Imposto territorial rural: estudo do seu fato gerador e seus reflexos na arrecadação

RESUMO: O presente trabalho consiste em estudo acerca da tributação da terra no Brasil como instrumento de relevante importância em razão de significar grande potencial arrecadatório. São apresentadas referências doutrinárias bibliográficas e legais que expõem a anatomia do fato gerador do ITR. Apresenta-se a evolução histórica do ITR, propriedades, finalidade e função, lançamento, hipóteses de incidência, imunidade e isenções, bem como referências jurisprudenciais. Com base nos dados recentes do IBGE, conclui-se pela ineficiência da tributação do ITR em face da extensão territorial brasileira e seus reflexos no déficit arrecadatório do Fisco.

Palavras-chave: ITR; fato gerador; tributação; arrecadação Estatal.

SUMÁRIO: 1. Introdução; 2. Evolução histórica e previsão no ordenamento jurídico pátrio; 3.Características e classificação; 4. Finalidade e função; 5. Modalidades de lançamento a partir do fato gerador; 5.1 Fiscalização; 6. Localização, destinação do imóvel e seu fato gerador; 7. Fatos impeditivos e desconstitutivos do fato gerador - reflexos na arrecadação; 8. Conclusão; 9. Referências bibliográficas.

1.INTRODUÇÃO

O presente trabalho se justifica em virtude da crescente importância que as Ciências Fiscais vêm apresentando enquanto instituto que estuda os impostos, base maior de custeio da Administração Pública. A tributação da terra é de relevante importância em razão de significar grande potencial arrecadatório. Apresenta-se estudo do Imposto Territorial Rural, cuja competência para ser instituído é da União e opcionalmente cobrado pelos municípios. De acordo com dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2013), a área territorial brasileira corresponde a 8.515.767,049 km2. Nessa área, de acordo com o mais recente levantamento feito pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), o total de imóveis rurais cadastrados corresponde a 5.498.505, distribuídos em 605.387.746,06 hectares. Esses dados revelam uma necessidade de se conhecer as diversas variantes para a gênese do fato gerador do tributo objeto deste trabalho, com vistas a possibilitar a análise da sua correta cobrança como uma importante fonte de custeio estatal.

A partir do estudo do ITR, com a exposição didática das suas principais particularidades quanto ao fato gerador e à tributação, é possível a compreensão da forma como o Estado pode (poder-dever) agir para a consecução de sua atividade típica de autoadministração e autogoverno, balizas maiores do sistema federativo. Nesse sentido, são apresentados alguns dos principais entraves existentes à consecução de tal objetivo e os reflexos na arrecadação.    

Na primeira parte deste trabalho, estuda-se a evolução histórica do ITR e sua regulamentação no ordenamento jurídico brasileiro, após, suas características e propriedades para fins de configuração do fato gerador. Discorre-se acerca de sua finalidade e função.

Posteriormente, explica-se a forma como se dá o seu lançamento, as características e destinação dos imóveis para fins de incidência do tributo e a ocorrência de imunidades e isenções.

A metodologia utilizada na presente pesquisa consiste na compilação e revisão bibliográfica das obras que tratam do tema. Além da investigação bibliográfica, foram agregados dados oficiais fornecidos por institutos do Estado, bem como artigos científicos disponibilizados na internet, assim como algumas referências jurisprudenciais. 

2. EVOLUÇÃO HISTÓRICA E PREVISÃO NO ORDENAMENTO JURÍDICO PÁTRIO

O Imposto Territorial Rural, objeto deste trabalho, tem ampla previsão normativa. À guisa de orientação inicial, revela-se basilar a presente exposição. O ITR tem raízes na revogada Constituição de 1891, que assim dispunha: “Art. 9º - É da competência exclusiva dos Estados decretar impostos: 2º) sobre imóveis rurais e urbanos;”.

O imposto incidia sobre prédios em que havia a presunção de possibilidade de serem habitados. Com o advento da hoje revogada constituição de 1934, o imposto passou a ser de competência da União Federal.

