RESUMO
A Constituição Federal de 1988 trás consigo o Princípio Federativo e, sobre esse aspecto, vincula que os entes da federação, sendo esses a União, os Estados, Municípios e Distrito Federal, segundo os artigos nela expressos, não se teriam nenhuma relação de poder e subordinação propriamente dito, mas sim, poderia se ter competências concorrentes, exclusivas, suplementares e residuais entre os entes federativos.
Sobre esse aspecto, o trabalho trata de analisar as recentes políticas de desoneração fiscal de impostos como o IPI que incidem sua receita sobre outros entes federativos, como os municípios através do Fundo de Participação dos Municípios (FPM). O ato político que garantiu a desoneração do IPI foi a Medida Provisória 540 de 2011, por isso, analisaremos ela e seus impactos em pequenos municípios goianos por serem mais vulneráveis. Analisaremos também a pertinência e materialidade, como fator de desequilíbrio institucional e federativo. Desse modo, em um contexto de concentração de poderes da União, do Presidente da República, há a necessidade de verificar as tendências centralizadoras que podem levar a um enfraquecimento da federação. O Presidente da República é apresentado, nesse trabalho, como o concentrador do poder de decisão, e que, devido a isso, e as circunstâncias políticas, poderá editar Medidas Provisórias comprometendo os recursos do Fundo de Participação dos Estados (FPE), mas, principalmente, do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), e, consequentemente, a capacidade de gestão e a autonomia desse último, ferindo o modelo federativo brasileiro e ao que estabelecia inicialmente a Constituição Federal.
Palavras-chave: Federação. Orçamento Público. Hegemonia da União. Agenda Legislativa. Presidencialismo de Coalização. Federalismo. Fundo de Participação dos Estados. Fundo de Participação dos Municípios. Autonomia. Concentração de Poder.
ABSTRACT
The Constitution of 1988 brings with it the Federative Principle and, on this aspect, which binds the federal entities, these being the Union, States, Federal District and Municipalities, under articles expressed therein, would not have any power relationship and subordination itself, but in some cases, could have concurrent jurisdiction, exclusive, and additional waste.
Sobre esse aspecto, o trabalho trata de analisar a Medida Provisória 540 de 2011, sua pertinência e materialidade, como fator de desequilíbrio institucional e federativo. On this point, the work is to analyze the Provisional Measure 540, 2011, its relevance and materiality, as a factor of institutional imbalance and federal. Desse modo, em um contexto de concentração de poderes da União, do Presidente da República, há a necessidade de verificar as fissuras institucionais que podem levar à um enfraquecimento da federação. Thus, in a context of concentration of powers of the Union, the President of the Republic, there is a need to verify the institutional cracks that can lead to a weakening of the federation. O Presidente da República é apresentando, nesse trabalho, como o detentor de grandes poderes e competências, e que, com isso, devido a circunstancias políticas, poderá editar Medidas Provisórias comprometendo os recursos do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e Fundo de Participação dos Municípios (FPM), e consequentemente, a capacidade de gestão ea autonomia dos mesmos, ferindo o modelo federativo brasileiro e ao que estabelecia a Constituição Federal. The President is presented in this work, as the holder of great powers and skills, and with that, due to political circumstances, can edit Provisional Measures committing the resources of the State Participation Fund (FPE) and Participation Fund Municipalities (FPM), and consequently, the management capacity and autonomy of them, wounding the Brazilian federative model and which established the Federal Constitution.
Keywords: Federation.. Public Budget... Hegemony of the Union Legislative. Presidentialism Coalition. States Participation. Municipalities Participation Fund.. Autonomy.. Concentration of Power.
LISTA DE TABELAS
Tabela 01 – Comparativos dos impostos cobrados no Brasil......................................
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Tabela 02 – Divisão do FPM........................................................................................
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Tabela 03 – Divisão do FPM goiano............................................................................
32
Tabela 04 – Divisão do FPM Goiano Nacional............................................................
32
Tabela 05 – Participação da Receita Tributária Própria e das transferências da Receita dos Municípios (2006) ...................................................................................
33
Tabela 06 – Receitas Correntes e FPM dos 40 municípios goianos...........................
35
Tabela 07 – Despesas correntes empenhadas e despesas efetivamente pagas........
36
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 01 – Divisão do Fundo de Participação Municipal (FPM)...............................
28
Gráfico 02 – Fundo de Participação Municipal(FPM) Nacional...................................
33
Gráfico 03 – Percentual das desonerações na receita corrente...................................
34
Gráfico 04 – Percentual das desonerações na receita corrente (gráfico ampliado) ...
34
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ABREVIATURAS
Art.
Artigo
Obs.
Observação
SIGLAS
MPO
Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão
CPP
Código de Processo Penal
SUMÁRIO
2 O CONCEITO DE FEDERAÇÃO.. 16
2.1 HISTÓRICO DO FEDERALISMO FISCAL BRASILEIRO.. 18
2.2 AS CONSTITUIÇÕES ANTERIORES À DE 1988. 18
2.3 A CONSTITUIÇÃO DE 1988. 21
3 O FINANCIAMENTO E AUTONOMIA DOS MUNICÍPIOS.. 24
3.1 O DESEQUILÍBRIO FISCAL. 24
3.2 A MEDIDA PROVISÓRIA 540 de 2011. 25
3.2.2 O poder de decisão do Executivo Federal 26
3.2.3 Análise do impacto orçamentário das desonerações. 29
4 OS PEQUENOS MUNICÍPIOS GOIANOS.. 31
1 INTRODUÇÃO
O presente trabalho tem o intuito de analisar a questão do federalismo fiscal e tributário brasileiro, conforme a Constituição Federal de 1988, e como o mesmo impacta e interfere na autonomia dos entes federados. Para isso, a questão tratada será trabalhada através da análise histórica das relações federativas e a maneira como são distribuídos os recursos da federação. Sob essa hipótese, há a questão de se investigar a abordagem de uma recente tendência centralista da União em concentrar os recursos, tendo o poder, por muitas vezes, de, arbitrariamente, interferir no quantitativo de repasses aos outros entes federativos. Isso ocorre através de isenções de impostos, como o IPI, podendo gerar interferência na autonomia administrativa, principalmente dos municípios menores, contrariando a própria constituição federal.
