5. MODALIDADES DE LANÇAMENTO A PARTIR DO FATO GERADOR
Ocorrendo o fato gerador, o lançamento do ITR se dará por homologação, que, nos termos do art. 150 do CTN configura-se quando a legislação atribui ao sujeito passivo o dever de antecipar o pagamento sem prévio exame da autoridade administrativa, conforme o art. 10 da lei 9393/1996:
Art. 10. A apuração e o pagamento do ITR serão efetuados pelo contribuinte, independentemente de prévio procedimento da administração tributária, nos prazos e condições estabelecidos pela Secretaria da Receita Federal, sujeitando-se a homologação posterior.
No que tange a este aspecto, há a regulação disposta nos artigos 41 e seguintes do decreto n. 4.382/2002, expostas a seguir:
Art. 41. O contribuinte ou o seu sucessor deve comunicar anualmente à Secretaria da Receita Federal, por meio do preenchimento do DIAC, integrante da DITR, as informações cadastrais correspondentes a cada imóvel rural e a seu titular;
Parágrafo único. As informações de que trata o caput deste artigo integrarão o CAFIR, cuja administração caberá à Secretaria da Receita Federal, que poderá, a qualquer tempo, solicitar informações visando à sua atualização;
Art. 42. Devem ser obrigatoriamente comunicadas à Secretaria da Receita Federal as seguintes alterações relativas ao imóvel rural;
I - desmembramento;
II - anexação;
III - transmissão, por alienação da propriedade ou dos direitos a ela inerentes, a qualquer título;
IV - sucessão causa mortis;
V - cessão de direitos;
VI - constituição de reservas ou usufruto.
Parágrafo único. A comunicação de que trata o caput deste artigo deve ser feita no prazo de sessenta dias, contado da data da ocorrência da alteração.
O art. 43, a seguir exposto, revela detalhe importante acerca da apuração do ITR, condicionando o contribuinte a prestar anualmente à Secretaria da Receita Federal do Brasil, informações referentes ao imóvel.
Art. 43. O contribuinte deve prestar anualmente à Secretaria da Receita Federal as informações necessárias ao cálculo do ITR e apurar o valor do imposto correspondente a cada imóvel rural, por meio do preenchimento do DIAT, integrante da DITR;
Parágrafo único. As pessoas isentas do pagamento ou imunes do ITR estão dispensadas de preencher o DIAT.
Ocorre que se trata de um formalismo em que a Receita, por não haver ainda estrutura que torne possível a eficiência desse sistema, acaba por deixar de arrecadar parcela significativa do que seria devido de ITR em um país de dimensões continentais.
O problema tem consequências negativas ao orçamento público, pois dificulta o Fisco de arrecadar. Conforme se atesta na prática e a partir dos dados trazidos a este trabalho, a fiscalização da Receita não dispõe de uma estrutura adequada que possibilite o real mapeamento dos imóveis rurais para fins de tributação, tampouco o cadastro dos contribuintes proprietários a quem cabe a tarefa do pagamento antecipado e posterior homologação pelo Fisco.
Todavia, o problema apresentado já foi maior, pois a eficiência da fiscalização e arrecadação estava comprometida pela ausência de órgãos da União em todos os municípios. Atualmente, conforme discorre o nobre doutrinador Kiyoshi Harada, em um dos seus mais recentes artigos publicados no site Fiscosoft, intitulado Fiscalização e arrecadação do ITR, os municípios que optam pela sua arrecadação têm a eficácia no processo fiscal e arrecadatório do tributo parcialmente afetada de forma negativa por existir a falta de repasse dos dados cadastrais dos imóveis pela Secretaria da Receita Federal do Brasil. Portanto, o problema, embora menor, nunca deixou de existir.
5. 1 FISCALIZAÇÃO
A competência para a fiscalização advém da legislação, que postula um arcabouço de atos que visam o controle do cumprimento de obrigações, sejam principais ou acessórias.
A Constituição, ao atribuir competência tributária, define também a competência para legislar, arrecadar e fiscalizar os tributos, conforme dispõem os arts. 6º a 8º do CTN. Nesse sentido, vale lembrar que o ente federativo que possui a competência legislativa também detém competência para legislar sobre a fiscalização tributária, na forma do que dispõe o art. 194 do CTN, que concede também os poderes às autoridades fiscais (CARNEIRO, p. 798, 2012).
Dessa forma, apreciemos a literalidade do dispositivo citado:
Art. 194. A legislação tributária, observado o disposto nesta Lei, regulará, em caráter geral, ou especificamente em função da natureza do tributo de que se tratar, a competência e os poderes das autoridades administrativas em matéria de fiscalização da sua aplicação.
