7. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
A ação direta de inconstitucionalidade (ADI) de lei ou ato normativo, também conhecida como ação genérica, foi introduzida no Direito brasileiro pela Emenda Constitucional nº 16, de 26 de novembro de 1965, à Constituição de 1946, que a ela se referia como representação de inconstitucionalidade.
Alexandre de Moraes (2009, p. 732) ressalta que “haverá cabimento da ação direta de inconstitucionalidade para declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal, estadual ou distrital, no exercício de competência equivalente à dos Estados-membros, editados posteriormente à promulgação da Constituição Federal e que ainda estejam em vigor”.
Trata-se, no entanto, de verdadeira ação, no sentido de que os legitimados provocam, direta e efetivamente, o exercício da jurisdição constitucional. Mas certamente não se cuida do típico direito de ação, consagrado na Constituição (art. 5º, XXXV) e disciplinado pelas leis processuais. Não há pretensões individuais nem tutela de direitos subjetivos no controle de constitucionalidade por via principal. O processo tem natureza objetiva, e só sob o aspecto formal é possível referir-se à existência de partes.
A Ação Direta de Inconstitucionalidade encontra assento no art. 102, I, a, do Texto Maior, que, ressalte-se, constitui norma de eficácia plena. Seu processo e julgamento são regidos atualmente pela Lei nº 9.868, de 10 de novembro de 1999.
Compete ao Supremo Tribunal Federal processar e julgar, originariamente, ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual. A declaração da inconstitucionalidade, portanto, é o objeto principal da ação, diferentemente do ocorrido no controle difuso (MORAES, 2009, p.731).
Tem por finalidade declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual (art. 102, I, a, da CF), seja por vício de forma, seja por vício material, seja por dupla inconstitucionalidade.
Ocorrerá inconstitucionalidade formal quando um ato legislativo tenha sido produzido em desconformidade com as normas de competência (inconstitucionalidade orgânica) ou com o procedimento estabelecido para seu ingresso no mundo jurídico (inconstitucionalidade formal propriamente dita).
A inconstitucionalidade será material quando o conteúdo do ato infraconstitucional estiver em contrariedade com alguma norma substantiva prevista na Constituição, seja uma regra, seja um princípio.
Os atos impugnáveis mediante ADI são a lei e o ato normativo federal ou estadual primários, isto é, que retiram fundamento diretamente da Constituição.
Assim, são passíveis de controle de constitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal: as emendas constitucionais, as leis complementares, as leis ordinárias, as leis delegadas, as medidas provisórias, os decretos legislativos, as resoluções, todas essas espécies normativas constantes do art. 59. da CF; os regulamentos autônomos; a legislação estadual, aqui incluídos a Constituição do Estado, a legislação ordinária e os regulamentos autônomos produzidos no âmbito de cada uma dessas entidades federativas; a legislação distrital, editada no exercício da competência legislativa estadual; e os tratados internacionais, tenham eles status de lei ordinária ou supra-legal, no caso de tratados internacionais sobre direitos humanos.
Diversamente, as normas pré-constitucionais são revogadas em virtude do advento de uma nova Constituição, não se podendo falar em inconstitucionalidade superveniente. Apenas por meio de arguição de descumprimento de preceito fundamental (Lei nº 9.882/99, art. 1º, parágrafo único, I) no controle concentrado, ou no controle difuso e concreto de constitucionalidade, pode ser reconhecida eventual contrariedade entre norma anterior e a Constituição posterior.
Ainda nesse ponto, merece destaque o fato de que normas infraconstitucionais também não podem, salvo nas hipóteses acima delineadas, ser objeto da fiscalização de constitucionalidade tendo como parâmetro norma alterada por emenda constitucional que lhe seja posterior, exatamente, porque, se houver incompatibilidade, não haverá inconstitucionalidade, mas sim revogação, conforme se assentou no julgamento da ADPF 144.
Os atos normativos secundários, que retiram fundamento imediato da lei, como não podem inovar na ordem jurídica, também não se sujeitam à fiscalização abstrata de constitucionalidade.
As leis municipais e as distritais de natureza municipal, consoante se extrai do texto expresso do art. 102, I, a, da CF, foram excluídas do âmbito da ADI. Nesse particular, deve-se registrar que o STF entende que não pode a Constituição do Estado atribuir ao Tribunal de Justiça competência para processar e julgar representação de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo municipal em face da Constituição Federal, porquanto representaria usurpação de competência da Suprema Corte.
As propostas de emenda constitucional e os projetos de lei também não podem ser objeto da ADI, por se tratarem de atos ainda em fase de formação.
A Súmula, que é uma proposição jurídica que consolida a jurisprudência de determinado tribunal acerca de um tema controvertido, como não tem caráter normativo, não é passível de controle de constitucionalidade.
Ainda em tema de objeto da ADI, impende ressaltar que generalidade, abstração, primariedade e edição pelo poder público sempre foram, classicamente, os requisitos para o controle abstrato de constitucionalidade.
