The CIDE fuels and the use of his constitucional portion of collection for environmental Project finance related to operating in pre salt region.
Resumo
Os tributos podem possuir além de sua tradicional finalidade meramente fiscal de arrecadar recursos financeiros para suportar as despesas nas diversas atividades incumbidas ao Estado, também podem revestir-se da denominada finalidade extrafiscal de intervenção no domínio econômico. Somando-se à ideia da extrafiscalidade, merece estudo o tema da vinculação constitucional de receitas de arrecadação dos tributos. Logo, objetiva-se neste estudo o desenvolvimento de pesquisa básica do tipo bibliográfica e exploratória com o interesse de identificar as possibilidades de utilização do caráter extrafiscal e da vinculação constitucional de receitas de tributo específico da modalidade contribuições especiais denominada Cide-Combustíveis. Para tanto, o desenvolvimento da pesquisa circunda-se na análise da destinação constitucional de parcela dos recursos arrecadados por essa contribuição especial como instrumento para o financiamento de projetos ambientais relacionados à exploração do petróleo na zona do Pré-sal. Por fim, através da análise do panorama constitucional e legal que norteia a destinação dos recursos arrecadados com a Cide-Combustíveis pôde ser estudada a viabilidade da destinação de parcela das receitas arrecadadas com essa contribuição interventiva para o financiamento de projetos ambientais de caráter preventivo e de caráter reparador ou mitigador dos impactos ambientais relacionados à exploração de petróleo na região do Pré-Sal.
Palavras-Chave: Cide-Combustíveis. Vinculação de receitas. Projetos ambientais no Pré-Sal.
Abstract
Taxes may have beyond their traditional purely fiscal aim to raise funds to pay the costs in the various activities entrusted to the State, can also take up the so-called extrafiscal purpose of intervention in the economic domain. Adding to the idea of extrafiscality study deserves the subject of constitutional binding of tax revenue collection. Therefore, the objective of this study was the development of basic research literature and exploratory with interest to identify the possibilities of using the extrafiscal character and constitutional linkage of specific tax revenues mode special contributions called Cide-Fuels. Therefore, the development of research circles on the analysis of the constitutional allocation of a portion of the funds raised by this special contribution as a tool for financing environmental projects related to oil exploration in the pre-salt area. Finally, through the analysis of the constitutional and legal landscape that guides the allocation of funds raised with the Cide-Fuels was able to study the feasibility of the allocation of a portion of the revenue collected from this interventional contribution to the financing of environmental projects of preventive and remedial nature or mitigated the environmental impact of oil exploration in the pre-salt region.
Keywords: Cide-Fuels, Revenue Binding. Environmental projects in the pre-salt.
Introdução
Além do desenvolvimento dos tributos em sua gênese inicial como instrumento estatal para obtenção de receitas derivadas da população para fazer frente às diversas despesas do Estado, ou seja, a vertente da finalidade meramente fiscal dos tributos, pôde ser desenvolvido ao longo do tempo a identificação de que os tributos podem ser utilizados para a consecução de outro objetivo do Estado igualmente importante, qual seja, a denominada extrafiscalidade dos tributos mediante a intervenção do Estado no domínio econômico.
Neste contexto, analisando sobre a ótica da atual ordem constitucional brasileira, observa-se no artigo 174 que define-se basicamente sobre dois pilares o papel do Estado como agente interventor na atividade econômica, quais sejam, o caráter de agente normativo e regulador da atividade econômica, exercendo, para o pleno exercício deste mister, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento.
Desse modo, decorrente da identificação da necessidade de o Estado possuir instrumentos efetivos para uma eficaz intervenção no domínio econômico, surge a feição da extrafiscalidade tributária como uma importante ferramenta para operacionalizar essa atuação, uma vez que os tributos passam a ser instrumentos válidos para viabilizar ao Estado alcançar objetivos diversos da mera arrecadação de receitas intervindo ativamente no domínio econômico, resultando na relevância do estudo em se considerando que normalmente as produções científicas concentram-se mais no aspecto da fiscalidade tributária negligenciando a vertente da extrafiscalidade.
Surge, portanto, com fundamento na regra matriz prevista no artigo 149 da Constituição Federal de 1988, a possibilidade de a União exercer sua competência tributária exclusiva para a instituição das denominadas contribuições de intervenção no domínio econômico, daí emergindo a contribuição que será objeto da presente pesquisa a Cide-Combustíveis, instituída pelo artigo 177, § 4º da Constituição Federal de 1988.
