O texto aborda o conceito e a abrangência da despesa pública, com um enfoque para a problemática do aumento de despesa com pessoal e os limites previstos na Constituição e na LRF para conter o endividamento público e o desequilíbrio orçamentário.

I – DEFINIÇÃO DE DESPESA LEGAL COM PESSOAL

Antes de pretendermos buscar uma definição para o que se entende por despesa com pessoal, primeiramente devemos delimitar o conceito e abrangência da despesa pública.

Segundo os memoráveis ensinamentos de Aliomar Baleeiro (2010, p. 83), há dois conceitos que exprimem a noção de despesa pública: o primeiro a define como “o conjunto dos dispêndios do Estado, ou de outra pessoa de direito público, para o funcionamento dos serviços públicos”, e, sob um segundo prisma, a despesa pública seria vista, de acordo com o nobre doutrinador, como a “aplicação de certa quantia, em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente, dentro duma autorização legislativa, para execução de fim a cargo do governo”.

Ambos os enfoques retratam, em linhas gerais, a definição da despesa pública e, destacam, principalmente, os elementos fundamentais à sua caracterização. A despesa pública seria, portanto, uma reunião de gastos, previamente estabelecidos em lei (salvo as situações de excepcionalidade), dirigidos pelo Estado para a consecução das necessidades públicas, ou melhor, as metas e objetivos que o Poder Público se propõe a cumprir através da sua arrecadação de receitas públicas gerenciadas pelo orçamento.

 De posse dessa breve análise, podemos afirmar tranquilamente que a realização de despesa pública é uma decisão política, visto que é o administrador que irá definir os objetivos e prioridades de gastos, descrevê-los no orçamento e, após indicar os instrumentos de efetivação e custeio desses gastos, irá efetuar a despesa (OLIVEIRA, 2006, p. 243). Este caráter político presente intrinsicamente no estudo da despesa pública é que justifica as disparidades entre os percentuais de gastos de cada governo em áreas que em uns são considerados prioridades, quanto em outros são tratados com certa irrelevância, pois as convicções políticas, religiosas e sociais são pilares estruturantes da elaboração do plano de gastos de cada governante, estando respeitados, porém, os limites e contornos constitucionais, bem como os parâmetros impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, no tocante à realidade brasileira.

Em relação às despesas com pessoal, que é o que, de fato, nos interessa, sua definição e limites estão expressamente previstos na Lei Complementar nº 101/2000, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, que vem a partir do seu art. 18, prever que:

Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.

Além do caput do mencionado dispositivo, o seu parágrafo primeiro também inclui um gasto que está englobado como sendo despesa com pessoal, qual sejam os valores referentes a contratos terceirizados de mão de obra, substitutiva de servidores e empregados públicos.

Portanto, através da definição legal de despesa com pessoal é que se pode afirmar que esta corresponde ao montante de todo e qualquer gasto do Estado destinado a custear o aparelhamento humano do Poder Público, seja este grupo composto de ativos, inativos ou pensionistas; ocupando cargos, mandatos, funções ou empregos; de natureza civil ou militar; com remuneração fixa ou temporária e até mesmo os encargos sociais e contribuições recolhidas para a previdência.

Trata-se de conceito vastíssimo, com fundamento na busca pela maior exatidão dos dispêndios realizados pelo Poder Público com os seus agentes, a fim de, ao estabelecer esse rol presente no art. 18, que se enquadram como despesa com pessoal, propiciar ao Estado mensurar o quantitativo total despendido com ela e, assim, se utilizar de mecanismos para controlar os gastos e evitar as despesas com pessoal excessivas, em razão da observância dos limites impostos pela LRF e como medida a atender o equilíbrio orçamentário-financeiro do Estado.