1.1 Referencial teórico
O método de análise é descritivo e histórico. O intuito é analisar de maneira a conciliar a teoria do federalismo com a prática histórica e nos dias atuais. O empirismo que se encontra no trabalho visa analisar pequenos municípios goianos para se constatar se, de fato, as indagações e alegações da possível perda da autonomia municipal através do ato unilateral de um Presidente da República são factíveis na realidade.
Com esse intuito, o presente trabalho se embasa nas linhas teóricas de autores como Celina Souza e Marcos José Mendes. A autora Celina Souza que já possui uma vasta literatura em temas ligados ao desenho do federalismo brasileiro e é um referencial sobre a qual se segue, principalmente, a visão, do presente trabalho, no que se refere à análise do federalismo através de uma investigação das relações federativas tratadas pela Constituição de 1988 buscamos nos alicerçar em seus questionamentos em relação ao modelo de arrecadação e distribuição dos recursos.
O objetivo institucional é o produzir uma monografia para obtenção do grau de Bacharel em Ciência Política na Universidade do Distrito Federal (UDF). Já o objetivo geral é analisar as tendências centralizadoras do governo federal que podem repercutir em um enfraquecimento dos laços federativos do Estado Brasileiro. Em relação ao objetivo específico, busca-se analisar as relações jurídicas, orçamentárias e econômicas decorrentes do desenho institucional de nosso federalismo.
2 O CONCEITO DE FEDERAÇÃO
Federação vem do latim foedus, foederis, significando associação, aliança, união. Federação é o termo conceituado ao Estado composto por várias entidades territoriais dotadas de autonomia e com governo próprio. Sob esse ponto de vista, denomina-se estados federados ou entidades federativas que compõem e constituem a federação propriamente dito. O estado federal, portanto, possui esses entes autônomos que o constituem com prerrogativas que o ordenamento jurídico, a norma superior, lhe cabe, ou seja, a própria Constituição Federal.
O termo Estado Federal adveio da Constituição dos Estados Unidos da América em 1787, com ligação histórica ao surgimento e união das, então, treze colônias britânicas. Conforme as palavras do professor José Maurício Conti (2010, CONTI) , pode-se distinguir o modelo de estado federalista do modelo de estado unitário, pelo menos, nos seguintes aspectos:
- Existência de ao menos duas esferas de governo.
- Autonomia das entidades descentralizadas, compreendendo a autonomia política, administrativa e financeira.
- Organização do Estado expressa em uma Constituição.
- Repartição de competências entre as unidades descentralizadas.
- Participação das entidades descentralizadas na formação da vontade nacional; e
- Indissolubilidade
Para Sahid Maluf (1999, pág.43) a Federação “é uma união mais intima, perpetua e indissolúvel, de províncias que passam a constituir uma só pessoa de direito público internacional”
A Federação, dessa maneira, trata-se de uma pluralidade de Estados diante de uma unidade, que é, justamente, o Estado Federal, conforme Uadi Lammêgo Bulos (2008, p. 721):
Trata-se de uma unidade dentro da diversidade. A unidade é ela, a federação, enquanto a diversidade é inerente às partes que a compõem, isto é, os Estados, com seus caracteres próprios. A federação, portanto, é um pluribus in unum, ou seja, uma pluridade de Estados dentro da unidade que é o Estado Federal.
Já Leda Pereira Mota e Celso Spitzcovsky (2001, p.92) trata da forma federativa de estado no seguinte aspecto:
É a forma de Estado que consagra a existência de duas ou mais ordens jurídicas distintas, que incidem, simultaneamente sobre o mesmo território, sem que se possa falar em hierarquia entre elas, mas sim, em campos diferentes de atuação.
O Governo federal, portanto, em nenhuma hipótese poderá alterar ou extinguir os entes federativos por meio da Constituição Federal, se constituindo, nesse aspecto, como cláusula imutável, pétrea. O federalismo, outrossim, diferentemente de uma confederação, não garante soberania aos estados ou entes federativos, mas sim, garante somente uma autonomia interna e uma relativa independência dos seus membros, mas ambos, regidos pela força normativa da Constituição, não podendo os mesmos saírem da federação.
O federalismo idealizado e pensado advém da contraposição com a forma de Estado Unitário. Prioritariamente, trata da descentralização administrativa, diferenciando autonomia e soberania.
No que se refere a tal aspecto, a soberania advém, primeiramente, dos estudos da teoria geral do estado, inicialmente conceituado a partir do Absolutismo, tratando-se, portanto, de um poder supremo e exclusivo monarca. Com o tempo, o termo foi dilapidado e reformulado, precisando, como base, da atividade de arrecadação tributária para manter a liberdade e independência administrativa do território. Observando o termo jurídico e contemporâneo de soberania analisa-se como inexoráveis os princípios da unidade, da indivisibilidade, da inalienabilidade e da imprescritibilidade. Sendo assim, se tornam inadmissíveis duas soberanias em um mesmo Estado, assim como a divisão e alienação da mesma. A concepção de soberania, portanto, permaneceu com a idéia de poder supremo, não havendo a submissão a nenhuma autoridade estrangeira, excetuando-se quando se trata de tratados via consentimento prévio.
Em relação ao conceito de autonomia, também considerado preceito fundamental para o entendimento do federalismo, verifica-se um entendimento relacionado à independência, liberdade e auto-suficiência. Igualmente, verifica-se a liberdade de se elaborar leis e regras próprias, gerir a administração e recursos sem a interferência de um governo central no que se refere à tomada de decisões.
2.1 HISTÓRICO DO FEDERALISMO FISCAL BRASILEIRO
O conceito de federalismo fiscal trata das relações tributárias entre os entes da federação, sendo assim, trata-se das relações de tributos, receita e competências entre União, estados, municípios e Distrito Federal.
Na recente história do federalismo fiscal brasileiro pode-se verificar inúmeros movimentos que podem ser entendidos como de centralização e descentralização. O desenho federalista tem sua vinculação constitucional, nesse sentido, a imagem institucional do nosso sistema federalista sempre passou pela inserção das relações entre os entes federais na constituição. Com isso, muitos autores constitucionalistas, como Maluf e Cretella, discutem a divisão territorial do poder e suas implicações jurídicas, algo que se mostrou perceptivel com a evolução histórica constitucional que se deu nossas relações federalistas, nesse sentido, as nossas constituições refletiram as negociações e barganhas historicamente feitas em ambito nacional.