Além da ideia da extrafiscalidade tributária descrita acima como mecanismo de intervenção estatal no domínio econômico, será também objeto de estudo neste artigo a pesquisa sobre o mecanismo constitucional e legal denominado vinculação de receitas tributárias, em especial as vinculações de receitas obtidas com a Cide-Combustíveis, objetivando-se, como problemática central do estudo, identificar os atuais contornos da destinação constitucional das receitas tributárias dessa contribuição para o financiamento de projetos relacionados à preservação ambiental relacionados à exploração do petróleo.
Em específico, no que concerne à exploração de petróleo revela-se importante o desenvolvimento da presente pesquisa considerando que atualmente a exploração de petróleo no Brasil cresceu significativamente de dimensão com a descoberta das enormes reservas subterrâneas de petróleo na região do Pré-sal, colocando essa temática em bastante destaque nos meios de comunicação e no cenário sócio-econômico de uma maneira geral.
Entretanto, embora já seja de conhecimento nacional a significativa potencialidade das reservas de petróleo na região do Pré-sal, o tema ainda carece de estudos mais conclusivos e sólidos sobre os efetivos impactos ambientais causados por essa exploração de recursos naturais e também falta o desenvolvimento de estudos para aplicar medidas mitigadoras dos impactos ambientais impostos pela exploração no Pré-sal.
Desse modo, através da pesquisa básica e exploratória com apoio em textos legais, doutrinários e jornalísticos de caráter informativo, o estudo será concentrado em investigar as possibilidades de destinação dos recursos tributários arrecadados mediante a cobrança da Cide-Combustíveis para o financiamento de projetos ambientais relacionados à exploração de petróleo na região do Pré-Sal.
1.Conceito legal de tributos e classificações importantes
Neste item introdutório, como método de contextualização do tema central da pesquisa será trabalhado inicialmente de forma sintética a noção sobre o conceito legal de tributo de modo a apresentar os caracteres mais importantes dessa prestação legal, para na sequencia serem trabalhadas duas classificações fundamentais para a melhor compreensão da problemática central, quais sejam, a classificação do caráter fiscal e extrafiscal dos tributos e a classificação dos tributos em receita vinculada e receita não vinculada.
1.1 Conceito de tributos
A presente exposição introdutória sobre tributos será concentrada em uma abordagem fundamentalmente jurídico-positiva atual, ou seja, a análise enfrentará os atuais caracteres e elementos contidos no conceito de tributo à luz da perspectiva legal no direito positivo brasileiro, utilizando-se como fonte de pesquisa e instrumento de apoio teórico aos argumentos sustentados os estudos doutrinários sobre o tema.
Uma vez delimitada a abordagem a ser trabalhada sobre o tema tributos, é forçoso adentrar objetivamente no tema.
Inicialmente, o legislador observando que o vocábulo tributo é polissêmico por natureza, ou seja, possui em sua significância diversos sentidos admitidos pela norma culta, para espancar qualquer fluidez, optou por trazer no artigo 3º, do Código Tributário Nacional, a Lei n.º 5.172/1966, o conceito expresso de tributo para o ordenamento jurídico pátrio: “Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.”
Embora reconheça-se que trata-se de metodologia bastante simplista e comum sob o ponto de vista pedagógico, recorre-se à metodologia de trabalhar compartimentadamente os diversos elementos componentes do conceito legal de tributo para alcançar-se uma melhor compreensão sobre sua essência.
O primeiro elemento estrutural do conceito legal de tributo é o que o define como “prestação pecuniária compulsória” indicando seu caráter obrigacional e inafastável à vontade individual, ou seja, uma vez ocorrida a subsunção do fato à norma tributante surgirá o vínculo obrigacional independentemente de qualquer aspecto volitivo por parte do sujeito passivo.
Na sequência da conceituação legal de tributo estabelece-se de modo redundante que os tributos deverão ser exteriorizados através de moeda ou valor em que nela se possa exprimir, assentando claramente a insistência do legislador em definir o caráter monetário da obrigação, uma vez que na introdução do conceito já havia indicado que trata-se de prestação pecuniária.
Compõem também o conceito legal de tributos dois outros importante elementos, quais sejam, a vedação à atribuição do caráter de sanção a ato ilícito aos tributos, o que configura que sua fonte obrigacional não pode surgir a partir de uma reação punitiva a uma conduta ilícita praticada, bem como a definição de que sua cobrança deverá decorrer de atividade plenamente vinculada, o que retira qualquer espaço de discricionariedade ao agente público nos procedimentos de cobrança dos tributos.
