Contratos de gestão são importante instrumento de contratualização com o poder público utilizados com o fim de se alcançar a eficiência administrativa, tanto com entidades da Administração indireta, como com organizações sociais.

Origem

A Constituição Federal de 1988 representa um marco na redefinição do papel do Estado. A partir de meados da década de 90, dá-se início ao movimento de reforma do Estado com a criação do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado – PDRAE elaborado pelo Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado – MARE. Com a elaboração desse documento buscou-se lançar as diretrizes para tornar a Administração Pública brasileira, de burocrática e rígida, em gerencial, flexível e eficiente, cujo foco se volta para os cidadãos, considerados seus maiores clientes, de forma a se priorizar o princípio da eficiência.

Os contratos de gestão são instrumentos utilizados para estabelecer objetivos estratégicos, metas e prazos a serem cumpridos pelas instituições que celebram esse tipo de compromisso e tem como objetivo disponibilizar indicadores que se permitam avaliar o desempenho dessas instituições na consecução dos compromissos pactuados de forma a descentralizar as atividades do Estado.

“O contrato de gestão tem sido utilizado como forma de ajuste entre, de um lado, a Administração Pública Direta e, de outro, entidades da Administração Indireta ou entidades privadas que atuam paralelamente ao Estado e que poderiam ser enquadradas, por suas características, como entidades paraestatais.” (DI PIETRO, 2009).

Portanto, como se observa, os contratos de gestão são instrumentos responsáveis por estabelecer um relacionamento entre o governo central e as Agências Autônomas ou Organizações Sociais, uma vez que fixam incentivos e garantias, bem como permitem o acompanhamento e o controle dos compromissos acordados.


Conceito

A expressão contrato de gestão, denominação utilizada no Brasil, é, como dito anteriormente, compromisso institucional firmado entre a Administração Pública Direta e cada entidade a ela subordinada, incluem-se nesse rol as autarquias, fundações, empresas públicas e as sociedades de economia mista, inclusive entidades da própria Administração Direta, bem como as Organizações Sociais.

Os contratos de gestão têm como pretensão estimular a Gestão por Objetivos ou Gestão por Resultados, cuja finalidade é servir como eixo central da Administração Pública de forma a deslocar o controle normativo, entenda-se jurídico, fiscal, orçamentário e tarifário, para o controle de fins, objetivos e metas a serem atingidos. Uma vez que uma Administração por Objetivos bem executada servirá como base para a redução de controles burocráticos e elevará a eficiência da mesma.

Os primeiros contratos de gestão utilizados no Brasil são, um do ano de 1992 firmado com a Companhia Vale do Rio Doce, outro, no ano de 1994, com a Petrobrás. Ambos os contratos tinham como objetivo eliminar fatores restritivos à flexibilidade da ação empresarial e administrativa, estabelecer metas a serem cumpridas e resultados a serem alcançados.

Os contratos de gestão estão expressamente previstos na Constituição Federal de 1988, no Art. 37, §8º, verbis:

“Art. 37.

(...)

§8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre ser administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:

  I – o prazo de duração do contrato;

  II – os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes;

  III – a remuneração do pessoal.”

Portanto, os contratos de gestão são importante instrumento utilizado pelo Poder Público a fim de se alcançar a eficiência administrativa e promover uma melhor prestação do serviços e consequente bem estar social.


Natureza Jurídica

A natureza jurídica dos contratos de gestão não é algo pacífico em nossa doutrina. Alguns doutrinadores, como Zanella Di Pietro, questionam como se dá sua aplicação nos âmbitos das Administrações Diretas e Indiretas, além de questionarem se a natureza jurídica do referido instrumento é contratual. Como assevera Di Pietro[1]:

“Quando o contrato referido na Emenda Constitucional nº 19 for celebrado com órgão da Administração direta, dificilmente estarão presentes as características próprias de um contrato, pois este pressupõe um acordo de vontades entre pessoas dotadas de capacidade, ou seja, titulares de direitos e obrigações. Como os órgãos da Administração direta não são dotados de personalidade jurídica em que estão integrados, os dois signatários do ajuste estarão representando a mesma pessoa jurídica. E não se pode admitir que essa mesma pessoa tenha interesses contrapostos defendidos por órgãos diversos. Por isso mesmo, esses contratos correspondem, na realidade, quando muito, a termos de compromissos assumidos por dirigentes de órgãos, para lograrem maior autonomia e se obrigarem a cumprir metas. Além disso, as metas que se obrigam a cumprir por força da própria lei que define as atribuições do órgão público; a outorga de maior autonomia é um incentivo ou um instrumento que facilita a consecução das metas legais.

Mesmo se tratando de contrato de gestão entre entidades da Administração Indireta e o Poder Público, a natureza efetivamente contratual do ajuste pode ser contestada, tendo em vista que a existência de interesses opostos e contraditórios constitui uma das características presentes nos contratos em geral e ausente no contrato de gestão, pois é inconcebível que os interesses visados pela Administração direta e indireta sejam diversos.”

Portanto, para alguns doutrinadores, em especial para Di Pietro, o contrato de gestão não possui natureza jurídica de contrato, apesar de receber tal denominação. Para ela, o contrato de gestão possui natureza jurídica de “Termos de Compromisso”, compromissos esses que são assumidos pelos dirigentes dos órgãos aos quais celebram esse tipo de acordo.

Já o professor Marçal Justen Filho[2], considera a natureza jurídica do contrato de gestão como sendo:

  “É problemático definir, em termos abstratos e indeterminados, a natureza jurídica do contrato de gestão. Até se poderia reconhecer figura similar ao ‘convênio’. É que as partes, no contrato de gestão, não têm interesses contrapostos. Não se trata de submeter parcialmente o interesse público a um sacrifício para obter benefícios egoísticos ou vantagens consistentes na redução do patrimônio alheio. Trata-se, muito mais, de contratos organizacionais ou associativos, pelos quais diversos sujeitos estruturam deveres e direitos em de interesses comuns.

