Sumário: 1. Introdução: atividade financeira do Estado e normatização constitucional; 2. fiscalização; 3. A fiscalização na Constituição de 1988; 4. O Tribunal de Contas e sua missão constitucional; 5. O controle das contas públicas pelos cidadãos; 6. Conclusão; 7. Notas; 8.Bibliografia
1. Introdução: atividade financeira do Estado e normatização constitucional.
A Constituição é a lei regulamentadora da atividade estatal, através de seus órgãos, estabelecendo a distribuição das respectivas competências, atribuições e os princípios que devem nortear sua atuação, de acordo com a concepção de constituição material (1).
Por regulamentar a atividade do Estado, é obrigatória a inclusão da chamada Constituição Orçamentária, que é um dos subsistemas da Constituição Financeira, ao lado das Constituições Tributária e Monetária (2). A Constituição Orçamentária dispõe sobre os princípios e regras que norteiam a arrecadação de receita e realização de despesas, sendo sua positivação resultado de um longo processo histórico que vem desde o final da Idade Média, na Inglaterra.
Na Carta instituída em 1988, são destinadas ao cumprimento de tal mister a Seção II do Capítulo II do título VI (arts. 165 a 169, "Dos Orçamentos") e também os arts. 51, 70 a 75 e 99, disciplinando a atividade orçamentária.
Obviamente, a arrecadação e a despesa exigem um controle não apenas dos próprios agentes estatais, com também da própria sociedade, de uma maneira geral, consistindo esta numa inovação, sob o ponto-de-vista do direito positivo brasileiro, introduzida pelo constituinte de 1987. A necessidade de controle da execução do orçamento público se dá por diversas razões de cunho político e financeiro. Sob o aspecto político, deve haver a fiscalização por parte dos Poderes Judiciário e Legislativo junto ao Poder Executivo, pois apesar de este ser o responsável pela Administração Pública, não pode extrapolar os créditos institucionalmente concedidos ou simplesmente se omitir na execução de seus deveres, sob pena de agredir o princípio da Separação de Poderes e, numa concepção menos tradicional, o princípio da Divisão de Tarefas Estatais, ou seja, as atividades entre distintos órgãos autônomos (3). Já sob o ponto-de-vista das finanças, faz-se necessário para evitar desperdícios e a dilapidação do patrimônio público.
Enfim, sob diversos aspectos, deve haver a fiscalização ou o controle da gerência do patrimônio público. Na Constituição vigente, esta necessidade e sua formalização estão contidos em seu texto a partir do artigo 70, objeto principal deste trabalho, que se propõe a esclarecer, em linhas gerais, como se dá o aparato estatal para tal fim, utilizando-se para tanto de uma perspectiva dogmática, pois trata-se da análise de um texto constitucional, sem prescindir, obviamente, de um enfoque zetético, perquiridor, ao problema (4).
Interpretar é traçar o conteúdo, sentido e alcance de uma norma jurídica, nas palavras de Carlos Maximiliano (5), à luz de uma hermenêutica clássica. Para traçá-lo, no artigo 70, será inicialmente feita a distinção entre fiscalização e controle, explicando-se posteriormente os três sistemas já utilizados universalmente no controle das contas públicas. Para um melhor entendimento do sistema hoje utilizado no Brasil, com a Carta de 1988, será realizado um breve resumo da fiscalização no decorrer de nossas várias constituições, para que somente depois sejam expostos e analisados o atuais mecanismos, com suas peculiaridades e inovações. Na conclusão, será procedida a uma crítica deste sistema, verificando-se acerca de sua real eficácia para a moralização da gestão do patrimônio público brasileiro.
2.Fiscalização
2.1.Fiscalização e controle: distinção entre os termos
A fiscalização financeira é realizada através de um controle, segundo Ricardo Lobo Torres. Mas, como diferenciar fiscalização e controle? São termos quase sinônimos e não apenas no Português, mas como também no Alemão (Kontrulle e Revision) e no Francês (contrôle e verification), por exemplo. Para precisar a distinção, é útil recorrer a termos mais técnicos. O controle se dá desde a fase do exame e aprovação do Orçamento proposto pelo Executivo (utilizando-se de uma prerrogativa constitucional) feito ao Poder Legislativo. Já a fiscalização está mais ligada à fase final, abrangendo a execução do orçamento pelos Poderes e até o trabalho do Legislativo, no exercício de uma de suas funções típicas (6), fiscalizando através das CPIs e da atividade genérica das Comissões Permanentes.