Por fim, destaca-se como elemento de fundamental importância para a estruturação da noção de tributo como obrigação ex lege ou seja decorrente da lei, de sorte que o vínculo obrigacional desde o seu surgimento deve estar atrelado ao tratamento por lei, logo, somente surgindo a obrigação tributária desde que amparada em lei. Carvalho (2013, p. 51) explica o condicionamento da instituição dos tributos à lei:
Ao mencionar instituída em lei, de certo que se pretendeu afastar as chamadas obrigações convencionais, que teriam fulcro, invariavelmente, numa convergência de vontades. Com isso, entretanto, abraça o legislador do Código Tributário a clássica divisão das obrigações em ex lege e ex voluntate, consoante irrompam da lei ou da vontade das partes.
Ante o exposto, encerra-se esta sumária identificação da noção de tributo a partir do recurso metodológico do destaque aos principais elementos estruturais do conceito legal de tributo, de modo que pode-se observar a preocupação do legislador em delimitar rigidamente seu conteúdo ao definir o caráter obrigacional e monetário, fundamentado em imposição definida em lei e cobrado mediante atividade vinculada pelo agente público.
1.2 A vinculação na destinação das receitas de arrecadação dos tributos
Uma vez apresentada a síntese da análise do conceito legal de tributo, como recurso metodológico seguro para estabelecer uma noção dos atuais contornos do fenômeno tributário no ordenamento jurídico pátrio, evolui-se para o estudo de classificação doutrinária que será de fundamental utilidade para apoiar o objeto principal do presente estudo, qual seja, a classificação dos tributos em tributos de arrecadação vinculada e tributos de arrecadação não vinculada, focada, portanto, essa tipologia de acordo com a destinação efetiva do produto de sua arrecadação.
Antes de desenvolver-se propriamente o conceito e o alcance da classificação dos tributos em tributos de arrecadação vinculada e tributos arrecadação não vinculada, é forçoso distinguir que essa classificação distingue-se em toda sua essência à classificação dos tributos em tributos vinculados e tributos não vinculados, classificação essa bastante disseminada na doutrina, uma vez que concentra sua perspectiva na análise de relação dos elementos componentes do fato gerador obrigacional e a efetiva atuação estatal em favor do contribuinte para gerar o surgimento da obrigação tributária.
Esclarecendo a diferenciação e autonomia entre as classificações acima, Alexandre (2009, p. 91) leciona:
O primeiro ponto importante é não confundir esta classificação com a anterior (quanto ao fato gerador). Lá, o divisor de águas é se a situação definida em lei como necessária e suficiente para o surgimento da obrigação de pagar o tributo é uma atividade do Estado ou um fato do contribuinte. Aqui, a preocupação é com a liberdade que o Estado possui para definir a aplicação do produto da arrecadação.
Neste contexto, o tributo é considerado vinculado quando sua instituição e cobrança é condicionada a uma contraprestação estatal em relação ao contribuinte, devendo, portanto, haver uma mínima referibilidade da atuação do Estado em face do contribuinte, sendo, em sentido contrário, considerado tributo não vinculado quando não há nenhuma medida estatal diretamente relacionada ou referível ao contribuinte como motivadora da instituição e cobrança dos tributos.
Deste modo, uma vez destacada a autonomia da classificação dos tributos em vinculados e não vinculados, evolui-se para a definição dos contornos da classificação em tributos de arrecadação vinculada e arrecadação não vinculada, uma vez que para a melhor compreensão do objeto deste estudo revela-se fundamental a compreensão de como pode ocorrer a vinculação constitucional e legal da destinação da arrecadação dos tributos.
Observa-se, por vezes, o fenômeno adotado pelo legislador de expressamente vincular o produto ou parte do produto da arrecadação financeira de um determinado tributo a determinada finalidade específica, assim como ao observar que em outras hipóteses o legislador optou por não indicar expressamente qual a destinação específica do produto da arrecadação dos tributos a doutrina estabeleceu a classificação dos tributos em tributos de arrecadação vinculada ou tributos de arrecadação não vinculada.
A opção legislativa em vincular determinada receita de um tributo a destinação específica, como pode ser observado em diversas hipóteses constitucionais existentes, pode decorrer de diversos fundamentos, seja como resultado da necessidade de se financiar o custeio de determinada atividade relacionada inclusive com os elementos justificadores da instituição do próprio tributo, como ocorre com o exemplo clássico dos empréstimos compulsórios, previstos no artigo 148, parágrafo único, da Constituição Federal de 1988, onde expressamente restou determinado que o produto da arrecadação desta imposição tributária será necessariamente destinado para o custeio da situação fática que ensejou sua instituição, notadamente para o custeio das hipóteses previstas nos incisos I e II do mesmo artigo, tais como para fazer frente a despesas decorrentes de calamidade pública ou guerra externa.
