INTRODUÇÃO
O presente artigo pretende abordar uma relevante questão na prática forense, especialmente daqueles que militam em causas interpostas em face da União Federal. O artigo 109 da Constituição Federal fixou a competência, absoluta, da Justiça Federal para julgamento de ações interpostas em face da União Federal.
Contudo, existe uma situação específica que é objeto de divergência e merece estudo mais aprofundado. Trata-se da competência de foro quando o autor é domiciliado em cidade do interior de determinado Estado. Nessa situação, pode o autor interpor a ação em face da União Federal na Capital do Estado, ou é obrigatória a interposição em seu domicílio?
O ponto fulcral da questão é o estudo do artigo 109, §2º, da Constituição Federal.
Como deve ser interpretado o referido dispositivo constitucional? Os diversos locais elencados pela referida norma são opções concedidas ao autor da demanda? É possível a União Federal alegar incompetência em demanda ajuizada na Capital de Estado, quando o autor reside em cidade do interior?
São essas as questões que o presente artigo se propõe a analisar. Para tanto, é preciso uma pequena explanação sobre alguns institutos jurídicos de processo civil, em especial a jurisdição e a competência.
O objetivo final do presente trabalho é fornecer elementos para que os operadores do direito (especialmente os advogados privados e públicos) tenham segurança no momento do endereçamento de ações em face da União Federal, bem como na análise da necessidade e utilidade da alegação de incompetência de foro.
1 DA JURISDIÇÃO E COMPETÊNCIA
Jurisdição e competência são temas centrais do Direito Processual Civil e fundamentais para fixarmos premissas essenciais para o presente artigo. Fredie Didier Jr. e Hermes Zaneti Jr tratam dos temas com propriedade:
A jurisdição, como função estatal para prevenir e compor os conflitos, aplicando o direito ao caso concreto, em última instância, resguardando a ordem jurídica e a paz social, é exercida em todo o território nacional (art. 1º, CPC). Por questão de conveniência, especializam-se setores da função jurisdicional.
Distribuem-se as causas pelos vários órgãos jurisdicionais, conforme as suas atribuições, que têm seus limites definidos em lei. Limites que lhes permitem o exercício da jurisdição. A jurisdição é una, porquanto manifestação do poder estatal. Entretanto, para que mais bem seja administrada, há de ser feita por diversos órgãos distintos.
A competência é exatamente o resultado de critérios para distribuir entre vários órgãos as atribuições relativas ao desempenho da jurisdição. A competência é o poder de exercer a jurisdição nos limites estabelecidos por lei. É o âmbito dentro do qual o juiz pode exercer a jurisdição. É a medida da jurisdição. Trata-se da quantidade de jurisdição cujo exercício é atribuído a cada órgão ou grupo de órgãos[1].
Sobre Jurisdição, ainda é importante a transcrição da lição de José Afonso da Silva:
A jurisdição hoje é monopólio do Poder Judiciário do Estado (art. 5º, XXXV). Anteriormente ao período moderno havia jurisdição que não dependia do Estado. Os senhores feudais tinham jurisdição dentro de seu feudo: encontravam-se jurisdições feudais e baronais. [...] No período monárquico brasileiro, tínhamos a jurisdição eclesiástica, especialmente em matéria de direito de família, a qual desapareceu com a separação entre Igreja e Estado. Agora só existe jurisdição estatal, confiada a certos funcionários, rodeados de certas garantias: os magistrados[2].
Jurisdição, em síntese, é a função estatal destinada a prevenir e compor os conflitos, aplicando o direito ao caso concreto. Competência, é a distribuição da jurisdição entre os diversos órgãos titulares da função jurisdicional.
A competência tem como objeto, primordialmente, a delimitação da jurisdição entre os diversos órgãos do Poder Judiciário (detentor da função jurisdicional).
É preciso conceituar e estudar especificamente a competência de foro. Fredie Didier Jr. e Hermes Zaneti Jr, mais uma vez, nos trazem importantes ensinamentos sobre a competência:
A competência de foro está diretamente ligada à ideia de território, de limites territoriais, nos quais o juiz exerce e atua a jurisdição. Foro, ensinam Cintra, Grinover e Dinamarco, ‘é o território dentro de cujos limites o juiz exerce a jurisdição’ e ‘foro competente’ leciona Athos Gusmão Carneiro, é ‘a circunscrição territorial judiciária em que a causa deve ser processada’, chamada comarca, nas Justiças Estaduais de primeiro grau e seção judiciária, na Justiça Federal[3].
A competência de foro é, portanto, a delimitação territorial na qual a jurisdição deve ser exercida. Em outras palavras, o local em que determinada demanda deve ser processada em função de critérios previamente estabelecidos.