Atualmente, o ITR está previsto no art. 153, § 4º da CRFB/88, que assim dispõe:

Art. 153 Compete à União instituir impostos sobre:

 VI - propriedade territorial rural;

§ 4º O imposto previsto no inciso VI do caput

I - será progressivo e terá suas alíquotas fixadas de forma a desestimular a manutenção de propriedades improdutivas;

II - não incidirá sobre pequenas glebas rurais, definidas em lei, quando as explore o proprietário que não possua outro imóvel;

III - será fiscalizado e cobrado pelos Municípios que assim optarem, na forma da lei, desde que não implique redução do imposto ou qualquer outra forma de renúncia fiscal.

Encontramos também a seguinte previsão no CTN:

Art. 29. O imposto, de competência da União, sobre a propriedade territorial rural tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de imóvel por natureza, como definido na lei civil, localizado fora da zona urbana do Município.

Art. 30. A base do cálculo do imposto é o valor fundiário.

Art. 31. Contribuinte do imposto é o proprietário do imóvel, o titular de seu domínio útil, ou o seu possuidor a qualquer título.

Na clara redação acima apresentada, constata-se a hipótese de incidência do referido tributo. O CTN dispõe o fato típico para que a norma tributante incida, configurando-se o seu fato gerador, bem como o contribuinte, a quem cabe o dever jurídico de adimplemento da obrigação tributária, assim como a sua base de cálculo.

Há ainda a previsão regulamentadora do decreto nº 4.382/02, a instrução normativa SRF nº 256/02, a Lei 11.250/05, que dispõe sobre convênios entre a União Federal e Municípios para a consecução de cobrança, fiscalização e lançamento do ITR. No Decreto 6.433/08 temos a disposição correspondente à possibilidade da cobrança feita na esfera municipal. Pela atual Constituição, ficou mantida a destinação de 50% do imposto arrecadado aos municípios.

Contudo, houve uma inovação. O ITR poderá ser cobrado e fiscalizado pelos municípios, por opção, nos termos da lei, desde que “não implique redução do imposto ou qualquer outra forma de renúncia fiscal” (art. 153, §4º, III da CF). Nessa hipótese, 100% do produto da arrecadação pertencerá ao município arrecadador e fiscalizador. A ressalva da parte final do inciso III, do §4º, do art. 153 da CF é dispensável, pois a delegação para fiscalizar e arrecadar não significa delegação de competência tributária. E só quem detém competência tributária pode legislar (HARADA, 2013).  

3. CARACTERÍSTICAS E CLASSIFICAÇÃO

No que tange à propriedade, direito de natureza real, tem ela sua configuração prevista no Código Civil Brasileiro e revela-se importante para que se esclareça sua aplicação no contexto do Direito Tributário:

Art. 1.228. O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha.

A partir da leitura do dispositivo legal, se constata que, para que haja a tributação decorrente do fato gerador, a propriedade deve necessariamente se enquadrar no conceito esposado no Código Civil. Nesse sentido, determina o art. 110 do CTN:

Art. 110. A lei tributária não pode alterar a definição, o conteúdo e o alcance de institutos, conceitos e formas de direito privado, utilizados, expressa ou implicitamente, pela Constituição Federal, pelas Constituições dos Estados, ou pelas Leis Orgânicas do Distrito Federal ou dos Municípios, para definir ou limitar competências tributárias.

A propriedade, portanto, revela uma manifestação de riqueza, um dos elementos que compõem a gênese do fato gerador do ITR. A partir desta exteriorização, configurada obedecendo aos requisitos positivados, a norma tributante passa a incidir, gerando o dever do pagamento.

No que tange à posse, elemento que também dá gênese ao seu fato gerador, o CCB dispõe em seu art. 1.196: “Considera-se possuidor todo aquele que tem de fato o exercício, pleno ou não, de alguns dos poderes inerentes à propriedade”.