2.2.Origem histórica
A necessidade de controle dos gastos públicos é uma preocupação desde a antigüidade. Alguns autores (7) alegam que ela remonta à Grécia no período clássico, onde se dá conta da existência de um Tribunal constituído por 10 oficiais a quem prestavam contas os arcontes, embaixadores e outros funcionários públicos.
Já outros autores alegam ser de origem mais próxima, tendo a fiscalização de contas, como tantos outros institutos de Direito Público surgidos na Inglaterra, através da tradição do Comptroller and auditor general, que se expandiu para outros países, como a Bélgica e a Itália, já no Séc. XIX.
No Brasil, tal preocupação existe desde o Séc. XIX, mas a existência de um regime monárquico não permitiu a sua positivação, pois s própria Constituição de 1824 preceituava em seu art. 99 que "a pessoa do Imperador é inviolável e sagrada. Ele não está sujeito a responsabilidade alguma". Apenas com a chegada do regime republicano e graças ao empenho de Rui Barbosa, dentre outros, foi possível a instituição de um Tribunal de Contas, em 1891.
2.3 Os sistemas de fiscalização
Para a efetivação do controle, há vários sistemas de execução orçamentária. São três os principais:
a)Pelo Poder Legislativo, utilizado na Inglaterra, Suécia, Estados Unidos, Noruega; de tipo Inglês, ou Parlamentar;
b) Por um órgão com funções jurisdicionais, como na França, na Itália e no Brasil;
c)Por um órgão político-partidário, como na extinta União Soviética (URSS)
2.3.1 sistema parlamentar
Na Inglaterra, o controle se dá através de um funcionário eleito pela Coroa o Comptroller general (Lei de 1866, emendada em 1921 e 1939), com a garantia do "during good behavior", o que equivale a uma cláusula de estabilidade, só sendo demitido após o pronunciamento favorável de uma das casas do Parlamento, a Câmara dos Lordes ou dos Comuns.
O Comptroller mantém contato com o Public Accounting Comitee, que é a Comissão de Contas da Câmara dos Comuns, formada por 15 deputados cujo presidente é, tradicionalmente, um membro da oposição, que sempre apresenta após o dia 31 de março, data que marca o fim do exercício financeiro, um relatório sobre a execução orçamentária e os informes necessários à Comissão de Contas. Em alguns pontos da Inglaterra, são utilizados até 500 funcionários para a fiscalização, não subordinados ao Gabinete.
A inspeção de contas não se dá sobre todas as operações, mas é escolhido, eventualmente, um setor da Administração como alvo de uma análise sobre sua regularidade. Essa peculiaridade faz com que a Administração tenha todas as contas em dia. Esse sistema se estendeu aos países escandinavos, como a Suécia, por exemplo; qualquer pessoa pode ter acesso a documentos para executar a fiscalização orçamentária.
Também se estendeu aos Estados Unidos, onde há um Comptroller general, mas nomeado pelo Presidente da República, sujeito à aprovação do Senado e apenas demissível com a autorização das duas casas do Congresso ou impeachment (segundo a lei de Reorganização Legislativa, de 1946). Goza de grande força, podendo impugnar qualquer pagamento, imputando-o à responsabilidade pessoal de qualquer agente pagador, sendo sua decisão de caráter final. Em se tratando de uma Federação, todos os Estados-Membros mantêm auditores, que são eleitos na maioria dos Estados, sendo livres do controle do Governador. Tais auditores controlam todos os pagamentos; em alguns Estados, têm a própria direção da contabilidade, em outros, também deve analisar a regularidade das contas a posteriori.
Este sistema, no entanto, sofre muitas críticas, como a de Aliomar Baleeiro, que salienta ser a General Accounting Office uma contadoria central da União, sendo um erro esta controlar suas próprias contas (8).
2.3.2O sistema judiciário ou o sistema francês.
O chamado sistema judiciário surgiu na França, com a Lei de 16 de setembro de 1807, que instituiu a Court des Comptes, que coordena a fiscalização da contabilidade executiva. A Corte de Contas é um órgão colegiado, independentemente do Executivo e Legislativo. Neste sistema, também há a exigência de um processo judicial de apreciação de contas.
Na França, há a distinção entre os ordenadores e os contadores (ou pagadores das despesas). Os primeiros determinam as despesas, e os segundos, executam os pagamentos, estando ambos sujeitos a controle. Sobre os ordenadores a ação é administrativa e sobre os pagadores é jurisdicional.
A Corte acumula, portanto, funções administrativas e jurisdicionais. Pode julgar as contas e exerce uma jurisdição administrativa, submetida à revisão do Conselho de Estado (equivalente ao STF). Também fiscaliza as instituições privadas, através do controle das subvenções e outros auxílios. Seus membros são vitalícios. Na verdade, são considerados responsáveis pelos gastos públicos os pagadores e não os ordenadores, exercendo um controle regressivo sobre eles. É realizado anualmente um relatório, publicado no jornal oficial.