O federalismo, no Brasil, obteve sempre um entendimento de descentralização em si, algo que nossas elites do fim do século 19 eram favoráveis. A discussão sobre liberdade e federalismo durante o período do império, na realidade, tinha muito mais um caráter de descentralização do poder, do que de liberdade em si. Sobre esse aspecto, cabe uma sucinta análise das constituições federais e seu grau de evolução do desenho institucional do federalismo.
2.2 AS CONSTITUIÇÕES ANTERIORES À DE 1988
Para se analisar as diversas influências dos atores do jogo político, primeiramente, cabe ressaltar os movimentos de centralização e descentralização de poder que se reproduzem nas constituições federais. Conforme Amir Limana (1999, p.1):
A história do estado Brasil é uma história de centralização política e administrativa. No Império, em que a base econômica era centrado em um regime escravocrata, centrada no latifúndio, a centralização das decisões de toda a ordem se constituíam em uma necessidade para a sobrevivência do próprio regime. Com a adoção da República presidencialista, muda-se o regime, mas não a centralização na dimensão da tomada de decisões políticas e administrativas. Esta realidade será a tônica em toda a Primeira República, tendo cedido um pouco de 1930 a 1937, com a chegada de Vargas ao poder, mas recobrando um recrudescimento, ainda com o próprio Vargas, a partir do Estado Novo, em 1937.
Os contextos políticos que tratam da federação tem constantes centralizações e descentralizações. Nesse sentido, as relações federativas são envolvidas por discussões constitucionais, conforme já mencionado. Por isso, para o entendimento da evolução federativa, é necessário a discussão e elucidações das principais modificações históricas até a formulação da Constituição Federal de 1988.
A Constituição Imperial de 1824, apesar de vislumbrar um estado unitário, trouxe algumas modificações em relação aos ordenamentos coloniais. Nesse sentido, apesar de não configurar em autonomia, ela trouxe uma mudança significativa que foi a configuração de poder administrativo às 16 províncias, algo que pode ser entendido como o primeiro passo para a descentralização e ao federalismo (SOUZA, 2005).
A primeira constituição federalista, a de 1891, através das movimentações em busca do republicanismo e liberdade, trouxe um maior grau de descentralização de recursos e de liberdade administrativa. Em relação aos recursos verifica-se uma tendência de domínio do direcionamento deles para alguns estados que protagonizaram e consolidaram o próprio movimento repúblicano. Nesse aspecto, a dominação da nova ordem estatal também trouxe os privilégios do direcionamento de recursos para alguns poucos estados, no caso, principalmente, aos estados ligados à elite cafeeira.
Em 1891, com o Decreto Primeiro, de 15 de novembro de 1889, se instituiu a forma republicana de governo. Sendo assim, com a Constituição Republicana, se estabeleceu no artigo 1º a seguinte redação:
Artº - A Nação Brasileira adota como forma de Governo, sob o regime representativo, a República Federativa, proclamada dia 15 de novembro de 1889, e constitui-se, por união perpetua e indissolúvel das suas antigas províncias, em Estados Unidos do Brasil.
Esse ciclo de alocação de recursos para o subsidiar, muitas vezes, a atividade econômica de alguns poucos estados diminuiu com o golpe de 1930 e ínicio da era Vargas. Com a tomada do poder por Getúlio Vargas, iniciou-se um processo de maior representação dos outros estados, rompendo o isolacionismo da federação, e a tentativa de uma maior conciliação entre as diversidades regionais. A prova da inclusão de uma maior representação foi a aprovação de uma reforma eleitoral em 1932 que garantiu uma maior representação dos estados menos populosos na Câmara dos Deputados (SOUZA, 2005).
Em decorrência dessa tendência, a Constituição de 1934 deixou claro o papel do governo federal na intermediação de conflitos, garantindo o papel de prover a alocação de recursos e de assistência. Apesar dos municípios, com esse ordenamento, conseguirem autonomia subsistência com recursos próprios e uma parcela nos impostos estaduais houve uma redução do papel do Senado à função de orgão auxiliar da câmara dos Deputados (SOUZA, 2005).
Já a Constituição de 1937, decorrente do golpe militar, tende a trazer um tom maior de centralização e autoritarismo. Nesse contexto Vargas fecha assembléias estaduais e o próprio Congresso Nacional, além de tirar governadores eleitos e nomear interventores no seu lugar. A tendência de centralização está evidente na volta a concentração de recursos, na queima das bandeiras estaduais e na competência exclusiva de legislar sobre relações fiscais externas (SOUZA, 2005).
A Constituição de 1946, por outro lado, criou o primeiro mecanismo de transferências intergovernamentais, especificamente, entre governo federal e municipios em um sistema de divisão do montante pelo número de municípios, prevendo alguns benefícios para as regiões mais pobres (SOUZA, 2005).
Apesar da tendência liberal e descentralizadora dessa Constituição, o movimento político leva à um novo regime autoritário. A Constituição de 1967 e a longa emenda de 1969 trouxeram novamente uma tendência centralizadora. Nesse aspecto e apesar disso, houve uma evolução do sistema de transferência intergovernamental, como a reforma tributária de 1966 e em decorrência a mudança do critério de repartição de recursos, mudando de uniforme, que vigorava anteriormente, para um critério que levava em conta a população e o inverso da renda per capita. Foi nessa época que se criou o Fundo de Participação dos Estados (FPE) e Fundo de Participação dos Municípios (FPM), além das próprias transferências negociadas (SOUZA, 2005).
2.3 A CONSTITUIÇÃO DE 1988
A Constituição de 1988, vinda em um contexto de redemocratização, buscou contrariar o regime fechado e centralizado dos governos militares, trazendo um novo ciclo de descentralização de recursos em prol das unidades federativas. O conceito de democracia, muitas vezes, foi tratada de maneira similar ao entendimento de descentralidade. Com isso, a União repassou grande parte das receitas de grandes impostos, como o do Imposto sobre Consumo e Mercadorias (ICM), que posteriormente, se tornou ICMS, agregando mais fatores de tributação. Em outra medida, ampliou a parcela de repasses para estados e municípios do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e Imposto de Renda (IR) através do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e Fundo de Participação dos Municípios (FPM) (MENDES, 2013).