Parágrafo único. A legislação a que se refere este artigo aplica-se às pessoas naturais ou jurídicas, contribuintes ou não, inclusive às que gozem de imunidade tributária ou de isenção de caráter pessoal.
Nesse sentido, importante a explanação feita ainda pelo nobre doutrinador Cláudio Carneiro, em sua obra Curso de Direito Tributário e Financeiro:
Observação importante é que mesmo as pessoas que gozam de imunidade e isenção não estão livres da ação fiscalizatória da Fazenda, bem como não estão desobrigadas de cumprir as obrigações acessórias. Na verdade, o ente público deve manter o seu poder fiscalizatório de uma forma ampla, de modo a coibir a sonegação fiscal. Podemos dizer que a fiscalização é um poder-dever do Estado, ou seja, uma atividade estatal que visa a estimular espontaneamente o cumprimento da legislação tributária e, da mesma forma, punir o seu descumprimento. Frise-se que a importância da fiscalização é no sentido de obter receita, pois é através desta que o Estado poderá realizar o interesse público.
Ocorre que, como demonstrado a partir dos dados oficiais aqui apresentados, para que exista uma fiscalização/arrecadação eficaz, não basta apenas existir um arcabouço legislativo bem estruturado. É necessária uma estruturação mais eficaz das formas e meios práticos da Administração no sentido de, minimamente e dentro das reais condições para tanto em um país de vasta extensão territorial, identificar, mapear e registrar os contribuintes e seus respectivos imóveis. Os meios e formas da administração que hoje existem ainda se distanciam de forma considerável de um padrão adequado ou mais aceitável.
Não só a imensa extensão territorial do Brasil representa empecilho à arrecadação do ITR como a excessiva burocracia do sistema administrativo ainda é marcante e dificulta ao Estado a consecução da obtenção do pagamento do tributo.
6. LOCALIZAÇÃO, DESTINAÇÃO DO IMÓVEL E SEU FATO GERADOR
No que tange ao fato gerador do ITR, objeto norteador e central deste trabalho para que se compreenda o problema da arrecadação, incidirá ele sobre a terra nua dentro da zona rural do município determinada no Plano Diretor.
Se o imóvel pertencer a mais de um Município, o imposto será devido àquele onde estiver localizada a sede do imóvel, ou, na inexistência desta, ao Município onde se localizar a maior parte do imóvel, conforme dispõe o art. 1º, § 3º da Lei n. 9393/96. Da mesma forma dispõe o art. 7º, §1º do Decreto nº 4.382/2002 (CARNEIRO, p. 520, 2013).
A doutrina majoritária entende que o que definirá o tributo é a destinação do imóvel, em razão da disposição do art. 15 do Decreto Lei 57/66, que assim postula:
Art. 15. O disposto no art. 32 da Lei n. 5172, de 25 de outubro de 1966 não abrange o imóvel que, comprovadamente, seja utilizado em exploração extrativa vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial, incidindo assim, sobre o mesmo, o ITR e demais tributos com o mesmo cobrados.
Trata-se, portanto, de uma hipótese em que acontece a cobrança do ITR mesmo estando o imóvel em área urbana, configurada esta quando presentes ao menos dois dos elementos constantes nos incisos do parágrafo 1º do citado art. 32 do CTN. Vejamos:
Art. 32. O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município.
§1º Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal; observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público:
I - meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais;
II - abastecimento de água;
III - sistema de esgotos sanitários;
IV - rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;
V - escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel.
O critério adotado, portanto, para caracterizar a hipótese de incidência para gênese do fato gerador não é apenas o topográfico, mas também a destinação que se dará ao imóvel.
7. FATOS IMPEDITIVOS E DESCONSTITUTIVOS DO FATO GERADOR – REFLEXOS NA ARRECADAÇÃO
Questão que não pode deixar de ser abordada consiste no fato da não incidência do ITR em propriedades alvo de esbulho praticado pelo Movimento dos Sem Terra. A esse respeito, comentam Leandro Paulsen e José Eduardo: “Há situações em que, embora proprietário, o titular do direito não consegue gozar das prerrogativas inerentes à propriedade por força de situações externas, tampouco consegue dispor do bem. Nesses casos, tem-se entendido que ele não revela capacidade contributiva própria de proprietário, não ocorrendo o fato gerador do ITR. Como exemplo, temos o caso de imóveis rurais invadidos por “sem terras” quando o proprietário, embora indo a juízo para retomar a sua posse, nela não é reintegrado. O TRF4 entendeu que não incide ITR nessa situação” (PAULSEN e SOARES, 2013. p. 198).