A competência de foro pode ser classificada em relativa ou absoluta. Segundo Marcus Vinicius Rios Gonçalves:
As regras gerais de competência, formuladas pelas leis federais, para indicação do foro competente, podem ser divididas em duas categorias: as absolutas e as relativas. O legislador, ao formulá-las, teve em vista ou o melhor funcionamento da organização judiciária, ou o maior conforto das partes, no ajuizamento da demanda. No primeiro caso, considerou-se absoluta; no segundo, relativas. Em suma: há normas de competência que são de ordem pública; e há as que não são, sendo instituídas tão somente no interesse das partes.
Disso resultam diversas consequências, de grande relevância, que tornam fundamental identificar se uma norma se enquadra em uma ou em outra categoria. O legislador formulará critérios que permitem identificar quando ocorre uma coisa ou outra. Mas antes de apresentá-los, cumpre examinar as principais consequências que advirão de uma norma ser de competência absoluta ou relativa. São elas: (i) somente as de competência relativa estão sujeitas à modificação pelas partes. As de competência absoluta não podem ser modificadas [...], (ii) somente a competência absoluta pode ser reconhecida pelo juiz de ofício. A relativa não (Súmula 33, do Superior Tribunal de Justiça) [...], (iii) a incompetência relativa deve ser arguida por exceção de incompetência, no prazo de contestação, sob pena de preclusão[4].
Em síntese, a competência absoluta busca garantir o melhor funcionamento da atividade jurisdicional. A competência absoluta é fixada em função das necessidades de prestação do órgão jurisdicional. A competência relativa é fixada em função do conforto das partes. Isto é, diante da inexistência de especial necessidade na prestação jurisdicional, a competência é fixada em função do melhor interesse das partes. É por essa razão que a competência relativa permite modificação.
Sobre o tema, Marcus Vinicius Rios Gonçalves ainda acrescenta:
É fundamental identificar se uma norma de competência é cogente (absoluta) ou dispositiva (relativa), porque disso advirão numerosas consequências. Para saber em que juízo uma demanda deve ser proposta, verificamos que é indispensável consultar três tipos de legislação: a Constituição Federal, as leis federais, e as leis de organização judiciária. A Constituição estabelece se a ação é de competência de alguma das justiças especiais, da justiça comum federal, da Justiça Estadual; ou se é de competência originária dos Tribunais Superiores. As regras de competência fixada pela CF são sempre absolutas.
[...]
O CPC e outras leis federais formulam regras para apuração do foro competente. Para tanto, se valem do critério funcional e do critério territorial. Vale lembrar, mais uma vez, que, conquanto o Código aluda ao critério objetivo (matéria e valor da causa), não o utiliza para indicar o foro competente. Atribuindo-o às normas de organização judiciária, que indicam o juízo competente. Portanto, só vamos encontrar exemplos de normas que utilizam o critério matéria e valor da causa nas normas de organização judiciária, para a apuração do juízo competente e não do CPC. Todas as normas do CPC que usam o critério funcional são de competência absoluta. Por exemplo, o art. 800 que determina que as ações cautelares corram onde correm as principais, ou o art. 1049, que determina que os embargos de terceiro sejam distribuídos por dependência para o juízo que ordenou a apreensão de bens. Quando o CPC se vale do critério territorial, a regra é que a competência seja relativa, salvo as exceções previstas no art. 95, baseadas na situação do imóvel. As regras do CPC fundadas no domicílio dos litigantes, do autor da herança, do local de exercício da atividade principal, do local do ato, do dano ou do acidente, são de competência relativa[5].
Do acima exposto, verifica-se que as normas do CPC que tratam da competência territorial (competência de foro) são dispositivas, com exceção do art. 95 do CPC, que trata de situações baseadas em imóveis.
2 DA COMPETÊNCIA FIXADA NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Houve uma breve abordagem sobre os principais institutos de direito processual civil envolvidos na presente análise. Houve o estudo dos conceitos de jurisdição, competência relativa e competência absoluta.
É preciso analisar, especificamente, a competência para ações interpostas em face da União Federal.
Inicialmente, é preciso destacar que a própria Constituição Federal possui normas sobre competência:
Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar:
I - as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho;
[...]
§ 1º - As causas em que a União for autora serão aforadas na seção judiciária onde tiver domicílio a outra parte.
§ 2º - As causas intentadas contra a União poderão ser aforadas na seção judiciária em que for domiciliado o autor, naquela onde houver ocorrido o ato ou fato que deu origem à demanda ou onde esteja situada a coisa, ou, ainda, no Distrito Federal.