Em suma, os municípios e os estados passaram a receber mais transferências e recursos devido ao entendimento de democracia como descentralização e para contrapor o regime fechado dos governos militares. No entanto, alguns problemas são levantados em relação a governabilidade e administração da federação (MENDES, 2013).
Primeiramente, o fato e a vontade política por descentralização dos recursos, ou seja, das receitas da arrecadação não andou de maneira similar na descentralização das competências e responsabilidade por políticas públicas. Sendo assim, houve uma perda de controle fiscal acumulada com a inflação crescente do período,. Outra questão é o aumento do poder do Congresso em intervir e decidir o orçamento público, algo que pressionou o aumento dos gastos governamentais forçado pelas demandas dos parlamentares (MENDES, 2013). Nesse sentido, a falta de recursos da União devido as transferências das receitas aos entes federativos e a pressão por maiores gastos poderia levar a dois resultados: uma reforma tributária ou aumento da arrecadação.
Devido às dificuldades de se implementar uma reforma tributária, a solução, encontrada na primeira década do ano 2000, foi criar e implementar mais contribuições, ao invés impostos, de modo a alimentar os gastos da União. O aumento das contribuições, principalmente, as sociais, tem o benefício de aumentar a arrecadação de um tributo que não é partilhado com os outros entes federativos, acumulando as receitas apenas na órbita da União. Outro aspecto foi, aos poucos, a descentralização e compartilhamento de competências e de serviços públicos principalmente relacionados com a saúde e educação (MENDES, 2013).
As contribuições, diferentemente dos impostos, deve ser aplicada em finalidades específicas sobre a qual fora criada. Nesse caso, as contribuições ampliadas e criadas fizeram com que aumenta-se as receitas da União para a seguridade social, no entanto, para a alocação em atividades gerais do estado foi-se criado a Desvinculação de Receitas da União (DRU), fator que permitia dar flexibilidade a admistração das contas do governo federal (MENDES, 2013).
A elevação da carga tributária através das contribuições foi a solução mais flexível para uma maior cumulatividade de recursos por parte do governo federal, pois no caso, de impostos como IPI e IR, já haviam sua vinculação com os repasses para o fundos federativos dos estados e municípios.
Tabela 01 – Comparativos dos impostos cobrados no Brasil
CONSTITUIÇÃO DE 1946 EMENDA CONSTITUCIONAL CONSTITUIÇÃO DE 1988
E EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 16 de 1965 (vigência a partir (vigência em 1989) nº 5 de 1961 em 1967)
1. Federais 1. Federais 1. Federais
1.1. Impostos de Importação 1.1. Impostos de Importação 1.1. Imposto de
1.2. Impostos de Consumo 1.2.Impostos sobre Importação
1.3. Impostos Únicos Produtos Industrializados 1.2. Imposto sobre Produtos
1.3. Impostos Únicos Industrializados
1.4. Impostos de Renda 1.4. Imposto de Renda
1.5. Imposto sobre 1.5 Impostos Extraordinários 1.3. Imposto de Renda
Transferência de Fundos 1.6. Impostos sobre Exportação
para o Exterior 1.7. Imposto sobre Transporte 1.4. Imposto Extraordinários
1.6. Imposto Sobre e Comunicação 1.5. Impostos
Negócios de Sua Economia 1.8. Imposto sobre Operações 1.5. Impostos sobre a Financeiras Exportação
1.9. Imposto Territorial Rural 1.6. Impostos sobre Operações
1.7. Impostos Extraordinários Financeiras
1.8.Impostos Especiais 1.7. Imposto Territorial Rural
1.8. Imposto sobre patrimônio
_____________________________________________________________________________________
2. ESTADUAIS 2.ESTADUAIS 2. ESTADUAIS
2.1.Impostos sobre 2.1. Impostos sobre 2.1. Imposto sobre Circulação de
Vendas e Consignações Circulação de Mercadorias e Serviços
Mercadorias 2.2. Imposto de Transmissão
2.2. Imposto de Transmissão Causa-Mortis e doação
2.2. Impostos sobre Transmissão de Bens Intervivos 2.3. Imposto sobre Propriedades
- Causa-Mortis e Causa-mortis de Veículos Automotores
2.4. Adicional de impostos de
2.3. Impostos sobre Exportação Renda sobre Rendas de Capital
2.4. Imposto sobre Atos Regulados 3. Municipal
por Lei Estadual 3.1. Imposto de Transmissão
2.5. Impostos Especiais
____________________________________________________________________________________
3. MUNICIPAIS 3. MUNICIPAIS 3. MUNICIPAIS
3.1. Impostos Territorial Rural 3.1. Imposto Predial e 3.1. Imposto de Transmissão
Territorial Urbano Intervivos
3.2.Impostos sobre Transmissão
Intervivos 3.2. Imposto sobre 3.2. Impostos Predial e Territorial
Serviços Urbano
3.3. Imposto sobre Serviços
3.3.Impostos Predial e Territorial
Urbano
3.4.Impostos de Indústria
e Profissões
3.5.Impostos de Licenças
3.6.Impostos sobre Diversões
Públicas
3.7.Impostos sobre Atos de Sua Economia
Fonte: Gráfico de Cósio
3 O FINANCIAMENTO E AUTONOMIA DOS MUNICÍPIOS
No caso dos municípios, talvez o ente mais fragil das relações federativas, os fundos de repasses, principalmente, o FPM, teve critérios de parcelamento que beneficiava sobre maneira os municípios pequenos. Nesse sentido, por falta de regulamentação, no decorrer dos anos foram criados inúmeros municípios com o intuito de receber a arrecadação e não, necessariamente, com o intuito de prover as políticas públicas de qualidade para a população. O aumento excessivo de emancipações de municipios fez com que houvesse um desperdício qualitativo de recursos público para políticas e equipamentos mais complexos, além de causar uma extrema dependência dos municípios menores em relação aos repasses do FPM para se conseguir a autonomia administrativa dos mesmos (MENDES, 2013).