Vejamos alguns julgados dos tribunais pátrios a este respeito:
ASSUNTO. IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE TERRITORIAL RURAL. ITR. EXERCÍCIO. 2007. ITR. SUJEITO PASSIVO. TÍTULO ILEGAL. INVASÃO. O cancelamento do título de propriedade do imóvel rural com efeitos ex-tunc, alidado à configuração do esbulho, de forma continuada, caso dos autos, descaracteriza o sujeito passivo da obrigação tributária. Recurso Voluntário Provido. (CARF; Rec 10280.720477/2010-40; Ac. 2101-002.597; Relª Cons. Maria Cleci Coti Martins; DOU 31/10/2014).
ASSUNTO. IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE TERRITORIAL RURAL. ITR. EXERCÍCIO. 2000. ITR. PERDA DA POSSE DO IMÓVEL. ILEGITIMIDADE PASSIVA DO PROPRIETÁRIO QUE FOI DESPOJADO DA POSSE EM RAZÃO DE INVASÃO. Entre o proprietário do imóvel rural, o titular do seu domínio útil e o seu possuidor a qualquer titulo, a eleição do contribuinte não é um ato discricionário da Fazenda Nacional, ela deve necessariamente recair sobre aquele com relação pessoal e direta mais robusta com o imóvel rural. Com a invasão, o direito da recorrida ficou tolhido de praticamente todos seus elementos: não há mais posse e nem possibilidade de uso ou fruição do bem; conseqüentemente, não havendo a exploração do imóvel, não há, a partir dele, qualquer tipo de geração de renda ou de beneficios para a proprietária. Assim, é inexigível o ITR diante do desaparecimento da base material do fato gerador e da violação dos referidos princípios da propriedade, da função social e da proporcionalidade (Precedente do STJ. RESP RESP nº 1.144.982- T T. Rel. Min. Mauro Campbell Marques- DIU 15.10.2009). Recurso de ofício negado. Recurso voluntário provido. (CARF; Rec 10183.005186/2005-69; Ac. 2202-002.218; Rel. Cons. Antonio Lopo Martinez; DOU 06/05/2013).
A questão esposada refletiu e foi objeto de questionamento no V Exame de Ordem Unificado, prova estabelecida pela Ordem dos Advogados do Brasil aos Bacharéis em Direito que queiram ingressar na advocacia. A questão, de nº 4 do referido certame, na prova prático profissional da 2ª fase em Direito Tributário, expunha um caso fictício em que um agricultor teve sua propriedade rural invadida por família de camponeses. Nesse caso, o questionamento centrava-se nos efeitos fiscais da ocorrência quanto ao ITR. Corretamente, o padrão de respostas consistiu na ausência do direito do proprietário de usar, gozar e dispor do imóvel, nos termos do art. 29 do CTN. Dessa forma, maculou-se o direito de propriedade, deixando ele de existir em face do proprietário/contribuinte, inexistindo o fato gerador do tributo. Na ausência do Estado para assegurar a incolumidade do direito de propriedade, não poderia esse mesmo Estado cobrar o tributo referido sem que existisse legitimidade à propriedade plena e desimpedida do dono do imóvel.
Em seu espelho de respostas, exigiu a citação do art. 1º da lei 9393/96 ou o art. 2º do Decreto 4382/02 ou ainda o art. 29 do CTN, que apresentam a mesma redação.
Caso do mesmo gênero e que merece registro se refere à súmula 45 do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF) que assim postula: “não incide sobre áreas alagadas para fins de constituição de reservatório de usinas hidrelétricas”.
Na vigente CRFB/88, temos:
Art. 153, §4º O imposto previsto no inciso VI do caput:
II – não incidirá sobre pequenas glebas rurais, definidas em lei, quando as explore o proprietário que não possua outro imóvel.
A definição do que consistem as pequenas glebas ficou por conta da Lei 9.393/96:
Art. 2º. Nos termos do art. 153, § 4º, in fine, da Constituição, o imposto não incide sobre pequenas glebas rurais, quando as explore, só ou com sua família, o proprietário que não possua outro imóvel.
Parágrafo único. Para os efeitos deste artigo, pequenas glebas rurais são os imóveis com área igual ou inferior a:
I - 100 ha, se localizado em município compreendido na Amazônia Ocidental ou no Pantanal mato-grossense e sul-mato-grossense;
II - 50 ha, se localizado em município compreendido no Polígono das Secas ou na Amazônia Oriental;
III - 30 ha, se localizado em qualquer outro município.
Ponto importante também, para que se conheça a existência ou não de possibilidade de tributação, refere-se à reforma agrária, e, nesse sentido, o art. 184, § 5º da CRFB/88 assim dispõe: “São isentas de impostos federais, estaduais e municipais as operações de transferência de imóveis desapropriados para fins de reforma agrária”.