Ocorre, por vezes, também a opção pela vinculação da destinação da arrecadação de determinado tributo quando o legislador precisa instituir um mecanismo específico de custeio de determinada sistema, como ocorre com o caso do financiamento da seguridade social, no qual o constituinte constatando a necessidade de diversificar as fontes de custeio do sistema securitário, dada a dimensão da demanda de recursos financeiros necessários para a estruturação e manutenção do sistema, determina a vinculação da destinação da arrecadação de espécies tributárias determinadas a serem revertidas para o custeio do sistema securitário social, como o fez no artigo 195, caput, da Constituição, ao estabelecer a destinação do produto da arrecadação das contribuições sociais previstas no respectivo dispositivo para a composição da rede de financiamento do sistema securitário nacional.
Ratificando os dois exemplos de tributos de arrecadação vinculada, Alexandre (2009, p. 91) explica:
As contribuições sociais para financiamento da seguridade social (COFINS, CSLL,), como a própria denominação deixa entrever, têm suas receitas vinculadas às despesas com a seguridade social, sendo, portanto, tributos de arrecadação vinculada. O mesmo raciocínio vale para os empréstimos compulsórios, por força do parágrafo único do art. 148 da CF/88.
Por outro lado, os tributos de arrecadação não vinculada permitem ao Estado destinar suas receitas livremente conforme sua previsão orçamentária, não estando previamente vinculado a nenhuma destinação específica das receitas arrecadadas, como explica Alexandre (2009, p. 92):
Nos tributos de arrecadação não-vinculada, o Estado tem liberdade para aplicar suas receitas em qualquer despesa autorizada no orçamento. O caso típico é o dos impostos, que, por disposição constitucional expressa estão proibidos de ter suas receitas vinculadas a órgãos, fundos ou despesas, ressalvadas as exceções previstas no próprio texto constitucional (CF, art. 167, IV)
Logo, sendo o princípio da legalidade fundamental no âmbito do Direito Tributário, é necessário estabelecer que a definição pela vinculação na destinação da arrecadação de determinado tributo deve decorrer de expressa vinculação legal, de modo que o próprio legislador estabelece em regra na própria norma instituidora do tributo qual a vinculação específica da destinação das receitas do tributo, não podendo, desse modo, o ente público titular da receita tributária dar destinação diversa à determinada pela lei.
A destinação do produto da arrecadação dos tributos por opção legislativa adotada no artigo 4º, inciso II, do Código Tributário Nacional, é considerada fator irrelevante para fins de definição da natureza jurídica dos tributos, uma vez que optou-se pela adoção do critério do fato gerador como determinante para a real identificação da natureza jurídica de determinada espécie tributária.
Neste sentido, Carvalho (2013, p. 54):
O incis. II vem como um aviso providencial: o destino que se dê ao produto da arrecadação é irrelevante para caracterizar a natureza jurídica do tributo. Coincide, a ponto, com o limite do campo de especulação do Direito Tributário, que não se ocupa de momentos ulteriores À extinção do liame fiscal. Aquela entidade que vier a preencher os requisitos estipulados no art. 3º do Código Tributário Nacional será, juridicamente, um tributo, a despeito da destinação que for atribuída aos valores arrecadados. Mantenhamos na retentiva esse conselho, elucidativo e prático, aplicando-o sempre que for o caso.
De todo modo, independente da situação ensejadora da vinculação de arrecadação do tributo decorrer de fatores fáticos ou jurídicos diversos, revela-se mais importante para o presente estudo observar o fato em si de que por vezes o legislador optou por estabelecer a efetiva vinculação da destinação do produto da arrecadação de um tributo a finalidade específica, como ocorre no caso previsto no artigo 177, inciso II, alínea “b”, da Constituição Federal de 1988, em que expressamente restou definido que parte do produto da arrecadação da contribuição denominada Cide- Combustíveis, dentre outras destinações constitucionais, deva ser direcionada para o financiamento de projetos ambientais relacionados com a industria do petróleo e do gás, uma vez considerando que trata-se de ramos de exploração de recursos naturais que promove significativos impactos ambientais seja no momento da exploração do petróleo a lavra nas jazidas sejam os impactos causados em decorrência da poluição e demais danos ambientais promovidos pelos produtos e serviços baseados no petróleo, sendo este o tema do próximo e principal item deste artigo.