II – LIMITES DE GASTO COM PESSOAL PRESENTES NA LRF

Em atendimento ao dispositivo constitucional, surgiu a já mencionada Lei de Responsabilidade Fiscal para estabelecer os limites de gasto com o pessoal para cada ente federal, como se verifica através da leitura do caput do texto constitucional:

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

Bem, como já é cediço, os gastos com o pessoal fazem parte de uma grande massa de despesas realizadas de forma corrente e líquida pelo Poder Público. Sendo assim, seu controle deverá ser feito através de uma delimitação de forma minuciosa para que o gestor não incorra em gastos desnecessários e demasiadamente onerosos para o Estado.

Então, observando a importância dessa limitação, o legislador pátrio estabeleceu em nossa Carta Magna, em seu artigo 169, caput, a necessidade da criação de Lei Complementar para estabelecer as despesas com o pessoal ativo ou inativo dos entes federais, como forma de antever o caos que iriam se instalar de forma generalizada caso as decisões fossem puramente políticas.

Atendendo a esta necessidade, a Lei Complementar de nº 101 - LRF foi criada com o fito de trazer esta delimitação, trazendo à luz do seu art. 19 a discriminação dos gastos totais com o pessoal, em cada período de apuração e para cada ente da Federação, definindo, os limites em percentuais de receita corrente nos quais os entes não poderão exceder. E, trouxe também, em seu art. 20, a repartição desses limites em percentuais para cada um dos Três Poderes correspondente a cada Ente.

2.1 Limites Por Ente da Federação

O que se verifica através da leitura da LRF é uma preocupação acerca dos limites de gastos com o pessoal para cada ente federal. Sendo assim, atentando para a necessidade expressa no art. 169, caput, a LRF trouxe em seu art. 19 a delimitação exata da porcentagem cabível para cada ente, proporcionando uma margem discricionária para as decisões politicas de gastos, sem deixar de estabelecer o limite de porcentagem para as despesas com o pessoal.

 Vejamos então a redação insculpida no art. 19:

Art.19. Para fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com o pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados:

  • União: 50% (cinquenta por cento);
  • Estados: 60% (sessenta por cento);

III- Municípios: 60% (sessenta por cento).

Logo, observa-se que cada Ente Federal deverá atentar para a sua porcentagem máxima correspondente aos seus gastos, caso haja excesso de despesas, essas deverão ser reduzidas, pois a lei estabelece um limite justamente para coibir as práticas desarrazoadas e este deverá ser respeitado, caso contrário o Ente sofrerá determinadas penalidades que serão analisadas em tópico posterior.

2.2 Limites Por Poder

Além dos limites estabelecidos no artigo anterior, a LRF trouxe em seu art. 20 a estrutura e a delimitação das despesas com o pessoal a partir dos Poderes Legislativo, Judiciário, Executivo e do Ministério Público, de cada Ente Federal, definindo o parâmetro da repartição e os seus devidos limites.

Iniciando a análise do art. 20, pontuam-se através de seus incisos I, II e II as respectivas esferas Federal, Estadual e Municipal.

Na esfera Federal, os gastos com pessoal são de 2,5% para o Poder Legislativo, incluindo neste valor o Tribunal de Contas da União (TCU); já o Poder Judiciário possui uma parcela correspondente a 6%; em contrapartida, o Poder Executivo possui o limite de 40,5%, tendo em vista que dentro desta porcentagem destaca-se 3% para as despesas com pessoal correntes discriminadas nos incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e o art. 31 advindo da Emenda Constitucional de nº 19, repartindo de forma proporcional à media das despesas relativas a cada um destes dispositivos, em percentual da receita corrente líquida, verificadas nos três exercícios financeiros imediatamente anteriores ao da publicação desta Lei Complementar. Por fim, resta ao Ministério Público 0,6%, contabilizando, então, através da soma da porcentagem dos respectivos poderes citados, o limite total de 50%.

Na esfera Estadual, os gastos correspondentes ao Poder Legislativo, também incluindo o TCU são de 3%; para o Poder judiciário esse valor é de 6%; o Poder Executivo possui a porcentagem máxima de 49%; e para o Ministério Público o valor é de 2%. Logo, a soma destas porcentagens corresponde a 60% dos gastos públicos dos Estados e DF com pessoal.