A legitimação passiva, na ação direta de inconstitucionalidade, não apresenta maior dificuldade: recai sobre os órgãos ou autoridades responsáveis pela lei ou ato normativo objeto da ação, aos quais caberá prestar informações ao relator do processo (art. 6º da Lei nº 9.868/99). Segundo já decidiu o STF, entidades meramente privadas, porque destituídas de qualquer coeficiente de estatalidade, não podem figurar como litisconsortes passivos necessários em sede de ação direta de inconstitucionalidade.
No tocante à legitimação ativa para a propositura da ação direta de inconstitucionalidade que se operou a maior transformação no exercício da jurisdição constitucional no Brasil. Desde a criação da ação genérica, em 1965, até a Constituição de 1988, a deflagração do controle abstrato e concentrado de constitucionalidade era privativa do Procurador-Geral da República, submetida ao seu juízo de discricionariedade.
Com a Constituição de 1988, ampliou-se expressivamente o elenco de legitimados ativos para a propositura da ação direta, enunciados nos nove incisos do art. 103, suprimindo-se o monopólio do Procurador-Geral da República.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal consolidou uma distinção entre duas categorias de legitimados: os universais, que são aqueles cujo papel institucional autoriza a defesa da Constituição em qualquer hipótese; e os especiais, que são os órgãos e entidades cuja atuação é restrita às questões que repercutem diretamente sobre sua esfera jurídica ou de seus filiados e em relação às quais possam atuar com representatividade adequada.
O Governador de Estado, a Mesa de Assembléia Legislativa, confederação sindical e entidade de classe de âmbito nacional são considerados legitimados especiais, ou seja, devem comprovar a pertinência temática, consistente na relação de interesse entre o objeto da ação e a classe profissional, social, econômica ou política por eles representada.
Os demais são considerados universais e, portanto, a pertinência temática é dispensada.
A defesa, propriamente dita, da norma impugnada, seja ela federal ou estadual, cabe ao Advogado-Geral da União (art. 103, §3º, da CF), que funciona como uma espécie de curador especial da presunção de constitucionalidade dos atos emanados do Poder Público.
8. A LC 100/2007 E A ADI 4876
A LC 100/2007 foi objeto de uma Ação Direta de Inconstitucionalidade. A proposta da referida ação, conhecida como ADI 4876, foi feita pelo Procurador-Geral da República, Roberto Gurgel questionando o artigo 7º da Lei. Os itens considerados inconstitucionais foram os incisos I, II, IV e V.
Dispõe o artigo 7 da LC 100/2007 que:
Art. 7º Em razão da natureza permanente da função para a qual foram admitidos, são titulares de cargo efetivo, nos termos do inciso I do art. 3º da Lei Complementar nº 64, de 2002, os servidores em exercício na data da publicação desta lei, nas seguintes situações:
I - a que se refere o art. 4º da Lei nº 10.254, de 1990, e não alcançados pelos arts. 105. e 106 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição do Estado;
II - estabilizados nos termos do art. 19. do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição da República;
III - a que se refere o caput do art. 107. da Lei nº 11.050, de 19 de janeiro de 1993;
IV - de que trata a alínea "a" do § 1º do art. 10. da Lei nº 10.254, de 1990, admitidos até 16 de dezembro de 1998, desde a data do ingresso;
V - de que trata a alínea "a" do § 1º do art. 10. da Lei nº 10.254, de 1990, admitidos após 16 de dezembro de 1998 e até 31 de dezembro de 2006, desde a data do ingresso.
§ 1º O posicionamento dos servidores de que trata este artigo dar-se-á no nível e no grau correspondentes ao padrão de vencimento utilizado para pagamento de sua remuneração na data da publicação desta Lei.
§ 2º Não será computado, para a percepção de vantagem ou benefício, o período em que os servidores não estiveram em efetivo exercício, conforme definido em lei.
§ 3º Os servidores de que trata este artigo ficam vinculados ao Funfip, instituído na Lei Complementar nº 64, de 2002. (MINAS GERAIS, 2014)
De acordo com a ação, esse dispositivo torna titulares de cargos públicos servidores da área de educação que mantinham vínculo precário com a administração pública estadual há mais de cinco anos, lotando-os no Instituto de Previdência do Estado de Minas Gerais. Ressalta Roberto Gurgel, autor da ação, que a LC 100/2007 teve por objetivo a obtenção, pelo Estado de Minas Gerais, do Certificado de Regularização Previdenciária (CRP) que, desde 2004, vinha sendo renovado por meio de decisões judiciais de caráter liminar. Emitido trimestralmente pelo Ministério da Previdência Social, o CRP atesta o cumprimento das obrigações previdenciárias pelos Estados e municípios perante seu quadro funcional, reconhecendo-lhes aptidão para firmar convênios com a União e receber verbas federais.