1.3 A extrafiscalidade tributária e a questão da proteção ambiental
Em sua origem histórica os tributos foram construídos precipuamente com a finalidade de verter recursos dos cidadãos para o erário a fim de dotar o Estado de meios para fazer frente a suas despesas, sendo, portanto, os tributos vocacionados em sua essência à promover a denominada fiscalidade, ou seja, voltado meramente para a questão de arrecadação de recursos financeiros.
Na evolução dos tributos, o Estado percebeu que além de sua finalidade originária de precipuamente verter recursos do povo para seu erário também poderia utilizar os tributos com outra finalidade que não seja meramente arrecadação de receitas, utilizando-o para promover outros tipos de intervenções no domínio econômico, de acordo com seus objetivos e necessidades identificadas em cada caso, surgindo daí a chamada extrafiscalidade tributária.
Neste contexto, a extrafiscalidade tributária desenvolveu-se até os dias atuais consagrando-se como importante instrumento de intervenção estatal para alcançar através de instrumentos próprios do fenômeno tributário resultados diversos no domínio econômico. Por exemplo, pode-se citar a redução ou majoração de alíquotas dos tributos com essa característica extrafiscal como o IPI - imposto de produtos industrializados, em que a União conforme necessite estimular o aumento da produção e venda de produtos industrializados utiliza a potencial extrafiscalidade deste tributo reduzindo sua alíquota, ou seja, para lograr atingir objetivo diverso da mera arrecadação de recursos financeiros, a comum fiscalidade, o ente tributando interfere no nível de cobrança do tributo para atingir seu fim extrafiscal de intervenção no domínio econômico.
Observando a possibilidade da utilização dos tributos como instrumento para intervenção no domínio econômico de uma forma geral, constatou-se que aqueles tributos que tivessem em sua estrutura uma conotação diversa da meramente fiscal, podendo, portanto, o Estado servir-se do tributo para alcançar objetivos diversos da obtenção de recursos para o custeio das atividades estatais, ganha relevo a utilização desses tributos denominados extrafiscais para a intervenção do Estado também nas questões de proteção ambiental, ou seja, utilizando-se o tributo o Estado desenvolve por via oblíqua ou mesmo direta atividades de proteção ambiental.
Como exemplos atualmente conhecidos da utilização dos tributos, essencialmente em sua vertente extrafiscal, para promover iniciativas relacionadas a preservação ambiental de um modo geral pode-se citar as experiências da utilização do Imposto Territorial Rural – ITR e do Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana – IPTU como instrumentos tributários de política ambiental.
Nesse contexto, prevê o art. 104 da Lei 8.171/1991, que dispõe sobre a política agrícola:
Art. 104. São isentas de tributação e do pagamento do Imposto Territorial Rural as áreas dos imóveis rurais consideradas de preservação permanente e de reserva legal, previstas na Lei 4771, com a nova redação dada pela Lei n° 7.803, de 1989.
Uma vez reconhecida essa possibilidade de utilização dos tributos em sua vertente extrafiscal, ou seja, com fins de promover a intervenção estatal no domínio econômico objetivando resultados diversos do meramente de arrecadação de recursos para custeio das atividades estatais, observa-se que gradativamente vem ganhando proporção a utilização dos tributos como mecanismo de promoção da proteção ambiental propriamente dita, merecendo especial atenção neste estudo a pesquisa sobre a utilização da contribuição de intervenção no domínio econômico denominada Cide-Combustíveis para a questão ambiental.
2. A Cide-Combustíveis e a destinação da sua arrecadação a projetos ambientais relacionados ao Pré-sal
Inicialmente, cumpre destacar que o presente capítulo será dividido em três partes. A primeira, desenvolverá a explanação dos principais caracteres componentes do tributo objeto desta estudo, qual seja, a Cide-Combustíveis. Na segunda parte do capítulo, será estudado com ênfase a questão constitucional e legal da vinculação das receitas auferidas mediante a incidência do tributo em comento com foco na finalidade específica da destinação de parte produto de arrecadação com o desenvolvimento de projetos ambientais relacionados ao petróleo e gás, e por fim, na conclusão do capítulo, e também ponto central do estudo, será estudada a questão da destinação da arrecadação da Cide-Combustíveis para projetos ambientais relacionados aos impactos ambientais decorrentes da exploração do petróleo na região do Pré-Sal.