 Para fins fiscais, o possuidor pode ser contribuinte do ITR, assim como aquele que possui o domínio útil do imóvel. O conceito de domínio útil relaciona-se à enfiteuse, que conceitualmente, consiste em um direito de natureza real com limitações. Ele confere a algum indivíduo de forma perpétua, os poderes que são inerentes ao domínio, gerando a obrigação de pagar ao dono do bem uma renda de periodicidade anual. Importante frisar que a enfiteuse e subenfiteuse não mais podem ser constituídas, conforme artigo 2.038 do CCB. Sua citação no presente texto se justifica para fins didáticos ou meramente informativos.

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No exercício da competência tributária do art. 153, VI, o legislador só pode apontar, como fato gerador, a propriedade e, como contribuinte, o proprietário. Outros direitos reais menos densos, como o de superfície, o de servidões, o de usufruto, o de uso e o direito do promitente comprador, previstos no art. 1225, II a VII do Código Civil (Lei 10.406/02), constituem prerrogativas parciais ou temporárias, revelando riqueza em menor grau que a do proprietário, não tendo sido eleitas pela constituição como ensejadoras, por si sós, da instituição de imposto com suporte no art. 153, VI (PAULSEN e SOARES p. 191-192, 2013).

Com o importante esclarecimento feito pelos ilustres doutrinadores consultados, analisa-se agora, a finalidade e função advinda do fato gerador do imposto em apreço. Com isso, vislumbra-se com maior facilidade a relevância que sua arrecadação plena (dentro dos parâmetros reais) proporcionaria à administração tributária brasileira.

4. FINALIDADE E FUNÇÃO

A sua finalidade é a de arrecadar recursos para a União. Contudo, poderá ser extrafiscal, quando se valer da progressividade prevista pela Constituição em seu art. 153, §4º, I, de forma a desestimular a manutenção de propriedades improdutivas, nos termos do art. 186, também da CF (CARNEIRO, p. 512, 2013).

É importante ressaltar que, apesar de forte nuance extrafiscal, o ITR está sujeito às amarras da legalidade, da noventena, da anterioridade e de todas as demais limitações constitucionais previstas ao poder de tributar, o que demonstra que a extrafiscalidade não traz necessariamente como consectário uma maior liberdade estatal na administração do imposto (ALEXANDRE, p. 566, 2013).

À guisa de explicação, os tributos fiscais são aqueles que existem com objetivo arrecadatório, de obtenção de recursos financeiros, para custeio das atividades estatais. Já os extrafiscais são de natureza regulatória, intervencionista, com o propósito estatal de garantir a livre concorrência e o equilíbrio econômico-financeiro. O ITR, portanto, pode apresentar-se ora como fiscal ora como extrafiscal e será apurado aplicando-se sobre o Valor da Terra Nua Tributável – VTNt, a alíquota correspondente, nos termos do art. 11 da lei 9.393/1996:

Art. 11. O valor do imposto será apurado aplicando-se sobre o Valor da Terra Nua Tributável - VTNt a alíquota correspondente, prevista no Anexo desta Lei, considerados a área total do imóvel e o Grau de Utilização - GU.

§ 1º Na hipótese de inexistir área aproveitável após efetuadas as exclusões previstas no art. 10, § 1º, inciso IV, serão aplicadas as alíquotas, correspondentes aos imóveis com grau de utilização superior a 80% (oitenta por cento), observada a área total do imóvel.

§ 2º Em nenhuma hipótese o valor do imposto devido será inferior a R$ 10,00 (dez reais).

Conforme se vislumbra, o propósito maior do ITR é servir como instrumento para tornar possível um sentido proveitoso na propriedade da terra, daí a razão da sua progressividade. Conforme menos produtiva seja a terra, mais alta será a alíquota para a base de cálculo do tributo. Consistiu em uma opção inteligente do legislador, que vislumbrou dessa forma, a consecução da justiça distributiva, penalizando aqueles que possuem mais e não produzem, e favorecendo o pequeno produtor, dono de pequena gleba de terra.

Para melhor visualizar o conceito exposto, mostra-se a tabela constante na lei 9.393/1996:

Tabela de alíquotas do ITR. Fonte: Planalto.