Controle da Administração Pública: auditorias de...

RESUMO: O estudo ora proposto circunscreve-se ao tema do controle da Administração Pública, objeto análise pelo Direito Administrativo. Nesse cenário, será estudada a atividade de auditoria das condutas administrativas, em suas modalidades de desempenho e de conformidade. Pretende-se averiguar as potencialidades e desafios que se apresentam para este tipo de fiscalização, quando realizada pelos órgãos de controle da Administração Pública.

Palavras-chave: Direito Administrativo. Controle da Administração Pública. Auditorias de desempenho e de conformidade.

SUMÁRIO: 1. Introdução. 2. Notas sobre o controle da Administração Pública. 3. A atividade de auditoria: auditorias de desempenho e de conformidade. 4. Conclusão. 5. Referências Bibliográficas.

1 – INTRODUÇÃO

O controle da Administração Pública, tarefa essencial aos regimes democráticos, tem por finalidade assegurar que o Estado atue em consonância com os princípios que lhes são impostos pelo ordenamento jurídico e que desenvolva suas atividades dentro de critérios como eficiência, eficácia e efetividade da gestão pública. Neste contexto, a atividade de auditoria, quando aplicada à “coisa pública”, coloca-se como uma das formas ou possibilidades para que este controle seja materializado.

No bojo das reformas administrativas, difundiram-se novas técnicas para a atuação dos órgãos e entidades que compõem o aparelho burocrático estatal. Obviamente, estes esforços de revisão do modus operandi da burocracia pública impulsionaram também o desenvolvimento de novos mecanismos para a fiscalização e controle da atividade administrativa, cujo foco passa a ser a verificação da eficiência da gestão pública e de sua capacidade em produzir resultados. É neste contexto, pois, que se situam as chamadas auditorias de desempenho, as quais, paralelamente às auditorias de conformidade, vêm consumindo esforços dos órgãos de controle da Administração.

Pois bem, neste artigo, tais atividades de fiscalização serão estudas à luz das proposições doutrinárias acerca do controle da Administração Pública, tecidas no âmbito do Direito Administrativo. Busca-se, com escopo nas exigências cunhadas pelos administrativistas para a atividade de controle da gestão, avaliar as contribuições das auditorias de desempenho e de conformidade na correção e aperfeiçoamento das condutas administrativas.

2 – NOTAS SOBRE O CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Ab initio, faz-se necessário tecer algumas considerações sobre o tema maior no qual este estudo insere, qual seja, o controle da Administração Pública. A respeito, Carvalho Filho (2013) leciona que tal controle corresponde ao “conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalização e de revisão da atividade administrativa em qualquer das esferas de Poder”. Ademais, o citado jurista salienta que a natureza jurídica deste controle é a de “princípio fundamental[1]” da Administração Pública, nos termos do disposto no art. 6º do Decreto-lei nº 200/1967, in verbis:

Art. 6º As atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios fundamentais:

I - Planejamento.

II - Coordenação.

III - Descentralização.

IV - Delegação de Competência.

V - Controle.

Isto posto, quanto à extensão do controle da Administração Pública, é possível asseverar a existência de duas espécies (a saber, o controle interno e o externo). Mediante controle externo, a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da Administração é realizada pelo Poder Legislativo com o auxílio do Tribunal de Contas da União ou dos Tribunais de Contas estaduais, municipais e do Distrito Federal, em função da origem dos recursos controlados. Lado outro, mediante controle interno, nos termos do art. 74 da Carta de Outubro, cada um dos Poderes governamentais deve se apoiar em um sistema organizado para permitir informações claras e precisas acerca dos fatos ligados à administração financeira, orçamentária, patrimonial e operacional mantidos pela entidade (PINTO, 2002).

No ponto, vale anotar que o Supremo Tribunal Federal – STF, consoante relatado em seu Informativo de Jurisprudência nº 610/2010, já se manifestou acerca de possível invasão da esfera de atribuições do Tribunal de Contas da União – TCU, diante de fiscalização exercida pela CGU sobre recursos públicos federais. No caso analisado, restou decidido não haver usurpação ou ofensa às competências constitucionais do Tribunal de Contas, justamente em face do reconhecimento da distinção entre os controles interno e externo, senão vejamos:

A Controladoria-Geral da União - CGU tem atribuição para fiscalizar a aplicação dos recursos públicos federais repassados, nos termos dos convênios, aos Municípios. Com base nesse entendimento, o Plenário, por maioria, desproveu recurso ordinário em mandado de segurança, afetado pela 1ª Turma, interposto contra ato de Ministro de Estado do Controle e da Transparência que, mediante sorteio público, escolhera determinado Município para que se submetesse à fiscalização e à auditoria, realizadas pela CGU, dos recursos públicos federais àquele repassados — v. Informativo 600. Asseverou-se, de início, que o art. 70 da CF estabelece que a fiscalização dos recursos públicos federais se opera em duas esferas: a do controle externo, pelo Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas da União - TCU, e a do controle interno, pelo sistema de controle interno de cada Poder. Explicou-se que, com o objetivo de disciplinar o sistema de controle interno do Poder Executivo federal, e dar cumprimento ao art. 70 da CF, fora promulgada a Lei 10.180/2001. Essa legislação teria alterado a denominação de Corregedoria-Geral da União para Controladoria-Geral da União, órgão este que auxiliaria o Presidente da República na sua missão constitucional de controle interno do patrimônio da União. Ressaltou-se que a CGU poderia fiscalizar a aplicação de dinheiro da União onde quer que ele fosse aplicado, possuindo tal fiscalização caráter interno, porque exercida exclusivamente sobre verbas oriundas do orçamento do Executivo destinadas a repasse de entes federados. Afastou-se, por conseguinte, a alegada invasão da esfera de atribuições do TCU, órgão auxiliar do Congresso Nacional no exercício do controle externo, o qual se faria sem prejuízo do interno de cada Poder. (...) (destacou-se) RMS 25943/DF, rel. Min. Ricardo Lewandowski, 24.11.2010. (RMS-25943)

Por derradeiro, tendo em vista o raciocínio que será desenvolvido no próximo tópico deste artigo, vale tecer considerações sobre outra forma elencada pela doutrina para classificar o controle da Administração. A partir do conteúdo de que se reveste o ato de controle, distingue-se o controle de legalidade do controle de mérito. No primeiro caso, o órgão controlador faz o cotejo entre a conduta administrativa e uma norma jurídica vigente e eficaz, sendo que verificada eventual incompatibilidade da ação ou omissão administrativa e a norma pertinente à espécie, a conduta administrativa é tida por ilegítima. No ponto, ressalta-se que este tipo de controle pode ser interno ou externo, de modo que os Poderes Legislativo, Judiciário e a própria Administração podem exercê-lo (CARVALHO FILHO, 2013).

Lado outro, no escopo do controle de mérito, é realizada a verificação da conveniência e da oportunidade da conduta administrativa, momento em que não se questiona a sua legalidade, mas busca-se perquirir se uma conduta anterior merece prosseguir ou se deve ser revista. Nesse contexto, ainda que a questão desperte maiores discussões dentre os administrativistas, vale ressaltar o entendimento de Carvalho Filho (2013), no sentido de que tal controle é privativo da Administração, não cabendo ao Poder Judiciário se imiscuir em terreno marcado pela discricionariedade atribuída aos órgãos administrativos.

3 – A ATIVIDADE DE AUDITORIA: AUDITORIAS DE DESEMPENHO E DE CONFORMIDADE

A expressão auditoria, de origem latina (audire), foi utilizada pelos ingleses para rotular a tecnologia contábil da revisão (auditing). Contudo, o termo tem hoje uma definição mais abrangente. Corresponde a um conjunto de métodos e procedimentos para a obtenção de informações relevantes de controle, os quais podem ser usados tanto para o controle de conformidade ou legalidade, como para o controle do desempenho da gestão pública, os quais serão melhor abordados adiante (GOMES, 2002).

Quanto à natureza da auditoria, verifica-se na literatura especializada a existência de três qualificações. A auditoria preventiva é aquela realizada com o objetivo de oferecer propostas alternativas de soluções e montagem de cenários possíveis sobre processos e resultados no horizonte temporal presente e futuro. Por sua vez, a auditoria concomitante é realizada nos processos com o objetivo de atuar em tempo real sobre os atos efetivos e os efeitos potenciais positivos e negativos da matéria auditada, de forma a evidenciar melhorias e economias existentes no processo ou prevenir gargalos ao desempenho da missão institucional. E, por derradeira, a auditoria subsequente ou de avaliação refere-se aos trabalhos realizados com o objetivo de se emitir opinião sobre a legalidade, a legitimidade, a impessoalidade, a publicidade, a motivação, a eficácia, a eficiência, a economicidade, a razoabilidade, a qualidade e a efetividade dos atos e fatos já ocorridos em uma organização.