3.1 O DESEQUILÍBRIO FISCAL
O insuficiente crescimento da economia durante o triênio 2011-2013, devido aos diversos problemas brasileiros, e as tentativas fracassadas de reforma tributária, levaram o Governo Federal a tentar auxiliar nos custos do setor produtivo e aumentar sua competitividade por meio de medidas tributárias nas vendas. Nesse caso, cita-se a recente onda de desonerações tributárias. As desonerações, como política de estímulo, podem ser entendido como medidas paliativas que tentam resolver casuisticamente as problemas da falta de uma reforma tributária, possuindo todas as desvantagens de uma mudança maior e mais efetiva (MENDES, 2013). Nesse aspecto, cita-se que os benefícios são concedidos de maneira oportuna e através de grupos organizados fazendo pressões políticas, resultando em edição de medidas provisórias.
O Fundo de Participação dos Municípios, conforme já tratado, é o principal fundo de repasses que abastece substancialmente muitos pequenos municípios brasileiros. Sendo assim, cabe analisar se o mecanismo da medida provisória implementando a isenção de impostos, como o IPI, poderia causar implicar perda significativa de repasses desses pequenos municípios a ponto dos mesmos perderem sua autonomia administrativa.
3.2 A MEDIDA PROVISÓRIA 540 de 2011
A Medida Provisória 540 editada em 2011 é um caso emblemático devido as constantes reclamações dos administradores municipais e do próprio movimento municipalista. Muitos prefeitos alegaram que a perda de repasses em decorrência da desoneração do IPI levaram a uma perda significativa de recursos por parte de muitos municípios (CNM, 2013). O objeto específico, nesse caso, é a de analisar os resultados práticos da desoneração e o impacto para os pequenos municípios goianos.
A Medida Provisória promulgada pela Presidente da República, Dilma Rousseff, desonerou imediatamente, principalmente, o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) da cadeia produtiva dos automóveis (CNM, 2013). O IPI, conforme o tratamento jurídico, pode ter suas alíquotas modificadas por ato unilateral do poder executivo, tal aspecto se deve ao seu caráter de não ser apenas um imposto arrecadatório, mas também por agir como mecanismo de regulação da economia e de incentivo a determinadas práticas sociais. Outro aspecto, é que o IPI é uma exceção ao princípio da anterioridade, o seja, pode ser implementado por ato jurídico do executivo, podendo estar em vigor no mesmo ano fiscal, isso também se deve ao seu caráter não apenas arrecadatório, mas também de instrumento regulação econômico e social, chamado extrafiscalidade. Já o entendimento de repasses, portanto, trás a tentativa contemporânea de trazer maior equilíbrio a nossa federação e garantir a autonomia administrativa conforme versa a Constituição de 1988. Contudo, buscamos analisar os fenômenos que a Medida Provisória pode ocasionar algum desequilíbrio nas relações de receita e na competência no que diz respeito à ordem do federalismo fiscal brasileiro.
3.2.1 Contexto
A Medida Provisória (MPV) nº 540, de 2 de agosto de 2011, veio na esteira do Plano Brasil Maior, programa lançado pela Presidente da República com o objetivo de estimular a competitividade, a agregação de conteúdo nacional, o investimento, a inovação tecnológica e a produção legal. Desse modo, a MPV também prevê, até 31 de julho de 2016, a redução das alíquotas do IPI incidentes sobre veículos automotores e algumas de suas partes, nos termos de ato a ser editado pelo Poder Executivo. Atendidos os limites e condições estabelecidos em regulamento, a redução da alíquota poderá aplicar-se a produtos de procedência estrangeira (arts. 5º e 6º).
A chamada “Redução do Imposto de Produtos Industrializados (IPI)”, como ficou conhecida, depois de convertida na Lei nº 12.546, de 2011, foi, portanto, o mecanismo sobre a qual o Presidente lançou mão para se fazer política econômica e fiscal setorizada. A lógica tratava de, basicamente, garantir a produção de produtos industriais específicos para que, em um contexto de tentativa de aquecimento da economia na crise, houvesse uma reação ou para que o problema não seja ainda mais agravado com as demissões em massa devido à falta de demanda na produção. Sendo assim, tal MP beneficiou e reduziu os custos de produção de diversos produtos e reduziu os preços finais de carros e algumas categorias de automotores, alegando-se que seria um setor extremamente estratégico e representaria grande parcela da economia produtiva do país.
O texto inicial da medida provisória, quando chegou no Congresso Nacional para análise, recebeu o número recorde de 242 emendas em 2011, sendo que de acordo com o Executivo, a MP iria gerar uma renúncia de receita de R$ 7,6 bilhões em 2012.
3.2.2 O poder de decisão do Presidente da República
Em razão da natureza seletiva, o Imposto sobre Produtos Industrializados tem as alíquotas que vão de zero a mais de 300% (caso cigarros). Quando se utiliza alíquota zero para determinados produtos não é necessário lei autorizadora da isenção (art.97, VI, do CTN), pois a Constituição Federal autoriza a alteração de alíquotas do IPI pelo próprio Executivo (art. 153 CF), nos limites da lei, com o intuito de garantir o estímulo social para determinadas condutas econômicas que o governante busca organizar ou estimular. Essa é a garantia do poder de decisão perante a ordem e domínio econômico.
O Poder Executivo, portanto, pode estimular determinado setor produtivo mediante a redução ou da isenção de suas alíquotas. No caso de produtos que o governo queira frear o consumo (caso do cigarro, bebidas e produtos de luxo, por exemplo), o mesmo pode colocar alíquotas mais elevadas, mas sem que isso importe numa forma disfarçada de confisco.
No entanto, o IPI, além da função de regulação e intervenção no domínio econômico, ele também tem sua responsabilidade federativa servindo de complementação da renda e fonte de recursos, via repasses, para os municípios brasileiro, conforme já visto. Sendo assim, a Constituição Federal garantiu competências administrativas e de efetivação de políticas públicas, mas muitas vezes, os repasses e as relação federativas não garantem a qualidade e efetivação das mesmas em sua completude. Um dos principais repasses federativos em nível municipal, principalmente para os municípios menores, é feito via Fundo de Participação dos Municípios, sendo que ele é alimentado do total da arrecadação do Imposto de Renda e do IPI, descontando os valores das restituições e dos incentivos fiscais. Desse modo, é o resultado da receita liquida de 22,5% são destinados ao FPM. Por fim, ele é distribuído para os municípios de acordo com a sua população.