2.1 A Cide-Combustíveis
A Cide-Combustíveis, instituída no artigo 177 § 4º da Constituição Federal de 1988, trata-se de uma subespécie tributária da classe contribuições especiais que possui como fundamento constitucional sua regra-matriz contida nas disposições do artigo 149:
Art. 149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6º, relativamente às contribuições a que alude o dispositivo.
Posteriormente, a contribuição em análise recebeu regulamentação infraconstitucional através da edição da Lei n.º 10.336, de 19 de dezembro de 2001, norma que veio a estabelecer em nível legal os diversos elementos que compõem essa exação tais como fatos geradores, os contribuintes obrigados e principalmente para o objeto desse estudo definiu os diversos aspectos que envolvem a destinação constitucional dos recursos obtidos com essa espécie de contribuição especial.
Essa espécie tributária pertence ao gênero contribuições especiais, sendo que sua estrutura normativa constitucional expressamente a definiu como um instrumento estatal de intervenção no domínio econômico, incidindo especificamente sobre a importação e a comercialização de gasolina, e seus derivados, diesel e seus derivados e demais combustíveis relacionados ao petróleo e gás natural, sendo o seu contribuinte o produtor, o formulador e o importador dos combustíveis elencados.
Dentro do conceito de extrafiscalidade tributária essa contribuição destaca-se por ser um importante instrumento de intervenção do Estado na economia podendo a União regular a dosimetria dessa exação tributária conforme identifique o cenário de momento, ao ponto do que observamos recentemente a União haver reduzido a alíquota deste tributo considerando o atual cenário macroeconômico ou mesmo o cenário do setor de atividade diretamente envolvido.
Por fim, trata-se de contribuição de intervenção no domínio econômica estratégica e de fundamental importância para a União poder atuar ativamente em setor decisivo para o ciclo produtivo nacional, considerando que o próprio artigo 177 da Constituição Federal de 1988 estabeleceu como atividade monopolizada pela União a pesquisa e a lavra das jazidas e petróleo e gás natural.
2.2 Destinação do produto de sua arrecadação a projetos ambientais relacionados à exploração de petróleo e gás natural
A previsão contida no artigo 177 § 4º, inciso II da Constituição Federal de 1988 determina expressamente a opção normativa pela vinculação na destinação da arrecadação da Cide- Combustíveis a finalidades específicas tais como a previsão da alínea “b” que remete parte dos recursos arrecadados para o financiamento de projetos ambientais e a alínea “c” que, por sua vez, vincula parte da arrecadação ao investimento em obras de infra-estrutura de transporte.
Alexandre (2009, p. 80) explica a feição da extrafiscalidade interventiva no domínio econômico revelada na Cide-Combustíveis:
A mesma linha de raciocínio pode ser adotada para amais famosa das contribuições de intervenção no domínio econômico, a CIDE-combustíveis, a única com fatos geradores delineados na própria Constituição Federal. Nela, a intervenção se concretiza pela destinação do produto da arrecadação a determinadas atividades.
Atendo-se ao objeto deste estudo, cumpre concentrar-se na previsão da alínea “b” ao estatuir que parcela dos recursos dessa contribuição interventiva será destinada ao financiamento de projetos ambientais, sendo que neste contexto foi editada a Lei n.º 10.636, de 30 de dezembro de 2002, que dispõe especificamente sobre normas relativas a destinação dos recursos arrecadados.
Desse modo, observando especificamente a regulamentação apresentada para os projetos ambientais é necessário destacar as disposições do artigo 4º da citada lei, no qual balizou-se que o Ministério do Meio Ambiente será o responsável pela administração dos recursos destinados aos projetos ambientais financiados com parte da arrecadação da Cide-Combustíveis, estabelecendo também, as diversas atividades ambientais a serem abrangidas.
Os incisos do artigo 4º estabelecem a possibilidade do financiamento de projetos ambientais de caráter preventivo ao dano ambiental, tais como as atividades descritas no inciso I – o monitoramento, controle e fiscalização de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras e inciso II – o desenvolvimento de planos de contingência locais e regionais para situações de emergência, assim como estabelece a possibilidade do desenvolvimento de projetos de recuperação ambiental, tais como o inciso V - o fomento a projetos voltados para a preservação, revitalização e recuperação ambiental em áreas degradadas pelas atividades relacionadas à indústria de petróleo e de seus derivados e do gás e seus derivados.
