1. INTRODUÇÃO
A Constituição Federal de 1988 estabelece como principal meio de financiamento do Estado as receitas tributárias. Em razão de sua organização federativa, tornou-se necessário instituir um modo de divisão das competências tributárias e do produto da arrecadação fiscal que garantisse plena autonomia política e administrativa a todos os entes federados.
Todavia, atualmente a distribuição das receitas tributárias é absolutamente assimétrica, pois a maior parte dos recursos públicos oriundos da arrecadação está concentrada nos cofres da União.
Dentre os motivos que levaram a este cenário está o fato de a União ter optado, a partir dos anos 1990, por expandir suas receitas através da criação e majoração de tributos que não são compartilhados com os outros entes federados, especificamente as contribuições sociais. A União deixou em segundo plano os impostos, que por determinação constitucional tem seu produto dividido com Estados e Municípios.
Esta política tributária provocou um grave desequilíbrio no pacto federativo, uma vez que as receitas da União vêm crescendo sem que haja o compartilhamento adequado dos recursos com os Estados e Municípios. A consequência é um prejuízo significativo aos investimentos na área social pelos Estados e Municípios, pois é para essa seara que são destinados os valores arrecadados através das contribuições sociais.
Diante deste quadro, que vem se agravando, é imperioso conjecturar sobre a possibilidade de partilha do produto da arrecadação das contribuições sociais entre todos os entes federados, ressalvando-se que esta reflexão decorre de uma escolha pragmática, vez que o ideal seria a extinção da maior parte das contribuições sociais acompanhada de proporcional elevação das alíquotas dos impostos para compensar as perdas orçamentárias. Isto se justifica pelas numerosas discussões jurídicas que as contribuições sociais provocam, o que gera insegurança jurídica, e pela complexidade delas aumentar desnecessariamente a quantidade de obrigações acessórias a cargo das empresas. Porém, o presente estudo visa a examinar as possibilidades concretas que as circunstâncias políticas e jurídicas atuais permitem sobre o tema.
2. AS CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E O SEU PROCESSO DE PROLIFERAÇÃO A PARTIR DOS ANOS 1990
A Constituição Federal de 1988 estabelece de forma detalhada a discriminação das competências tributárias e a partilha dos recursos carreados aos cofres públicos. Tal opção do constituinte visa a evitar um aumento descontrolado dos tributos, configurando-se em garantia do contribuinte contra os abusos do poder estatal. Seu lado negativo, no entanto, é a dificuldade em implementar reformas para modernizar o sistema tributário.
A Assembleia Constituinte de 1987/1988 foi marcada por um forte espírito descentralizador, em resposta ao centralismo do regime militar. Buscou-se a ampliação da autonomia política dos Estados e conferiu-se aos Municípios o status de ente federativo.
Para sustentar esta guinada federalista, a Constituição de 1988 elevou o percentual de recursos destinados ao Fundo de Participação dos Estados (FPE) e ao Fundo de Participação dos Municípios (FPM) sobre o produto da arrecadação do imposto de renda (IR) e do imposto sobre produtos industrializados (IPI), além de ter expandido a abrangência do ICMS.
A Carta da República, no entanto, contém uma armadilha para o federalismo fiscal. O artigo 149, caput, estabeleceu que compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais como instrumento de atuação no campo social. Aos Estados, Distrito Federal e Municípios permitiu-se somente a criação de contribuição para o custeio do regime previdenciário de seus servidores, conforme o art. 149, § 1º, incluído pela Emenda Constitucional nº 41/2003.
Diante deste quadro, a União passou a dar preferência para o aumento da arrecadação tributária por meio das contribuições sociais, desinteressando-se pelos impostos. Através destas, a União pôde alcançar dois objetivos: a) aumentar suas receitas sem a necessidade de entregar qualquer parte do produto aos Estados e aos Municípios, pois são de competência exclusiva da União (artigo 149, CF); b) elevar a carga tributária sem ter os problemas políticos que a majoração dos impostos provoca, pois as contribuições tem maior aceitação pela população por serem destinadas a finalidades sociais e atingirem em sua maior parte as empresas, enquanto os impostos detém uma forte carga de rejeição.
As contribuições sociais podem ser instituídas como meio de financiar a atuação do Estado nos domínios da Ordem Social, desde que respeitados a reserva de lei complementar, o princípio da legalidade, a irretroatividade e a anterioridade nonagesimal (art. 149, caput, CF).
A Ordem Social é composta pelas seguintes áreas: (i) seguridade social, subdividida em saúde, previdência social e assistência social, (ii) educação, (iii) cultura, (iv) desporto, (v) ciência e tecnologia, (vi) comunicação social, (vii) meio ambiente, (viii) família e (ix) índios.