O IPI estava previsto no Decreto n. 4.544/02 e a tabela de IPI com as alíquotas e a classificação dos produtos prevista no Decreto nº 6006/06. Com a ocorrência da crise financeira o Presidente da República editou a Medida Provisória nº 540 de 2011, reduzindo, principalmente, as alíquotas dos automóveis, setor que representa 10% do PIB brasileiro, segundo a Confederação Nacional da Indústria.
Segundo estimativas do Governo Federal, a redução do IPI sobre automóveis, caminhões, material de construção, linha branca, bens de capital, móveis, papel de parede e etc. reduziria a arrecadação em R$7,6 bilhões em 2012. Assumindo que a estimativa apresentada refere-se à arrecadação global e não somente à parcela federal, trata-se de uma perda de R$1,59 bilhões somente para o FPM, assim partilhados:
Divisão da porcentagem e do valor do FPM
Tabela 02 – Divisão do FPM
1- FPM - Interior ( 86,4% do FPM)
2- FPM - Capital (10,0% do FPM)
3- Reserva do FPM (3,6 do FPM)
R$1,373 bilhões;
R$ 159 milhões;
R$ 57,24milhões
Fonte: Elaboração Própria
Gráfico 01 – Divisão do Fundo de Participação Municipal (FPM)
Fonte: Elaboração Própria
Sobre esse aspecto, ou seja, observando pela ótica da produção e capacidade de produzir soluções às crises econômicas mundiais, tal medida teve um respaldo popular considerável, mas o questionamento objeto da presente investigação é analisar a abertura institucional que há no aspecto do enfraquecimento do federalismo e da ordem democrática advinda. Dessa maneira, a Medida Provisória 540, através de um ato da vontade unilateral do Presidente da República, fez com que a União deixasse de recolher bilhões de reais, algo que resulta em um comprometimento dos repasses aos fundos que mantêm o ideal harmônico de federação.
O Fundo de Participação dos Estados (FPE) e o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) são abastecidos de maneira significativa, através da receita do Imposto de Produtos Industrializados (IPI), sendo que, em decorrência da renuncia fiscal presidencial, dependendo do porte do Município, o mesmo poderia ficar com a capacidade de pagamento e de gestão comprometidas.
O comprometimento ficou ainda mais enfático no caso dos municípios, tendo em vista que, fora as despesas com custeio, os municípios possuem escassos recursos, dependendo, através do modelo atual, de emendas orçamentárias de parlamentares na esfera estadual e federal para se ter uma “receita extra-ornamentaria” e políticas públicas específicas para se fazer novos investimentos em melhorias qualitativas e quantitativa.
Em decorrência de tal medida provisória, grande parte dos municípios brasileiros e a própria Confederação Nacional dos Municípios (CNM) alegaram que as contas municipais não teriam como arcar com os limites da lei de responsabilidade fiscal (LRF), pois ficaram sem significativas receitas para gerir a máquina pública, conforme os planejamentos feitos nas suas respectivas leis orçamentárias. Além disso, houve a alegação da criação de uma grande insegurança jurídica tanto por parte do Tribunal de Contas quanto pelo próprio Ministério Público que, de certa forma, foram obrigados a fazerem “vistas grossas” para o descumprimento dessa lei, pois estaria tipificado o crime de responsabilidade. Outra alegação é de que aqueles gestores municipais que vinham cumprindo a LRF de maneira disciplinar acabaram entrando na vala comum com os gestores que não o faziam (CNM, 2013). A solução encontrada para a questão foi a edição de outras medidas provisórias que visavam corrigir os repasses, trazer a compensação aos municípios, e endividando ainda mais a União, pois essa entidade teve que repassar recursos que, na prática, havia renunciado, em prol das indústrias, para os Estados e Municípios também endividados e com a capacidade gerencial sofrendo com a falta desses recursos.
3.2.3 Análise do impacto orçamentário das desonerações
A desaceleração da economia já se mostrou de maneira efetiva nas receitas dos pequenos municípios, segundo a Confederação Nacional dos Municípios, e ainda, com o intuito de aquecer a economia, o Governo Federal agravou a situação financeira das prefeituras, pois promoveu diversas desonerações do IPI (CNM,2013). Somente no ano de 2012 tal política gerou um impacto de R$ 1,67 bilhões para os cofres municipais, reduzindo os repasses do FPM. Observado que o FPM é proveniente da repartição de 22,5% das receitas do IR e do IPI. O IPI, no caso, corresponde a cerca de 15,9% do total do FPM.
Uma primeira desoneração do IPI teve reflexos na arrecadação e ocorreu para a linha branca, entrando em vigor em 1º de dezembro de 2011. Após os primeiros quatros meses, a renúncia fiscal relativa a esses produtos foi de R$ 361 milhões, segundo dados da Receita Federal[1]. Em março o Governo Federal se estendeu por mais três meses tais reduções das alíquotas do IPI incidentes sobre a linha branca. Nesse novo prazo, a renúncia adicional foi de R$ 271 milhões para a linha branca.
Já em agosto de 2012, o governo divulgou outra medida de desoneração do IPI da linha branca, que obteve uma renúncia de R$ 361 milhões, assim a desoneração da linha branca totalizou R$ 993 milhões.
Entre outras medidas, houve a desoneração também dos setores de móveis, laminados, papel de parede e luminárias. A desoneração para móveis e laminados iniciou em abril, resultando em uma renúncia de R$ 696 milhões. Em relação ao papel de parede e luminárias, o governo deixou de receber R$ 20 milhões. Totalizando uma desoneração destes setores entre o dia 26 de março até final junho de R$ 716 milhões.