A Constituição não preferiu o termo “imunidade” quando é o caso de sua ocorrência, utilizando na maioria das vezes o termo “isenção”, que é uma hipótese de não incidência prevista.
No que tange ainda à imunidade prevista na Constituição, o nobre professor Cláudio Carneiro faz uma importante observação: “Contudo, destacamos que o ITR incidirá sobre o imóvel declarado de interesse social para fins de reforma agrária enquanto a propriedade não for efetivamente transferida, salvo na hipótese em que ocorrer imissão provisória na posse, conforme o disposto no art. 2º do Decreto nº 4.382/2002” (CARNEIRO, 2012, p 514).
Vamos à redação do dispositivo legal citado para melhor compreensão:
Art. 2º O Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural, de apuração anual, tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de imóvel por natureza, localizado fora da zona urbana do município, em 1º de janeiro de cada ano (Lei nº 9.393, de 19 de dezembro de 1996, art. 1).
§ 1º O ITR incide sobre a propriedade rural declarada de utilidade ou necessidade pública, ou interesse social, inclusive para fins de reforma agrária:
I - até a data da perda da posse pela imissão prévia do Poder Público na posse;
II - até a data da perda do direito de propriedade pela transferência ou pela incorporação do imóvel ao patrimônio do Poder Público.
Trata-se de um dispositivo protetivo que assegura a configuração do fato gerador até o momento da efetiva posse pelo Poder Público, resguardando o propósito maior do Fisco de tributar.
Importante registrar ainda a hipótese isentiva, que não obsta a gênese do fato gerador, mas dispensa o contribuinte do dever de pagamento. Vejamos a disposição do art. 3º da lei 9.393/96:
Art. 3º São isentos do imposto:
I - o imóvel rural compreendido em programa oficial de reforma agrária, caracterizado pelas autoridades competentes como assentamento, que, cumulativamente, atenda aos seguintes requisitos:
a) seja explorado por associação ou cooperativa de produção;
b) a fração ideal por família assentada não ultrapasse os limites estabelecidos no artigo anterior;
c) o assentado não possua outro imóvel.
II - o conjunto de imóveis rurais de um mesmo proprietário, cuja área total observe os limites fixados no parágrafo único do artigo anterior, desde que, cumulativamente, o proprietário:
a) o explore só ou com sua família, admitida ajuda eventual de terceiros;
b) não possua imóvel urbano.
No que tange à ocorrência de calamidade em determinada área, se faz necessária a não cobrança do ITR, embora exista o seu fato gerador. Tal é a previsão disposta no inciso I do §6º: “comprovadamente situados em área de ocorrência de calamidade pública decretada pelo Poder Público, de que resulte frustração de safras ou destruição de pastagens”. Entendeu o legislador que o proprietário vítima de calamidades não pode sofrer tributação do Estado em face do infortúnio que lhe atingiu. Dessa forma, consagra-se notavelmente, instrumento protetivo em face do contribuinte, bem como de justiça fiscal. É certo que tais hipóteses, além de justas, não são quantitativamente significativas, mas, ainda assim, merecem registro.
Não obstante a ocorrência de todos os problemas decorrentes da dificuldade de mapeamento e registro dos proprietários rurais para controle de tributação do ITR, o ordenamento pátrio ainda oferece, conforme brevemente exposto, um arcabouço legal que dispensa ou imuniza o pagamento do ITR em uma série de circunstâncias.
De acordo com alguns dos mais recentes dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatísticas, em sua publicação intitulada Brasil em Números (IBGE, 2013, p. 312), o país ainda vem sofrendo influências, em certo grau, da crise gerada na União Europeia. O desempenho tributário arrecadatório apresenta um cenário de significativas desvantagens em relação aos anos anteriores a 2013, sendo que o primeiro fator determinante deste quadro é justamente a redução da arrecadação que fora projetada pelo governo. Nessa ordem, o segundo fator corresponde a aumentos das despesas públicas, o terceiro corresponde à desoneração tributária de R$ 45 bilhões a setores da economia para estímulo econômico do país. O quarto fator registra menor contribuição dos governos subnacionais, quais sejam estados e municípios, ao destinarem seus recursos para obras de infraestrutura.
Esses dados, sobretudo referentes ao primeiro fator, corroboram o que se sustenta no presente trabalho. O conhecimento e o estudo acerca das hipóteses ensejadoras do fato gerador do ITR revela uma necessidade maior de estruturação do Fisco para tributar com mais efetividade e precisão o imposto em apreço, a partir da sua homologação pelo contribuinte.