Em sequência, como ponto central deste estudo, passa-se à análise de dois tipos de controle e, consequentemente, procedimentos distintos de auditoria a eles subjacentes: o controle por resultados e o controle por processos. Nesse espeque, situam-se as chamadas auditorias de desempenho ou de gestão, paralelamente às auditorias de conformidade ou operacionais.

Sobre esta primeira modalidade de auditoria, Barzelay (2002) esclarece que a difusão de doutrinas do gerenciamento público orientadas para resultados culminou na institucionalização de um novo tipo de atividade burocrática, denominada auditoria de desempenho. Essa recente modalidade de revisão e controle da gestão pública vem consumindo esforços das entidades de fiscalização. Com foco nos resultados da ação governamental, para além do controle da conformidade da gestão, procura-se avaliar, revisar e pesquisar o desempenho de atividades, programas, políticas e órgãos governamentais.

Lado outro, segundo Mintzberg (1983), a auditoria de conformidade estaria relacionada com o modelo de funcionamento do governo como uma máquina burocrática, orientada por regras e normas rígidas. Assim, as formas tradicionais de auditoria de conformidade são baseadas em demonstrativos financeiros, processos de certificação, busca da legalidade e cumprimento do devido processo legal imposto para a gestão pública.

No ponto, interessante anotar que a literatura assevera que não há registro entidades de fiscalização, no âmbito dos sistemas de controle interno e externo, que tenham ignorado a visão mais tradicional de auditoria, calcada na verificação da conformidade e da legalidade dos atos de quem lida com dinheiro, bem ou valor público (auditoria de conformidade), a despeito do surgimento dessa mais recente modalidade de revisão e controle com enfoque em resultados (auditoria de desempenho). (GOMES, 2002).

Com efeito, o controle da Administração Pública exige o exame minucioso das condutas administrativas, com vistas a perquirir se os atos e atividades desenvolvidas atingiram os padrões de conformidade, eficiência e efetividade que o trato da “coisa pública” reclama. Assim, inegável é reconhecer que a fiscalização das condutas administrativas, a partir das atividades de autoria, demanda não só a verificação de seus resultados, como também o exame de sua regularidade em face do ordenamento jurídico.

4 – CONCLUSÃO

No contexto das chamadas reformas administrativas, pautadas por uma visão gerencial da Administração Pública e em sua capacidade de produzir resultados, ganharam espaço as ditas auditorias de desempenho. Nada obstante os efeitos positivos deste tipo de fiscalização para a revisão e aperfeiçoamento das condutas administrativas, o devido controle de tais condutas, nos termos em que proposto pelo Direito Administrativo, exige o exame completo do atuar do gestor público. Assim, ainda que os atos de gestão sejam avaliados a partir de sua eficiência e capacidade de produzir resultados, o exame da conformidade ou legalidade das condutas administrativas deve ser realizado conjuntamente, como condição para se afirmar a sua regularidade.

Não se questiona, diante do que fora dito, as contribuições positivas das auditorias de desempenho para a correção e direcionamento das atividades desenvolvidas no âmbito da máquina pública. Pelo contrário, procura-se potencializar a capacidade deste tido de fiscalização em contribuir para uma boa gestão pública, a partir da avaliação completa das condutas administrativas, congregando a fiscalização com foco nos resultados, com a análise da legalidade dos atos praticados para atingi-los. Isto é, desempenho e conformidade são facetas que devem desenvolver atuações complementares no controle da Administração Pública.

5 – Referências Bibliográficas

BARZELAY, Michael. Instituições centrais de auditoria e auditoria de desempenho: uma análise comparativa das estratégias organizacionais na OCDE. Revista do Serviço Público, Brasília, n. 2, abr - jun. 2002.

BRASIL. Constituição, 1988: Constituição da República Federativa do Brasil, 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 24/11/2014.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 26ª edição. São Paulo: Atlas S.A., 2013.

GOMES, Marcelo Barros. Auditoria de desempenho governamental e o papel de Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS). Revista do Serviço Público, Brasília, n. 2, abr - jun. 2002.

MINTZBERG, H. Structure in fives: Designing effective organizations. Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall, 1983.

PINTO, Luciana Moraes Raso Sardinha. Tribunal de Contas na nova ordem institucional. In: Revista do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. Belo Horizonte, 2002.