Para o autor da ação, o artigo caracteriza evidente violação aos princípios republicanos (artigo 1º, caput), da isonomia (artigo 5º, caput e inciso II), da impessoalidade e da moralidade administrativa (artigo 37, cabeça) e da obrigatoriedade de concurso público (artigo 37, inciso II), todos da Constituição Federal.
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998). (BRASIL, 2014)
Na referida ação, o Procurador pediu a concessão de medida liminar para suspender a eficácia do dispositivo questionado observando que o fumus boni iuris (fumaça do bom direito) estava caracterizado e, além disso, há o risco de que a demora em uma decisão (periculum in mora), em virtude do “caráter irreparável ou de difícil reparação dos efeitos que a norma questionada tende a gerar à população e ao Estado de Minas Gerais”.
Quanto ao mérito, requereu a declaração de inconstitucionalidade do dispositivo questionado.
Por maioria, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu pela procedência parcial da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 4876, para declarar a inconstitucionalidade de dispositivos da Lei Complementar (LC) 100/2007, de Minas Gerais. De acordo com o processo a lei promoveu a investidura de profissionais da área de educação em cargos públicos efetivos sem a realização de concurso público, contrariando o artigo 37, inciso II, da Constituição Federal.
O relator do processo, ministro Dias Toffoli, aplicou ao caso o rito abreviado previsto no artigo 12 da Lei 9.868/99 (Lei das ADIs) para que a ação seja analisada diretamente no mérito, sem prévio exame do pedido de liminar, “em razão da relevância da matéria e seu especial significado para a ordem social e para a segurança jurídica”.
O relator destacou que, na atual ordem constitucional, a investidura em cargo ou emprego público depende da prévia aprovação em concurso e que as exceções a essa regra estão taxativamente previstas na Constituição, como ocorre nas nomeações para cargos em comissão declarados em lei de livre nomeação e exoneração ou no recrutamento de servidores temporários. Em razão disso, segundo seu voto, aqueles dispositivos da legislação mineira permitiram a permanência de pessoas nos quadros da administração pública em desacordo com as exigências constitucionais. “Não podemos chancelar tamanha invigilância com a Constituição de 1988”.
Por unanimidade os Ministros do Supremo Tribunal Federal (STF) declararam inconstitucional a Lei Complementar em questão (LC100/2007). O julgamento, ocorrido em 26 de março de 2004, derrubou a legislação que igualou os antigos designados aos efetivos.
De acordo com o voto do relator da Ação, ministro Dias Tóffoli, só não perdem imediatamente a função aqueles que já se aposentaram ou os preenchem, ou venham à preencher, os pré-requisitos para a aposentadoria até a data da publicação da ata.
Também não serão afetados pela decisão os que se submeteram a concurso público para as respectivas funções. Em relação aos cargos em que não haja concurso realizado ou em andamento, ficou estabelecido o prazo de 12 meses, a partir da publicação da ata, para a realização de novo recrutamento para as vagas.
Na situação em que já existe processo realizado o chamamento deve ocorrer imediatamente, bem como a substituição do servidor pelo concursado. “As medidas não beneficiam o descaso do princípio do concurso público, mas inclui a manutenção da máquina administrativa, por outro lado”, afirmou o ministro Dias Toffoli, ao argumentar seu voto.
A Corte seguiu o voto do relator da matéria, ministro Dias Toffoli, que propôs a modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, nos termos do artigo 27 da Lei 9.868/1999 (Lei das ADIs). Foi excepcionada ainda a situação prevista no inciso III do artigo 7º da lei impugnada, referente aos efetivados no serviço público de acordo com o artigo 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). Esse dispositivo considerou estáveis no serviço público os servidores civis da União, dos estados, do DF e dos municípios, da administração direta, indireta, fundacional e autárquica em exercício na data da promulgação da Constituição, há pelo menos cinco anos continuados e que não tenham sido admitidos na forma do artigo 37 da CF.
Durante o julgamento, a questão relacionada a perda dos direitos dos aposentados tomou a maior parte dos debates. A maioria dos ministros entendeu que se a decisão de inconstitucionalidade atingisse também os que haviam deixado o serviço público a situação poderia criar uma insegurança jurídica, além de atacar direitos já adquiridos. A questão dos aposentados foi levantada por Teori Zavascki que afirmou ser necessário o estabelecimento de um prazo para aqueles que já possuem os requisitos para aposentar pudessem fazê-lo. Já Marco Aurélio Mello fez duros ataques à lei mineira e afirmou que ela fere “escancaradamente” a Constituição. “Ou a Constituição Federal é observada ou não é”. Aqui, foi desrespeitada de forma abusiva, apostando na morosidade da Justiça, se desrespeitou “flagrantemente”, afirmou.
Já o presidente da Corte, à época, ministro Joaquim Barbosa, considerou que deveria ser respeitado o direito adquirido pelos aposentados, mas ele votou por um prazo menor para que fosse registrado novo concurso público para aqueles que ainda não existe cadastro.