Em relação ao setor automotivo em si, o governo anunciou também um novo conjunto de medidas voltadas ao incentivo fiscal do setor automotivo. A previsão do Governo Federal foi de que a renúncia fiscal correspondente a tais desonerações, que se estenderam até o final de maio, foi de R$ 1,2 bilhões. No mês de maio o governo estendeu a desoneração do IPI até 31 de outubro, com uma desoneração adicional de R$ 800 milhões. Em outubro estas medidas foram novamente renovadas até o fim de dezembro, ocorrendo uma renúncia de R$ 800 milhões. Com isso a renúncia fiscal, advinda da desoneração do IPI automóveis, totalizou R$ 2,8 bilhões em 2012.
Somando-se todas as desonerações do IPI concedidas no ano de 2012 resulta-se em uma renúncia de R$ 7,1 bilhões. Conforme visto, existe um total de R$ 933 milhões para linha branca, R$ 1,6 bilhões para os materiais de construção, R$ 2,8 bilhões para os automóveis e R$ 1,6 bilhões aos demais itens. O resultado total destas desonerações no FPM de 2012 é de R$ 1,67 bilhões para as prefeituras do Brasil.
4 OS PEQUENOS MUNICÍPIOS GOIANOS
Em relação ao estudo das relações federativas e o grande número de emancipações de municípios a partir da Constituição de 1988, os municípios menores se configuram em uma crescente dependência de transferência voluntárias, conforme uma recente trabalho de Alexandre Rocha (2013, pág. 26-27), consultor do Senado Federal, apresenta-se a resposta para a pergunta: Qual é o modelo de federalismo desejado?
Mendes, Boueri e Cosio (2008) destacam que as transferências incondicionais, obrigatórias e sem contrapartida predominam entre nós. São transferências com amparo constitucional. Elas tem como características positivas a elevada autonomia dos governos subnacionais e a alta independência em relação à fatores políticos. No entanto, é perceptível a perda de expressão relativa, alo longo do passado recente, desse tipo de transferência. Multiplicam-se as soluções ad hoc, sem correto embasamento na Lei Maior, em prejuízo do equilíbrio entre as varias esferas de governo.
Exemplificam a mencionada perda de expressão os auxílios complementares para fomentar exportações, concedidos por normas ordinárias, e as compensações de perdas observadas pelo FPM, no FPE e, mais recentemente, na arrecadação do ICMS. Embora incondicionais e sem contrapartida, não contam com amparo constitucional e, por extensão, expõem estados e municípios às contingências próprias do ciclo orçamentário federal. O TCU, p.ex, foi bastante categórico ao examinar os auxílios no relatório do Acórdao nº2.201, de 2008:
[Essa sistemática] (...) fomenta o surgimento de uma “babel de transferências intergovernamentais”, classificadas como “obrigatórias” ou “voluntárias” ao bel prazer do Poder Executivo, que arbitra o rótulo que lhe convém para a transferência da União, de acordo com as circunstancias e conveniências, sem qualquer objetividade (...)
No caso da participação de municípios goianos na partilha do FPM – Interior, a Resolução TCU 242/1990[2] estabelece que esses 245 entes devem receber 3,731800% do total. Os municípios interioranos populosos, por sua vez, fazem jus a uma complementação, denominada Reserva do FPM. No exercício em curso, os municípios goianos beneficiados são Águas Lindas, Anápolis, Aparecida de Goiânia, Luziânia e Rio Verde, cada qual com uma participação de 0,671047% no total rateado (ou, somadas, 3,355235% desse total). Goiânia, a seu tempo, é beneficiada pelo FPM – Capital, cabendo-lhe 3,057325% do montante partilhado.[3]
Em suma, as participações de prefeituras goianas no rateio do FPM em 2013 são as seguintes:
Tabela 03- Divisão do FPM goiano
3,731800% do FPM – Interior
3,057325% do FPM – Capital
3,355235% da Reserva do FPM
245 municípios interioranos
Goiânia
5 municípios interioranos populosos
Fonte: Elaboração Própria
Convertendo-se essas participações em percentuais do total geral, tem-se:
Tabela 04 – Divisão do FPM Goiano Nacional
3,224275% do FPM
0,335524% do FPM
0,110064% do FPM
245 municípios interioranos
Goiânia
5 municípios interioranos populosos
Fonte: Elaboração Própria
Gráfico 02 – Fundo de Participação Municipal (FPM) Nacional
Fonte: Elaboração Própria
Contata-se que os municípios menores, aqueles que foram emancipados em busca de mais recursos do FPM e não por ganhos qualitativos nos serviços públicos, possuem uma vulnerabilidade maior em relação a tal fundo. Desse modo, o FPM é considerado uma grande fonte de receita para tais municípios, correspondendo um grande percentual dentro das receitas correntes.
Tabela 05 – Participação da Receita Tributária Própria e das transferências da Receita dos Municípios (2006)
Número de Habitantes (mil)
% total de Municípios
Receita Tributária
Transferências Correntes
Outras Receitas Correntes
Total
Até 3
10%
3
91
5
100
3 a 5
15%
4
91
4
100
5 a 10
23%
6
89
4
100
10 a 20
23%
6
87
6
100
20 a 50
19%
9
82
8
100
50 a 100
6%
13
74
12
100
100 a 300
4%
16
68
15
100
Mais de 300
2%
33
50
17
100
Fonte: Mendes, Miranda e Cosio (2008)
Com o intuito de analisar o impacto das desonerações em tais municípios, e o impacto na autonomia administrativa, visamos analisar 40 municípios goianos que possuem até 3 mil habitantes.
Para analisar se as desonerações do IPI podem, de fato, prejudicar a autonomia administrativa dos municípios estudados fizemos tais gráfico.
Gráfico 03 - Percentual das desonerações na receita corrente
Fonte: Elaboração Própria
Gráfico 04 - Percentual das desonerações na receita corrente 2
*A partir de 1998, dos valores do FPM, FPE, IPI-Exportação e ICMS LC 87/96, já está descontada a parcela de 15 % (quinze por cento) destinada ao FUNDEF.*A partir 2007, dos valores do FPM, FPE, IPI-Exportação e ICMS LC 87/96 e do ITR, já estão descontados da parcela destinada ao FUNDEB.
Fonte: Elaboração Própria
Como visto, os 40 municípios goianos que possuem até 3 mil habitantes tiveram suas receitas correntes atingidas em cerca de pouco mais de 1% pelas desonerações do IPI, incidindo no FPM. A exceção que se destaca é o município de Perolândia que foi atingido em menos de 1% de seu orçamento.