§ 3º - Serão processadas e julgadas na justiça estadual, no foro do domicílio dos segurados ou beneficiários, as causas em que forem parte instituição de previdência social e segurado, sempre que a comarca não seja sede de vara do juízo federal, e, se verificada essa condição, a lei poderá permitir que outras causas sejam também processadas e julgadas pela justiça estadual.
O citado artigo constitucional revela que, para fins de determinação de competência processual, o termo ‘União’ deve ser interpretado de forma restrita. Não se pode afirmar que o referido termo engloba as Autarquias Federais, Fundações Federais e outros entes ligados à União Federal.
Quando a Constituição pretendeu dar o mesmo tratamento para União e demais entes, o fez expressamente, conforme se verifica do art. 109, I da CF/88: “as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras [...].”
O §1º e o §2º do art. 109 da CF/88, não podem ser interpretados de forma ampliada, na medida em que referem-se somente à União. Nesse sentido:
PROCESSO CIVIL. DANO AMBIENTAL. AÇÃO ANULATÓRIA DE AUTOS DE INFRAÇÃO. COMPETÊNCIA DE FORO. LOCAL DA OCORRÊNCIA DO DANO. SEDE DA AUTARQUIA FEDERAL. HARMONIZAÇÃO DOS ARTIGOS 94 E 100 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. INAPLICÁVEL A REGRA DO ARTIGO 109, §2º DO TEXTO BÁSICO. 1. Interpõe o INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS - IBAMA, agravo, na modalidade de instrumento, em face da JUAN PABLO DE MARCO E IRMÃO LTDA ME, objetivando cassar decisão do Juízo da 4ª Vara Federal Cível de Vitória, Seção Judiciária do Espírito Santo, que rejeitou liminarmente a argüição de incompetência do referido Juízo, por ser manifestamente improcedente, conforme o disposto no Art. 94, §1º, do CPC. [...] a duas, que resta inaplicável a regra do artigo 109, §2º, do Texto Básico, dirigida exclusivamente à União (STJ, mutatis, Resp 307353, DJ 13/08/2001; STJ, CC 33605, DJ 18/03/2002; STJ, CC 29274 DJ 12/03/2001); [...]. 5. Agravo de Instrumento provido[6].
Uma importante conclusão que se extrai do texto constitucional acima transcrito é que a competência para processamento de ações interpostas em face da União Federal é da Justiça Federal.
É verdade que o texto constitucional determina algumas exceções (por exemplo, a Justiça do Trabalho). Mas as referidas exceções não alteram a conclusão acima exposta e, como decorrem diretamente da Constituição Federal, não apresentam qualquer contradição.
É possível afirmar, com segurança, que a referida competência é absoluta e não permite prorrogação. Trata-se de competência definida em função das partes envolvidas (União Federal). Nesse sentido, há entendimento do Supremo Tribunal Federal: “Competência. Justiça estadual e Justiça Federal. Ação de execução. Cédula rural pignoratícia. Mandado de segurança. I. A competência da Justiça Federal, fixada na Constituição, é absoluta e, por isso, improrrogável por conexão [...]”[7].
Sobre a competência absoluta da Justiça Federal, Marcus Vinicius Rios Gonçalves afirma:
O art. 109, da CF, enumera, em onze incisos, quais as causas, de natureza civil e criminal, que devem ser julgadas pela Justiça Federal. As hipóteses estão fundadas na qualidade das pessoas que participam no processo ou na matéria nele discutida, razão pela qual é sempre absoluta[8].
Seria possível, ainda, concluir pela competência absoluta da Justiça Federal pelo critério, lato sensu, da competência funcional. Adriano Andrade, Cleber Masson e Landolfon Andrade fornecem importante lição sobre esse aspecto:
Segundo classificação de Chiovenda, o gênero competência funcional compreenderia duas espécies: uma, mais próxima da competência material, diz respeito à repartição de funções entre órgãos distintos dentro de um mesmo processo (P. ex., a competência de primeiro grau dos juízes monocráticos, e a competência recursal dos tribunais); outra, mais próxima da competência territorial, consiste em definir como competente o órgão onde o exercício da função jurisdicional seria mais fácil e eficaz, dada a sua localização territorial (P. ex., a competência do juízo do foro de situação do imóvel, nas causas fundadas em direitos reais sobre imóveis). A competência funcional estabelecida não no interesse das partes (como seria, por exemplo, a competência determinada de acordo com o domicílio do réu, ou do autor), mas sim no interesse público da eficiência da função jurisdicional. Por tal razão, as hipóteses de competência funcional são sempre absolutas[9].
Conforme ensinamento de Chiovenda acima exposto, seria possível falar em critério funcional para fixação da competência absoluta da Justiça Federal. Mas, tendo em consideração que essa divergência não afeta a conclusão aqui exposta (competência absoluta da Justiça Federal) não haverá aprofundamento do tema.