Tal sistema também é encontrado na Bélgica e na Itália, guardando entre eles, obviamente, algumas distinções. Na Itália, foi adotado um controle muito rígido, que exige um registro a priori das contas, sendo garantido seu poder de veto ao que lhe é apresentado. Julga não apenas os pagadores, mas também os ordenadores das despesas. Já na Bélgica, há o registro a priori das despesas, mas o Tribunal tem um poder apenas relativo de veto, com a possibilidade do Ministério recorrer de sua decisão. É um órgão quase que dependente do Legislativo, pois seus membros não são só eleitos, como também demitidos por este.
Como será visto adiante, no Brasil também há um Tribunal de Contas.
2.3.3. O sistema político-partidário, ou sistema soviético.
Por ter sido um sistema socialista e unipartidário, o controle das contas na antiga União Soviética era realizado perante um órgão do Partido, o Rabkin. Também, desde 1944, foi constituído um Ministério para este fim.
3.A fiscalização na constituição brasileira de 1988.
A Constituição brasileira prevê a fiscalização da execução orçamentária nos arts. 70 a 74, em que há uma ampliação dessa função estatal, obedecendo ao princípio maior de Direito Público o da legalidade que afirma que toda a Administração deve se subordinar à lei, uma das conquistas da luta secular pelo controle efetivo da atividade estatal. Também se prende ao princípio do dever de boa administração, expresso no princípio da economicidade (art. 70).
Apesar de estar ligada ao Orçamento, a Seção referente à fiscalização encontra-se no capítulo Do Poder Legislativo, independentemente do fato de que elaboração, aprovação, execução e fiscalização constituem um todo, do ponto-de-vista material.
O art. 70, que inaugura a Seção IX, estabelecendo seus princípios gerais, tais como tipo, formas de controle e os sistemas, preceitua que:
"Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da Administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou entidade pública que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigação de natureza pecuniária."
Para melhor entender este dispositivo, é de grande importância distinguir formas, tipos e sistemas de controle, utilizando-se da classificação proposta por José Afonso da Silva (9), à luz do direito positivo estatal brasileiro.
3.1.O controle orçamentário quanto à forma.
3.1.1 Segundo a natureza das pessoas controladas.
O controle pode ser realizado em relação aos administrados e sobre os funcionários do serviço de contabilidade, alcançando até o Presidente da República. No caso deste, a fiscalização não se prende apenas aos atos assinados por ele, mas também de seus assessores mais próximos, que lhe são imputados.
3.1.2. Segundo a natureza do fato controlado
É o que Ricardo Lobo Torres denomina "modalidades de fiscalização" (10), que se inteiram e se implicam mutuamente, cobrindo todo tipo de atividade financeira do Estado. Pode ser: contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial.
A fiscalização contábil é feita mediante análise de registros contábeis, de balanços, da interpretação dos resultados econômico e financeiro. É feito em uma base documental, atingindo outras espécies de fatos controlados.
A diferenciação entre fiscalização financeira e orçamentária é também tênue. Ambas incidem sobre o orçamento. A questão é que a financeira controla a arrecadação (receita) e os gastos (despesas) e a orçamentária incide sobre a execução do disposto, analisando o quantum de concretização das previsões da Lei Orçamentária anual.
O controle operacional envolve o controle de resultado das operações de crédito e de despesas que não estejam dispostas na Lei Orçamentária.
A fiscalização patrimonial verifica a legitimidade dos acréscimos e das diminuições ocorridas no patrimônio público. Cabe aduzir que o patrimônio público engloba hoje os bens dominiais e os bens públicos de uso do povo, incluindo-se aí o meio-ambiente.
3.1.3. Segundo o momento do seu exercício
De acordo com o momento em que é realizado, o controle pode se dar de 3 formas: a priori, concomitantemente e a posteriori.
O chamado controle prévio de contas, ou seja, o registro prévio das despesas, foi abolido do sistema brasileiro pela Constituição de 1967.
3.1.4. Segundo a natureza dos organismos controladores
Pode ser classificado em: administrativo (exercido pelos administradores da coisa pública, ou o Poder Executivo), jurisdicional (pelos órgãos do Poder Judiciário, sobre seus próprios atos ou sobre as irregularidades cometidas por outros agentes, aplicando sanções) e político (realizado pelo Parlamento e seus prepostos e auxiliares, através da instauração das CPIs ou pelas Comissões Parlamentares).