O próprio constituinte reconhecendo a potencial e efetiva lesividade ambiental das atividades relacionadas à exploração do petróleo e seus derivados promovendo significativos impactos ambientais seja no momento da exploração do petróleo a lavra nas jazidas sejam os impactos causados em decorrência da poluição e demais danos ambientais promovidos pelos produtos e serviços baseados no petróleo, de modo que optou-se por expressamente impor a vinculação de parcela da arrecadação da Cide-Combustíveis para o financiamento de projetos ambientais em segmentos diversos, conforme as disposições da Lei n.º 10.636/2002.
2.3 A destinação do produto da arrecadação da CIDE para projetos ambientais
O Brasil há décadas vem gradativamente ganhando maior destaque no cenário internacional como um país considerado grande explorador e produtor do petróleo e seus derivados. Segundo dados da Organização dos Países Exportadores de Petróleo – OPEP, o Brasil atualmente ocupa a 14º colocação entre os países com maiores reservas de petróleo já provadas e a 11ª colocação entre os países que mais produzem barris de petróleo no mundo.
Neste cenário que revela o potencial brasileiro para a exploração do petróleo destaca-se atualmente as pesquisas e o início das lavras de exploração do petróleo em região subterrânea de extrema profundidade denominada Pré-sal. Conforme informação obtida diretamente no sítio eletrônico da Petrobras colaciona-se os principais números que dimensionam a atual importância desse segmento de exploração do petróleo:
A produção média do pré-sal respondeu por 22% do total da produção que operamos no mês de maio no Brasil. De 2010 a 2014, a média de produção diária dos reservatórios do pré-sal cresceu dez vezes, avançando de 41 mil barris (média em 2010) para 520 mil barris por dia. Dos 25 poços em operação nessa província, dez estão localizados na Bacia de Santos, que responde por 53% da produção do pré-sal (274 mil barris por dia). Os demais 15 poços estão localizados na Bacia de Campos e respondem pelos 47% restantes (246 mil barris por dia).
A produção acumulada na província do pré-sal já ultrapassou 360 milhões de barris de óleo equivalente. Hoje operam nessa província nove plataformas, quatro delas produzindo exclusivamente da camada pré-sal. São elas: o FPSO Cidade de Angra dos Reis (que produz desde outubro de 2010 no campo de Lula, na Bacia de Santos), o FPSO Cidade de Anchieta (que opera desde setembro de 2012 no campo de Baleia Azul, na Bacia de Campos), além do FPSO Cidade de São Paulo (que começou a operar em janeiro de 2013 no campo de Sapinhoá, na Bacia de Santos) e do FPSO Cidade de Paraty (que produz desde junho de 2013 na área de Lula Nordeste, também na Bacia de Santos).
Colhe-se, em reforço, as principais informações técnicas sobre o Pré-sal obtidas também diretamente do sítio eletrônico da Petrobrás:
O pré-sal é uma sequência de rochas sedimentares formadas há mais de 100 milhões de anos no espaço geográfico criado pela separação do antigo continente Gondwana. Mais especificamente, pela separação dos atuais continentes Americano e Africano, que começou há cerca de 150 milhões de anos. Entre os dois continentes formaram-se, inicialmente, grandes depressões, que deram origem a grandes lagos. Ali foram depositadas, ao longo de milhões de anos, as rochas geradoras de petróleo do pré-sal. Como todos os rios dos continentes que se separavam corriam para as regiões mais baixas, grandes volumes de matéria orgânica foram ali se depositando.À medida que os continentes se distanciavam, os materiais orgânicos então acumulados nesse novo espaço foram sendo cobertos pelas águas do Oceano Atlântico, que então se formava. Dava-se início, ali, à formação de uma camada de sal que atualmente chega até 2 mil metros de espessura. Essa camada de sal depositou-se sobre a matéria orgânica acumulada, retendo-a por milhões de anos, até que processos termoquímicos a transformasse em hidrocarbonetos (petróleo e gás natural).No atual contexto exploratório brasileiro, a possibilidade de ocorrência do conjunto de rochas com potencial para gerar e acumular petróleo na camada pré-sal encontra-se na chamada província pré-sal, uma área com aproximadamente 800 km de extensão por 200 km de largura, no litoral entre os estados de Santa Catarina e Espírito Santo.
As reservas dessa província ficam a 300 km da região Sudeste, que concentra 55% do Produto Interno Bruto (soma de toda a produção de bens e serviços do país). A área total da província do pré-sal (149 mil km2) corresponde a quase três vezes e meia o estado do Rio de Janeiro.