Por último, surge a esfera Municipal que possui a definição de apenas dois poderes, o Legislativo e Executivo, sendo o primeiro correspondente a uma porcentagem máxima de gastos de 6%, incluindo os gastos com o TCU, quando houver; e a do Executivo correspondente a 54% dos gastos, formando, então, através da soma desses dois poderes um total de 60% de gasto máximo com o pessoal. 


III – LIMITE PRUDENCIAL

Como já se sabe, a LRF surgiu com o objetivo de impor limites ao endividamento e aos gastos públicos, trazendo à tona uma novidade conhecida como “limite prudencial”, que nada mais é do que a imposição de uma margem de segurança da qual o Estado deverá se valer para não ultrapassar os limites prudentes de gastos públicos.

Então, analisando de forma sistêmica as normas que regulam a questão, o que se observa é que a Lei Complementar, em seu art. 19, estabelece os limites de gastos, mas estes pertencem a uma espécie de “alerta vermelho”, ou seja, os limites referentes a porcentagens de 50% para a União, e 60% para Estados e Municípios não são seguros, não deverão ser atingidos, pois essa é a porcentagem máxima suportada por cada Ente.

Ora, resta claro, então, a necessidade patente de nosso legislador estabelecer um limite que realmente fosse prudente, onde o gestor público pudesse se reorganizar caso incorresse no mesmo, não caindo nas teias das penalidades do excesso global. Foi com este escopo que houve a criação do art. 22 da referida lei, na qual estabelece, em suma, que os limites de gastos não devem ultrapassar os 95% do valor da porcentagem máxima correspondente a cada Ente Federal.

Após esse breve encadeamento lógico, iremos nos debruçar sobre a matéria deste tópico, qual seja o referido limite prudencial.

Bem, a Lei de Responsabilidade Fiscal trás à baila três limites distintos referentes a despesa com pessoal, quais sejam: 1) O Limite Máximo estabelecido no art. 19, oscilando de acordo com o Ente ou órgão como impõe o art. 20; 2) O Limite Prudencial, correspondente a 95% do valor do Limite Máximo; 3) e o Limite Pré-Prudencial que corresponde a 90% do Limite máximo. 

O limite prudencial surge justamente para proporcionar essa margem de manobra ao gestor, onde o legislador estabeleceu um limite para prevenir arduamente a possibilidade de ocorrer sucessivos inchaços de despesa com pessoal, precavendo, então, que a União, Estados e Municípios incorressem no limite máximo suportado para cada ente.

Para proporcionar essa prevenção a LRF trouxe implicações àqueles que ultrapassassem o Limite Prudencial. A partir do que está estabelecido no art. 22 os limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 serão verificados a cada quadrimestre, e caso a despesa total com pessoal ultrapassasse a porcentagem de 95% correspondente ao valor do limite máximo, o Poder ou Órgão sofrerá as referentes penalidades para aquele que a excedeu.

De acordo com o art. 22 são vedados ao Poder ou Órgão que houver incorrido no excesso do limite prudencial:

I - concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição; II - criação de cargo, emprego ou função III - alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa; IV - provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança; V - contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do § 6o do art. 57 da Constituição e as situações previstas na lei de diretrizes orçamentárias. (Art. 22, LRF).

Por fim, repisa-se que o administrador não poderá ultrapassar o limite prudencial justamente para não proliferar um excessivo aumento de gastos com o aparelhamento humano, e, a despeito do mandamento legal, aquele que conduzir os gastos ao Limite máximo, e em casos mais graves o extrapole, sofrerá as devidas penalidades que serão melhor analisadas a seguir.


IV – SANÇÕES QUANDO HÁ EXCESSO DE GASTOS COM PESSOAL

Além da Lei de Responsabilidade Fiscal estabelecer minuciosamente os percentuais com despesa com pessoal que cada ente da Federação e seus respectivos poderes não podem ultrapassar, ela e a própria Constituição Federal também se preocuparam em prever as possíveis sanções em caso de descumprimento de quaisquer dessas imposições.

