto, o conteúdo da policy, ou programa de ação pública. É preciso não esquecer de que esta só se realiza mediante a organização de recursos materiais e humanos, ambos previstos e dimensionados no orçamento-programa’.
Insta asseverar que o consumidor brasileiro está legislativamente equipado à altura, faltando-lhe, porém, apenas a proteção efetiva, vezes por falta de vontade política e outras por falta de recursos técnicos e materiais, mas há que se ressaltar que diante das nações mais avançadas do mundo, não ficamos aquém nesta seara.
Konrad Hesse, em sua célebre obra "A Força Normativa da Constituição" aduz que "a força normativa da Constituição não reside, tão-somente, na adaptação inteligente a uma dada realidade. A Constituição jurídica logra converter-se, ela mesma, em força ativa, que se assenta na natureza singular do presente (individuelle Beschaffenheit der Gegenwart). Embora a Constituição não possa, por si só, realizar nada, ela pode impor tarefas. A Constituição transforma-se em força ativa se essas tarefas forem efetivamente realizadas, se existir a disposição de orientar a própria conduta segundo a ordem nela estabelecida, se, a despeito de todos os questionamentos e reservas provenientes dos juízos de conveniência, se puder identificar a vontade de concretizar essa ordem. Concluindo, pode-se afirmar que a Constituição converter-se-á em força ativa se fizerem-se presentes, na consciência geral – particularmente, na consciência dos principais responsáveis pela ordem constitucional -, não só a vontade de poder (Wille zur Macht), mas também a vontade de Constituição (Wille zur Verfassung)".[21]
Notas
1.Almeida, João Batista. A Proteção Jurídica do Consumidor, 2ª Edição, Ed. Saraiva-2000, São Paulo, p. 01.
2.Donato, Maria Antonieta Zanardo. Proteção ao Consumidor, Vol. 7, Ed. RT-1993, cit. P 15.
3.Donato, Maria Antonieta Zanardo. Proteção ao Consumidor, Vol. 7, Ed. RT-1993, cit. p. 17.
4.Almeida, João Batista. A Proteção Jurídica do Consumidor, 2ª Edição, Ed. Saraiva-2000, São Paulo, p. 02.
5.Lucca, Newton De. Direito do Consumidor, 2ª Edição, Ed. Edipro, São Paulo-2000, cit. P. 20.
6.Donato, Maria Antonieta Zanardo. Proteção ao Consumidor, Vol. 7, Ed. RT-1993, p. 18, Apud, Jean Calais-Auloy, Droit de la Consommation, 2ª ed., Dalloz, Paria, 1986, p. 6.
7.Almeida, João Batista. A Proteção Jurídica do Consumidor, 2ª Edição, Ed. Saraiva-2000, São Paulo, cit. p. 03. Apud, Antonio Augusto Camargo Ferraz, Édiz Milaré e Nelson Nery Júnior, A ação civil pública e a tutela jurisdicional dos interesses difusos, São Paulo, Saraiva, 1984, p.54-5.
8.Lucca, Newton De. Direito do Consumidor, 2ª Edição, Ed. Edipro, São Paulo-2000, cit. P. 19.
9.Lucca, Newton De. Direito do Consumidor, 2ª Edição, Ed. Edipro, São Paulo-2000, p. 25/30.
10.Almeida, João Batista. A Proteção Jurídica do Consumidor, 2ª Edição, Ed. Saraiva-2000, São Paulo, cit. p. 21.
11.Almeida, João Batista. A Proteção Jurídica do Consumidor, 2ª Edição, Ed. Saraiva-2000, São Paulo, cit. p. 22.
12.Almeida, João Batista. A Proteção Jurídica do Consumidor, 2ª Edição, Ed. Saraiva-2000, São Paulo, p. 22.
13.Almeida, João Batista. A Proteção Jurídica do Consumidor, 2ª Edição, Ed. Saraiva-2000, São Paulo, p. 22.
14.Bonatto, Cláudio. Questões controvertidas no Código de Defesa do Consumidor: principiologia, conceitos, contratos, 2ª edição, Ed. Livraria do Advogado-1999, Porto Alegre, cit. P.42.
15.Almeida, João Batista. A Proteção Jurídica do Consumidor, 2ª Edição, Ed. Saraiva-2000, São Paulo, cit. p. 45-6.
Bonatto, Cláudio. Questões controvertidas no Código de Defesa do Consumidor: principiologia, conceitos, contratos, 2ª edição, Ed. Livraria do Advogado-1999, Porto Alegre, cit. p. 30-56.
16.Almeida, João Batista. A Proteção Jurídica do Consumidor, 2ª Edição, Ed. Saraiva-2000, São Paulo, cit. p. 10.
17.Almeida, João Batista. A Proteção Jurídica do Consumidor, 2ª Edição, Ed. Saraiva-2000, São Paulo, p. 10.
18.Lucca, Newton De. Direito do Consumidor, 2ª Edição, Ed. Edipro, São Paulo-2000, cit. p. 34.
19.Lucca, Newton De. Direito do Consumidor, 2ª Edição, Ed. Edipro, São Paulo-2000, cit. p. 34. Apud nota nº 20.
20.Lucca, Newton De. Direito do Consumidor, 2ª Edição, Ed. Edipro, São Paulo-2000, p. 34. Apud nota nº 20
21.Hesse, Konrad. A Força Normativa da Constituição, Editor Sergio Antonio Fabris, Porto Alegre-1991, p. 19.