Deste modo, considerando que a perspectiva de exploração de petróleo na região costeira de extrema profundidade denominada Pré-sal tem potencialidade para desenvolver-se ao longo dos próximos trinta anos em diversas reservas já identificadas em sua maioria na denominada Bacia de Santos, pode-se destacar a importância em se desenvolver estudos detalhados dos reais impactos ambientais provocados por esta exploração.
Neste contexto, ganha total relevo a possibilidade da destinação de recursos auferidos mediante a incidência da CIDE-combustíveis, prevista no artigo 177 § 4º da Constituição Federal de 1988, para o desenvolvimento de projetos ambientais de caráter preventivo, tais como os estudos diagnósticos dos impactos ambientais provocados pelo Pré-sal, com base nas previsões do inciso III, do artigo 4º da Lei n.º 10.636/2002, e também intervenções de projetos de caráter repressivo ao dano ambiental, a exemplo das previsões contidas nos incisos V e VI, da Lei n.º 10.636/2002.
Desse modo, além dos investimentos diretos em projetos ambientais relacionados à mitigação e reparação dos danos ambientais relacionados à exploração do petróleo financiados pela própria Petrobras ou pelas empresa explorados concessionários das jazidas de exploração, a possibilidade de uma fonte de recursos estatais diretos para desenvolver projetos ambientais relacionados à exploração do petróleo na região do Pré-Sal atende plenamente a dimensão que este nível de exploração desse recurso natural não renovável demanda para viabilizar um nível de exploração sustentável ambientalmente e consciente dos impactos ambientais causados.
Conclusão
Os tributos desde sua origem até os dias atuais continuam significando importante instrumento estatal para promover a arrecadação de recursos financeiros para fazer frente às despesas, característica que pôde ser definida no estudo como a vertente da fiscalidade tributária.
Entretanto, de lapidar importância observou-se que ganha relevo nos dias atuais a possibilidade de utilização dos tributos para atingir objetivos diversos da mera arrecadação de recursos, e sim servindo para instrumentalizar a intervenção do estado no domínio econômico, a denominada extrafiscalidade tributária.
A observância do recurso à extrafiscalidade dos tributos como instrumento para efetiva intervenção do Estado no domínio econômico pode ser destacada atualmente como um mecanismo cada vez mais utilizado pelo Estado para obter finalidade interventivas diversas, tais como estimular o desenvolvimento da economia nacional, controlar a relação de importação e exportação na balança comercial ou até mesmo promover o impulsionamento de iniciativas de preservação ambiental diversas.
Neste contexto, através da pesquisa pôde-se extrair também que por vezes o próprio legislador constituinte optou por expressamente atrelar a destinação de recursos decorrentes da arrecadação de determinados tributos a finalidades específicas, fenômeno doutrinariamente denominado de tributos de arrecadação vinculada, destacando-se a CIDE-Combustíveis como um exemplo lapidar dessa vinculação de receitas a finalidade específica.
Pode-se afirmar que o reconhecimento do próprio constituinte ao inserir no artigo 177 § 4º da Constituição Federal de 1988 a vinculação da destinação de parcela das receita auferidas com a exação da CIDE combustíveis para o financiamento de projetos ambientais relacionado à exploração do petróleo decorre diretamente do reconhecimento de que tal ramo de exploração promove em diversos aspectos impactos ambientais deletérios e que portanto necessitam serem mitigados de algum modo.
Com mais ênfase ainda observou-se que dentro do segmento de exploração do petróleo recentemente ganhou maior relevo inclusive nos meios de comunicação as descobertas das reservas de petróleo na região subterrânea do Pré-sal e o início dos trabalhos de exploração de tais reservas, promovendo por ora impactos ambientais ainda não totalmente desconhecidos.
Neste contexto, observa-se que a efetivação da destinação constitucional de recursos prevista para alavancar o desenvolvimento de projetos ambientais no inciso II, do § 4º do artigo 177 da Constituição Federal pode ser uma importante fonte de custeio para a realização de projetos efetivos para a real mensuração dos impactos ambientais causados bem como para o desenvolvimento de medidas mitigados dos impactos ambientais já conhecidos causados pela exploração do Pré-sal.
Desse modo, além dos investimentos diretos em projetos ambientais relacionados à mitigação e reparação dos danos ambientais relacionados à exploração do petróleo, a possibilidade de uma fonte de recursos estatais para desenvolver projetos ambientais relacionados à exploração do petróleo na região do Pré-Sal atende diretamente a dimensão que este nível de exploração desse recurso natural não renovável demanda para viabilizar um nível de exploração sustentável ambientalmente e consciente dos impactos ambientais causados.
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