3.1.5Objeto da fiscalização
O art. 70 se estende também à "aferição de subvenções e renúncia das receitas" o controle prévio e parlamentar de sua concessão.
Esta parte do art. 70 pode ser entendida a partir da análise conjunta com o art. 165, §6º, que preceitua o princípio da transparência na Administração Pública, um dos pontos mais importantes da atividade financeira estatal.
Cabe esclarecer o que são subvenções. Sua definição está no art. 12, §3º, da lei nº 4.320, de 1964, do qual pode se apreender que são transferências de receita para cobrir despesas de órgãos públicos e privados . Liga-se à chamada instituição-incentivo, que implica na devolução do que está arrecadado, mediante algumas exigências a fim de incrementar a atividade produtiva através desse estímulo fiscal.
Daí pode ser aferida a necessidade do controle sobre os subsídios, que se prendem mais a um caráter econômico, tendo em vista que as subvenções podem ser concedidas inclusive a instituições culturais e educacionais, como o caso dos Blocos de Frevo no Carnaval pernambucano. Os subsídios constituem igualmente uma transferência de recursos para particulares, mais vinculado à obtenção de certos resultados pelo beneficiário que sejam importantes para o bem-estar social.
Quanto à renúncia de receitas, elas compreendem isenções, créditos fiscais, reduções de impostos, que também visem a um incremento da atividade econômica, dentro da moderna concepção de ingerência do Estado no mercado, utilizando-se do orçamento como mecanismo controlador.
Alguns doutrinadores vêem esta referência explícita como redundância por parte do Constituinte. Em primeiro lugar, é preciso salientar a imensa dificuldade de sistematização da matéria orçamentária durante a Constituinte, tendo em vista que era objeto de duas comissões temáticas Do Sistema Tributário, Orçamento e Finanças e Da Organização dos Poderes e Sistema de Governo com as respectivas subcomissões: de Orçamento e Fiscalização Financeira e do Poder Legislativo. Em segundo lugar, a necessidade criada pela errada utilização desses mecanismos na ordem constitucional anterior, servindo unicamente a interesses particulares.
3.2Quanto aos tipos
Em relação aos tipos ou aspectos, o controle pode se dar em relação à:
Legalidade: que implica no necessário assento em lei, na prévia disposição legal, princípio máximo do direito público.
Legitimidade: diferentemente da legalidade, exige que as atividades estejam de acordo com os princípios mais gerais de Direito Público, sempre com vistas ao bem-estar da comunidade na aplicação do dinheiro público, o apreço à moralidade, à isonomia entre os administrados, entre tantos outros.
Economicidade: é o respeito à melhor relação custo-benefício, em que não implique no desperdício dos recursos do Estado.
Alguns autores, como José Afonso da Silva (11), também acrescentam outros tipos ou aspectos, como o controle de finalidade funcional dos agentes e o de resultados, de cumprimento de programa de trabalho e de metas.
3.3.Os sistemas de controle financeiro e orçamentário: interno, externo e sistêmico.
De acordo com a diferenciação orgânica dos sistemas de fiscalização, esta pode ser feita através do Controle Interno, Externo ou Sistêmico.
O controle interno é feito em cada setor da administração, por cada um dos Poderes em face à verba destinada a cada um deles, que deve obedecer a todos os critérios expostos supra, como decorrência da própria autonomia administrativa e financeira garantida pelo art. 99 da Constituição Federal.
A expressão "controle interno" consistiu uma inovação no vocábulo constitucional brasileiro e em detrimento de sua importância, recebe pouca atenção na Carta Magna. Em linhas gerais, é muito parecido com o controle externo no que concerne às finalidades, objetivos e métodos. Deve ser exercido também sobre as operações de crédito, avais e garantias sobre os direitos e responsabilidades não previstos no item anterior.
O controle externo, por sua vez, se dá através do Tribunal de Contas da União e dos Estados, auxiliando a atividade fiscalizadora do Poder Legislativo, que, munido de seus pareceres e análise, podem proceder a medidas naus severas quanto aos infratores, chegando inclusive ao impeachment, na hipótese de má gerência do Patrimônio Público. Toda a estrutura do Tribunal de Contas será analisada no item 4.
Já a visão da fiscalização como um controle sistêmico supõe que os controles interno e externo mantenham estreita relação entre si.
O art. 74, IV, da Constituição Federal preceitua que o controle interno seja um apoio ao controle externo no exercício de sua missão institucional. Na realidade, o controle interno é uma espécie de preparação para o externo, que não pode controlar todos os atos da Administração. Por isso, "os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária" (§4º do art. 74 da Constituição Federal).