Como se pode notar, as contribuições sociais são destinadas para diversas ações do Estado no campo social. Todavia, o produto da arrecadação do conjunto das onerosas e complexas contribuições sociais vigentes está concentrado nos cofres de apenas um ente federativo: a União.
Ao longo da década de 1990 foram instituídas a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), pela Lei nº 7.689/88, a Contribuição Provisória sobre Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira (CPMF), pela Lei nº 9.311/96, e a Contribuição Social para financiamento da Seguridade Social (COFINS), pela Lei Complementar Nº 70/91 – a última exação veio substituir o FINSOCIAL, atendendo ao previsto no artigo 56 do ADCT.
O impacto das novas contribuições na arrecadação tributária foi significativo. A carga tributária passou de 23,36% do PIB em 1988, conforme dados do IPEA[1], para 30,32% do PIB em 1999, segundo números da Receita Federal.[2] O montante arrecadado por meio das contribuições sociais, excluídas as previdenciárias, passou de 3,42% do PIB em 1991 para 6,43% PIB em 1999, conforme dados da Receita Federal.[3][4]
Com a proliferação das contribuições sociais gerou-se “nos idos de 1990, o maior contencioso fiscal entre os contribuintes e a União já visto na história dos tributos brasileiros.”[5] Além disso, estudo da Fundação Getúlio Vargas demonstrou que os valores arrecadados por meio de uma das contribuições sociais (a extinta CPMF) foram comprovadamente desviados para finalidades diversas daquela prevista em lei ao longo de pelo menos quatro anos na primeira década dos anos 2000 – no período 2002-2006.[6]
Durante a primeira década dos anos 2000, a expansão das contribuições sociais prosseguiu. Foram instituídos a Contribuição Social para o FGTS, pela Lei Complementar nº 110/2001, o PIS-importação e a COFINS-importação, ambos veiculados pela Lei nº 10.865/2004. A carga tributária global atingiu 35,31% do PIB em 2011 e a participação das contribuições sociais, excluídas as previdenciárias, alcançou 7,13% do PIB.[7]
Verifica-se, com base nestes dados, que a União expandiu significativamente suas receitas para investir na área social desde os anos 1990. Contudo, os Estados e os Municípios ficaram em uma situação de insuficiência de recursos para cumprir seus deveres constitucionais nesta seara.
Ocorre que a Carta Magna de 1988 determinou a corresponsabilidade de todos os entes federados na concretização dos direitos fundamentais vinculados à Ordem Social. Não obstante, a ampliação das receitas tributárias vem beneficiando apenas o Governo Federal, prejudicando substancialmente os investimentos por parte de Estados e Municípios na área social, o que se observa com nitidez na dificuldade em prover educação e saúde, nos limites das suas responsabilidades constitucionais, de maior qualidade à população.
A Constituição Tributária, portanto, padece de um grave desequilíbrio desde que teve início o processo de expansão das contribuições sociais. Construiu-se um modelo de contribuições sociais de perfil unitarista no interior de uma federação de dimensões continentais.
Deste modo, discutir a possibilidade da partilha dos valores arrecadados através das contribuições sociais é absolutamente necessário para o aperfeiçoamento de serviços públicos imprescindíveis para a melhoria de serviços públicos essenciais, v. g. educação e saúde, bem como para definir o futuro da autonomia dos Estados e dos Municípios.
3. A PARTILHA DO PRODUTO DA ARRECADAÇÃO DAS CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS
A repartição dos recursos provenientes da arrecadação das contribuições sociais, excetuadas as previdenciárias (pois estas já podem ser instituídas por Estados e Municípios), promoveria maior equilíbrio na divisão das rendas tributárias entre os entes federados, resgatando o projeto federalista do Constituinte de 1988.
Cláusulas que restrinjam a transferência dos recursos, tal qual o parágrafo único do artigo 160 da Constituição Federal, devem ser absolutamente recusadas, pois servem apenas para a União subjugar os outros Entes Políticos e, portanto, não se coadunam com o pacto federalista.
Neste sentido, a crônica dependência que sofrem alguns Estados e inúmeros Municípios das transferências de recursos da União seria mitigada, pois um volume significativo de receitas tributárias seria distribuído com a finalidade de financiar ações no campo social.
O compartilhamento das receitas das contribuições sociais, porém, não é medida a ser implementada de modo imediato. A alteração no texto constitucional deve ser gradual, de modo que a União possa se adaptar à nova realidade sem que haja prejuízo aos serviços públicos federais.
O gradualismo que se defende é inspirado na ideia de mecânica social gradual, desenvolvida pelo filósofo austríaco Karl Popper. Trata-se do melhor meio para se realizar mudanças sociais em uma sociedade aberta e livre, pois evita alterações abruptas que possam afetar a estabilidade do país.