No art. 169, § 2º da nossa Lei Maior, está previsto que se decorrido o prazo estabelecido na lei complementar competente (Lc 101/2000), sem que o ente se adapte aos parâmetros por ela estabelecidos, serão imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que não observarem os referidos limites.

Em consonância à previsão constitucional, o art. 23, § 3º da LRF, preceitua que se não alcançada a redução do gasto com pessoal no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente não poderá: receber transferências voluntárias (inciso I); obter garantia, direta ou indireta, de outro ente (inciso II); nem contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal (inciso III).

A severidade com que a lei trata o excesso de gasto com pessoal se faz necessária, visto que essa prática deve ser desestimulada por, corriqueiramente, dar vezes a favorecimentos ilícitos, enquanto outros setores do Estado padecem de gastos efetivos.

 No mesmo entendimento, Regis Fernandes de Oliveira:

As disposições relativas às despesas com pessoal são e devem ser severas. Há Municípios que se endividam ou fazem política mesquinha de inchaço dos quadros públicos, na expectativa sórdida de fazer “média” com os recursos públicos. A prática remonta ao coronelismo, dando margem ao surgimento do compadrio, do filhotismo e do nepotismo, o que arruína os cofres públicos. [...] A gerência pública é coisa bastante séria para ficar em mãos menores. (OLIVEIRA, 2006, p. 248).

Sob essa ótica, tais dispositivos esboçam mecanismos que a Carta Magna e a referida lei complementar se utilizam para forçar, compelir o ente excedente a se readequar aos parâmetros legais de gastos com pessoal, a fim de evitar um endividamento e consequente desequilíbrio orçamentário, deixando desfalcadas outras necessidades públicas que se mostram sensivelmente mais relevantes que o – muitas vezes sórdido - custeio de pessoal.

Além das referidas sanções em caso de excesso, há instrumentos que o gestor pode – e na realidade, deve – se utilizar para controlar o gasto com pessoal e retornar para os parâmetros estabelecidos nos autorizativos legais cabíveis, conforme se verá a seguir.


V – MEDIDAS CONTRA EXCESSO DE GASTOS COM PESSOAL

Caso haja excesso na despesa com pessoal, de acordo com o art. 23, da LRF, o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-se, entre outras, as providências previstas nos §§ 3º e 4º do art. 169 da Constituição Federal.

Neste passo, primeiramente deve haver a redução de despesas com cargos em comissão e funções de confiança. Em relação a esse ponto, Regis Fernandes (2006) tece severas críticas à deturpação realizada por políticos que apenas preenchem esses quadros com seus aliados de interesse e conveniência, gerando eminentes prejuízos para a Administração Pública.

O segundo passo para controle do excesso com gasto de pessoal, é a exoneração dos não estáveis, que são aqueles nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público que ainda não completaram os 3 (três) anos de efetivo exercício, exigido pelo art. 41 da CF.

Apenas após tomar tais providências é que o servidor estável poderá ser atingido, nos termos do art. 169, §§ 4º e 5º, CF, conforme transcrição abaixo:

Art. 169. [...]

§ 4º. Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal.

§ 5º. O servidor que perder o cargo na forma do parágrafo anterior fará jus a indenização correspondente a um mês de remuneração por ano de serviço.

De acordo com Regis Fernandes (2006), no que tange a exoneração do servidor estável em razão de excesso de gasto com pessoal, deve, ainda, haver a aplicação da Lei 9.801/99, a fim de se observar os critérios de menor tempo de serviço, maior remuneração, menor idade, entre outros.

Sendo assim, os entes, ao excederem os limites de gastos com pessoal, devem praticar uma série de medidas que visam o reenquadramento aos parâmetros determinados pela Constituição Federal e pela LRF, objetivando, com isso, como já dito, conter o endividamento público e o desequilíbrio orçamentário.


REFERÊNCIAS

BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das finanças. – 17º ed. rev. e atualizada por Hugo de Brito Machado Segundo. – Rio de Janeiro: Forense, 2010.

OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de direito financeiro. – São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2006.


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