Essas considerações não conduzem a identificar contrato de gestão com convênio. Excluídas óbvias diferenças que nem é necessário apontar, pode-se afirmar que o contrato de gestão comporta consideração de cunho sinalagmático. Ou seja, o contrato de gestão pode ser considerado como oneroso, ainda que nenhuma das partes tenha fins especulativos. Nada impede, inclusive, a previsão de benefícios mais intensos proporcionados à eficiência no desempenho da atividade prevista contratualmente. Enfim, os direitos assegurados à organização social no contrato de gestão não se configuram como mera liberdade da Administração Pública. O particular tem o dever de cumprir satisfatoriamente certos objetivos. Na medida em que desempenhar adequadamente essas atividades, terá direito de exigir o cumprimento pelo Estado dos deveres correspondentes.”

Como se percebe, para o autor supracitado, a natureza jurídica dos contratos de gestão não podem ser confundir com a natureza jurídica dos convênios. Por isso, considera o contrato de gestão como tendo natureza de Contratos Organizacionais ou Contratos Associativos.

Por fim, convém ressaltar que, apesar de a natureza jurídica dos contratos de gestão não ser assunto pacífico na doutrina, os mesmos são considerados espécie do gênero contratos administrativos, o que permite concluir que os contratos de gestão sujeitam-se aos mesmos princípios e regras dos contratos administrativos como um todo.


Objetivos

Como dito anteriormente, os contratos de gestão são compromissos institucionais firmados entre o Poder Executivo e cada entidade governamental a ele subordinada, no caso suas autarquias, bem como, também, são firmados com empresas públicas, sociedades de economia, fundações públicas e organizações sociais.

Com a criação do instituto do contrato de gestão buscou-se, na Administração Pública, implementar a Gestão por Objetivos. Uma característica importante do modelo de Administração por Objetivos é a de ser dinâmica e participativa, tendo em vista que os objetivos e metas fixados no contrato, podem ser e são, periodicamente, negociados e revistos pelo Poder Público.

São objetivos[3] do contrato de gestão, enquanto instrumento de implementação de políticas e de gestão:

  • Fortalecer a supervisão e os controles ministeriais sobre os resultados das políticas públicas sob sua responsabilidade;
  • Melhorar o processo de gestão da instituição contratada; e
  • Promover o controle social sobre os resultados esperados e dar-lhes publicidades.

 Portanto, o que se percebe é que a Administração Pública, com a utilização dos contratos de gestão, busca, também, encontrar meios para se avaliar o desempenho dos órgãos que se utilizam desse instrumento, tendo em vista que esse tipo de processo de supervisão faz com que os órgãos alcancem maior eficiência em seus processos, compatibilize os recursos humanos para o alcance das metas e consequente procura por melhores tecnologias que também permita tal objetivo.          


Características

As principais características dos contratos de gestão, inicialmente, foram estabelecidas pelo extinto Ministério da Administração e Reforma do Estado, conhecido como MARE. As principais características dos contratos de gestão são:

  • Os contratos de gestão são compromissos institucionais firmados entre o Estado, por intermédio de seus órgãos, com agências executivas ou com as organizações sociais;
  • O propósito dos contratos de gestão é contribuir para o atingimento dos objetivos das políticas públicas, especificando obrigações, metas, responsabilidades, recursos, mecanismos de avaliação e penalidades;
  • Para o Poder Público, os contratos de gestão, funcionam como instrumentos de supervisão e avaliação de políticas públicas, de forma descentralizada;
  • Já para as organizações sociais contratadas, os contratos de gestão, possibilitaram uma melhor gestão estratégica, na medida em que tal é direcionada para a ação organizacional;
  • Os contratos de gestão oferecem uma boa base de comparação entre os desempenhos atual e futuro e entre instituições assemelhadas;
  • Tal instrumento de gestão permite uma melhor definição para que se adote a estratégia de ação necessária para oferecer melhores condições, da parte contratada, para o atingimento dos objetivos e metas convencionados; e
  • Os contratos de gestão permitem uma nítida avaliação de desempenho, tanto dos gestores, quanto da organização.

Conclusão

Com isso, conclui-se que os contratos de gestão são importante instrumento de contratualização com o Poder Público utilizados com o fim de se alcançar a eficiência administrativa, tanto com entidades da Administração Indireta, como com organizações sociais.

Por isso é salutar a utilização desse instituto, mas desde que sejam criados meios eficientes para que se fiscalize a correta execução desses contratos.


Referências

BRASIL. Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado. Agências Executivas. Cadernos MARE da Reforma do Estado. nº 10, Brasília: MARE, 1997

Constituição Federal de 1988.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Adminstrativo. 27ª ed. São Paulo, Atlas, 2014.

JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 6ª ed. rev. e ampl. São Paulo, Dialética, 1999.


Notas

[1] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administração Pública: concessão, permissão, franquia, terceirização e outras formas. 3ª ed. São Paulo, Atlas, 1999. p. 197.

[2] JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 6ª ed. rev. e ampl. São Paulo, Dialética, 1999. p. 34.

[3] Cadernos MARE da Reforma do Estado. Caderno 2. 5ª ed. Brasília. 1998.



Informações sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

ALMEIDA, Murilo Bernardes de. Contratos de gestão: conceito, origem, natureza jurídica, objetivos e características. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 20, n. 4541, 7 dez. 2015. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/33672>. Acesso em: 17 jun. 2018.

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