De acordo com a lição de Popper, a mecânica social gradual pode ser assim definida:
“A mecânica gradual, em consequência, adotará o método de pesquisar e combater os maiores e mais prementes males da sociedade, em vez de buscar seu maior bem definitivo e lutar por êle (sic). (...) os projetos da mecânica gradual são relativamente simples. São projetos de instituições determinadas (...) Mas se é mais fácil alcançar um acôrdo (sic) razoável acerca dos males existentes e dos meios de combatê-los do que acêrca (sic) de um bem ideal e dos meios de realização; também há mais esperança, então, de usando êsse método (sic) gradual podemos superar as maiores dificuldades práticas de tôda (sic) reforma política razoável, a saber, as de empregar a razão, em vez da paixão e da violência, na execução do programa.”[8]
Nos últimos anos, sucessivos projetos legislativos vêm sendo apresentados no Congresso Nacional com o objetivo de repartir as receitas obtidas por meio das contribuições sociais. Merecem destaque as Propostas de Emenda à Constituição nº 451/2005 e nº 12/2013.
A PEC nº 451 foi apresentada em 25 de agosto de 2005 pelo Deputado Francisco Dornelles. A proposta pretendia conferir nova redação ao inciso I do artigo 159 da Carta Magna de 1988.
Consoante a PEC nº 451/2005, o inciso do artigo 159 da Constituição Federal passaria a ter a seguinte dicção:
"Art. 159 ............ (A União entregará:) I - do produto da arrecadação do imposto sobre renda e proventos de qualquer natureza, do imposto sobre produtos industrializados e das contribuições sociais da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre a receita ou o faturamento e sobre o lucro, exceto as contribuições de que trata o art. 239, quarenta e sete por cento na seguinte forma: .....................................................................................................”[9].
Para restaurar o equilíbrio de receitas fiscais entre as unidades federadas, a proposta incluía na base de receitas do FPE e do FPM o produto da arrecadação das contribuições sociais, de responsabilidade das empresas, incidentes sobre receita, faturamento e lucro, com exceção das contribuições ao PIS e ao PASEP.
Tratava-se de um projeto audacioso. Buscava-se sanar as iniquidades provocadas pela proliferação das contribuições sociais de maneira radical. Não constava norma de transição ou qualquer gradualismo. O Governo Federal teria que simplesmente cortar despesas do seu orçamento para viabilizar o repasse aos entes federados.
Embora a PEC nº 451/2005 atingisse o âmago da questão, era solução que, na prática, revelava-se inviável. O Governo Federal não faria tamanho esforço fiscal e político para fortalecer o pacto federativo, uma vez que poderia provocar redução do índice de aprovação popular em razão da queda abrupta de gastos sociais. A proposta foi apensada à PEC nº 279/2004 em 2009 e, posteriormente, arquivada pela Mesa Diretora da Câmara em 31 de janeiro de 2011.
A PEC nº 12 foi apresentada em 19 de março de 2013 pelo Senador Flexa Ribeiro. A proposta reformula o artigo 159 da Carta Magna de 1988 para incluir o produto da arrecadação de algumas contribuições sociais no compartilhamento com Estados, Distrito Federal e Municípios, e ainda modifica os percentuais repassados através do IPI e do IR.
Conforme a abrangente PEC nº 12/2013, o artigo 159 da Carta da República passaria a vigorar com a seguinte redação:
“Art.159......................................................................................... I – do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados trinta inteiros e cinco décimos por cento na seguinte forma: a) Treze por cento ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal; b) Treze inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Municípios; ....................................................................................................... IV – do produto da arrecadação da contribuição para o financiamento da seguridade social e da contribuição social sobre o lucro líquido vinte e seis inteiros e cinco décimos por cento na seguinte forma: a) Treze por cento ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal; b) Treze inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Municípios. ........................................................................................................ § 5° os percentuais previstos nos incisos I e IV do caput serão acrescidos de dois pontos percentuais, ao ano, durante cinco anos consecutivos, até alcançarem, no inciso I, quarenta inteiros e cinco décimos por cento e, no inciso IV, trinta e seis e cinco décimos por cento. § 6° os percentuais previstos nas alíneas “a” e “b” dos incisos I e IV, ambos do caput, serão acrescidos de um ponto percentual, ao ano, durante cinco anos consecutivos, até alcançarem os seguintes valores: c) Dezoito por cento ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal; a) Dezoito inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Municípios. ”[10].
Primeiramente, a proposta altera os percentuais do IPI e do IR destinados ao FPE e ao FPM, passando imediatamente as transferências da União dos atuais 45% para 26,5%. O aumento do percentual seria realizado gradualmente. Nos cinco anos subsequentes à entrada em vigor da PEC nº 12/2013, haveria uma elevação anual até se alcançar o repasse de 18% do produto da arrecadação dos referidos impostos ao FPE e de 18,5% ao FPM, perfazendo ao final do quinquênio o montante de 40,5% a serem transferidos pela União.