Fixada a competência absoluta para processamento das ações intentadas em face da União Federal, é preciso determinar qual o foro competente.
O artigo 109, §2º, da CF/88 arrola expressamente os foros competentes para ações intentadas em face da União Federal. Na hipótese em que o autor da ação seja domiciliado em cidade do interior de Estado, temos, segundo interpretação gramatical, as seguintes opções: foro do domicílio do autor e Distrito Federal.
Destaque-se que o artigo 109, §2º, da Constituição Federal arrola expressamente, além dos já citados, os seguintes foros: “a) naquela onde houver ocorrido o ato ou fato que deu origem à demanda; b) onde esteja situada a coisa”. Referidos foros não serão objeto de estudo específico no presente artigo, na medida em que estão fora do alcance da problemática proposta, embora sejam aplicáveis as mesmas premissas e conclusões aqui elaboradas.
José Afonso da Silva, sobre o tema, assim se manifesta:
As causas em que a União for autora serão aforadas na seção judiciária onde a outra parte tiver domicílio. As intentadas contra a União Federal poderão ser aforadas na seção judiciária em que for domiciliado o autor, naquela onde houver ocorrido o ato ou fato que deu origem à demanda ou esteja situada a coisa, ou, ainda, no Distrito Federal (art. 109, §§1º e 2º)[10].
Por fim, Moacyr Amaral Santos trata do tema da seguinte forma:
Ainda é a mesma Constituição que rege a matéria, nos §§1º e 2º do art. 109. Assim, sendo a União autora, foro competente para o processamento e o julgamento da ação é o da seção judiciária onde tiver domicílio a outra parte. Mas, sendo a ré a União, há concorrência de foros: a ação poderá ser processada e julgada: a) na seção judiciária em que for domiciliado o autor; b) naquela onde houver ocorrido o ato ou fato que deu origem à demanda, c) onde esteja situada a coisa, d) no Distrito Federal (Constituição Federal, art. 109, §2º)[11].
As lições doutrinárias acima transcritas são claras ao afirmar que, em ações intentadas em face da União Federal, o autor pode livremente optar em qual foro pretende ajuizar a demanda, dentre aqueles elencados no art. 109, §2º, da Constituição Federal. Trata-se, como bem destacado por Moacyr Amaral Santos, de competência concorrente.
Afinal, os foros elencados no art. 109, §2º preservam o interesse do autor e, especialmente, da União. Vale dizer, a União Federal pode ser demandada em qualquer dos foros, sem que exista prejuízo para sua defesa.
No caso em análise, a ação poderia ser interposta pelo autor na Vara Federal de seu domicílio, ou no Distrito Federal. Trata-se de competência relativa, cuja escolha cabe somente ao autor.
A União Federal, desde que respeitadas as opções de foro elencadas no art. 109, §2º, da Constituição Federal, não pode formular qualquer alegação de incompetência, na medida em que inexiste interesse e a livre opção é direito do autor.
Sobre o direito do autor em optar entre os foros estabelecidos no art. 109, §2º, da Constituição Federal, cite-se:
PROCESSUAL CIVIL - CONFLITO DE COMPETÊNCIA - ARTIGO 109, PARÁGRAFO 2º., CONSTITUIÇÃO FEDERAL – ARTIGO 115, II, CPC. 1. PARA A PROPOSITURA DE AÇÃO CONTRA A UNIÃO FEDERAL, MESMO NO LITISCONSÓRCIO PASSIVO, RECONHECE-SE AO AUTOR A EXCLUSIVA CONVENIÊNCIA DA OPÇÃO, CONCERNENTE AS HIPÓTESES ESTABELECIDAS NO TEXTO CONSTITUCIONAL (ART. 109, PARÁGRAFO 2º., C.F.). ENFIM, É DA EXCLUSIVA CONVENIÊNCIA DA AUTORA A OPÇÃO CONFERIDA CONSTITUCIONALMENTE[12].
Porém, nesse ponto cabe indagação mais específica. Além do domicílio do autor e do Distrito Federal, a ação pode ser intentada na Capital do Estado em que reside o autor?
Esse aspecto é objeto de divergência. Afinal, quando a Constituição Federal utiliza o termo ‘seção judiciária’ está se referindo somente ao domicílio do autor, ou também à Capital do Estado em que o autor reside?
Seção judiciária, no sentido utilizado pela Constituição Federal, corresponde a todo o Estado em que reside o autor (incluindo a Capital), ou deve ser sinônimo de subseção judiciária, restringindo-se ao domicílio do autor?