Além de modificar a sistemática da partilha do IPI e do IR, a PEC nº 12/2013 prevê a entrega pela União de 26,5% dos valores arrecadados através COFINS e da CSLL, destinados 13% ao FPE e 13,5% ao FPM. A proposta contém regra de transição também neste ponto. Durante cinco anos consecutivos, os percentuais seriam acrescidos de 2% ao ano até que alcançassem 36,5%. Deste montante, seriam transferidos 18% para o FPE e 18,5% para o FPM.
A PEC nº 12/2013 é mais completa e bem elaborada do que a PEC nº 451/2005. Tem o mérito de enfrentar de modo gradual o problema do desequilíbrio na repartição das receitas tributárias entre a União e os entes federados. Isto se materializa em dois aspectos da proposta: (a) o percentual da CSLL e da COFINS partilhado imediatamente é compensado pela redução das transferências do IPI e do IR para o FPE e o FPM; (b) a elevação dos valores compartilhados, tanto do produto arrecadado através da CSLL e da COFINS como do IPI e do IR, é realizado ao longo de cinco anos.
O aperfeiçoamento da PEC nº 12/2013 pode ser feito com dois acréscimos fundamentais ao texto submetido ao Senado Federal: (i) a partilha de 36,5% do produto da arrecadação de toda e qualquer contribuição social não previdenciária instituída após a entrada em vigor da emenda e (ii) a supressão do parágrafo único do artigo 160 da Constituição Federal.
A primeira sugestão visa a evitar que o Governo Federal utilize o subterfúgio de aumentar a sua arrecadação por meio da redução das contribuições sociais vigentes combinada com a criação de novas contribuições. A segunda proposição tem o escopo de eliminar a possibilidade de a União repassar os recursos do FPE e do FPM a seu bel-prazer, situação que vige nos dias de hoje e que gera inaceitável subjugação dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios ao arbítrio do Poder Central, que exerce uma espécie de “tutela moral” sobre os outros entes federados.
Por fim, à luz das propostas analisadas, pode-se afirmar que o compartilhamento das receitas das principais contribuições sociais, e daquelas que forem instituídas no futuro, com os entes federados deve ser estabelecido, em um primeiro momento, com a simultânea compensação da União por meio da redução das transferências do IPI e do IR para o FPE e o FPM.
Posteriormente, promover-se-ia a elevação dos valores partilhados de modo gradual até se alcançar um nível de equilíbrio na divisão das receitas tributárias. Adicionalmente, deve ser suprimida a cláusula do parágrafo único do artigo 160 da Carta Magna, que restringe arbitrariamente as transferências ao FPE e ao FPM.
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O desafio de refletir sobre a partilha do produto da arrecadação das contribuições sociais entre todos os entes federados revela-se atual e complexo. Visa, essencialmente, à restauração do projeto descentralizador pretendido pelo Constituinte de 1988, bem como objetiva viabilizar meios que permitam a todos os entes federados atuarem na concretização dos direitos fundamentais.
Embora o sistema constitucional tributário pátrio tenha estabelecido a competência exclusiva da União para a instituição de contribuições sociais dentro de um contexto descentralizador, a política de expansão desta espécie tributária perpetrada pelo Governo Federal nos anos 1990 e 2000 inverteu a matriz tributária nacional e desequilibrou a distribuição das receitas tributárias, prejudicando gravemente a arquitetura do federalismo brasileiro.
Desta forma, é absolutamente necessário reverter a tendência concentradora das receitas tributárias nos cofres da União, causada primordialmente pela expansão das contribuições sociais. Cientes disso, muitos deputados federais e senadores têm apresentado Propostas de Emenda à Constituição de 1988.
Com base na análise das PEC´s nºs 451/2005 e 12/2013, conclui-se que para adequar as contribuições sociais ao federalismo fiscal é necessário aplicar um método gradual, na linha da mecânica social gradual defendida pelo filósofo Karl Popper.
Em síntese, a partilha das receitas das principais contribuições sociais, e daquelas que forem instituídas futuramente, com os entes federados deve ser estabelecida, em um primeiro momento, com a simultânea compensação da União através da redução das transferências do IPI e do IR para o FPE e o FPM, operando-se o aumento dos valores partilhados de modo gradual até se alcançar um nível de equilíbrio na divisão das receitas tributárias. Além disso, deve ser suprimida a cláusula do parágrafo único do artigo 160 da Carta Magna, que restringe arbitrariamente as transferências ao FPE e ao FPM.