Tabela 06 –Receitas Correntes e FPM dos 40 municípios goianos
MUNICIPIO
População
Receitas Correntes
FPM (IPI desonerou)
FPM2011
FPM2012
Adelândia
2.479,00
8.123.588,69
136.713,77
4.348.870,00
4.480.175,37
Água Limpa
1.999,00
9.233.557,77
136.713,77
4.348.870,00
4.480.175,37
Aloândia
2.046,00
8.552.826,35
136.713,77
4.348.870,00
4.480.175,37
Anhanguera
1.030,00
7.926.087,00
136.713,77
4.348.870,00
4.480.175,37
Aparecida do Rio Doce
2.429,00
10.528.150,71
136.713,77
4.348.870,00
4.480.175,37
Avelinópolis
2.446,00
9.104.420,81
136.713,77
4.348.870,00
4.480.175,37
Buriti de Goiás
2.553,00
9.191.249,25
136.713,77
4.348.870,00
4.480.175,37
Cachoeira de Goiás
1.411,00
8.016.575,51
136.713,77
4.348.870,00
4.480.175,37
Córrego do Ouro
2.606,00
9.799.691,95
136.713,77
4.348.870,00
4.480.175,37
Cristianópolis
2.933,00
9.930.554,94
136.713,77
4.348.870,00
4.480.175,37
Cumari
2.954,00
10.011.197,00
136.713,77
4.348.870,00
4.480.175,37
Damolândia
2.761,00
9.499.079,12
136.713,77
4.348.870,00
4.480.175,37
Davinópolis
2.058,00
9.429.041,85
136.713,77
4.348.870,00
4.480.175,37
Diorama
2.478,00
8.988.413,73
136.713,77
4.348.870,00
4.480.175,37
Guaraíta
2.344,00
8.511.426,18
136.713,77
4.348.870,00
4.480.175,37
Guarinos
2.258,00
7.966.255,82
136.713,77
4.348.870,00
4.480.175,37
Ipiranga de Goiás
2.846,00
9.110.468,51
136.713,77
4.348.870,00
4.480.175,37
Israelândia
2.879,00
8.911.839,46
136.713,77
4.348.870,00
4.480.175,37
Ivolândia
2.638,00
9.103.259,72
136.713,77
4.348.870,00
4.480.175,37
Jaupaci
2.989,00
9.520.767,34
136.713,77
4.348.870,00
4.480.175,37
Jesúpolis
2.314,00
9.068.453,70
136.713,77
4.348.870,00
4.480.175,37
Lagoa Santa
1.280,00
8.867.844,02
136.713,77
4.348.870,00
4.480.175,37
Mairipotaba
2.372,00
8.988.976,82
136.713,77
4.348.870,00
4.480.175,37
Marzagão
2.084,00
8.274.722,73
136.713,77
4.348.870,00
4.480.175,37
Mimoso de Goiás
2.677,00
9.529.092,86
136.713,77
4.348.870,00
4.480.175,37
Moiporá
1.744,00
7.977.423,40
136.713,77
4.348.870,00
4.480.175,37
Morro Agudo de Goiás
2.346,00
8.315.724,05
136.713,77
4.348.870,00
4.480.175,37
Nova América
2.265,00
8.934.081,72
136.713,77
4.348.870,00
4.480.175,37
Nova Aurora
2.073,00
8.621.646,87
136.713,77
4.348.870,00
4.480.175,37
Nova Iguaçu de Goiás
2.833,00
8.564.410,72
136.713,77
4.348.870,00
4.480.175,37
Palmelo
2.337,00
8.676.853,44
136.713,77
4.348.870,00
4.480.175,37
Panamá
2.675,00
10.357.881,00
136.713,77
4.348.870,00
4.480.175,37
Perolândia
2.963,00
16.917.597,80
136.713,77
4.348.870,00
4.480.175,37
Pilar de Goiás
2.730,00
9.441.545,99
136.713,77
4.348.870,00
4.480.175,37
Santa Rosa de Goiás
2.860,00
9.124.082,94
136.713,77
4.348.870,00
4.480.175,37
São João da Paraúna
1.664,00
8.414.301,42
136.713,77
4.348.870,00
4.480.175,37
São Patrício
1.994,00
7.919.248,94
136.713,77
4.348.870,00
4.480.175,37
Sítio d'Abadia
2.837,00
9.952.371,30
136.713,77
4.348.870,00
4.480.175,37
Três Ranchos
2.819,00
12.393.579,52
136.713,77
4.348.870,00
4.480.175,37
Uirapuru
2.925,00
9.481.095,35
136.713,77
4.348.870,00
4.480.175,37
Total
5.468.550,80
173.954.800,00
179.207.014,8
Fonte: Elaboração Própria
Como visto, as desonerações que ocorreram no ano de 2011 tiveram um impacto sobre a receitas do FPM. No entanto, em 2012, mesmo com a extensão da desoneração do IPI, houve uma aumento de tal recursos para os municípios em relação ao ano anterior. O aumento se deve a pressões políticas dos gestores municipais e suas associações que pediram a compensação da perda do IPI, e conseguiram 1,5 bilhão de reais através da Medida Provisória 585 de 2012. Nessa Medida, também se encontravam as compensações da perda com a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE).
Tabela 07 - Despesas correntes empenhadas e despesas efetivamente pagas
MUNICIPIO
População
Desp Correntes Empenhadas
Desp Correntes Pagas
Adelândia
2.479,00
6.589.597,18
6.321.466,38
Água Limpa
1.999,00
7.586.364,03
7.547.233,01
Aloândia
2.046,00
6.718.206,77
6.718.206,77
Anhanguera
1.030,00
6.705.837,00
6.163.790,00
Aparecida do Rio Doce
2.429,00
9.704.088,70
9.696.823,75
Avelinópolis
2.446,00
7.209.848,66
7.209.848,66
Buriti de Goiás
2.553,00
6.952.309,65
6.892.393,84
Cachoeira de Goiás
1.411,00
6.549.497,01
6.422.989,05
Córrego do Ouro
2.606,00
6.997.574,49
6.991.686,16
Cristianópolis
2.933,00
9.332.108,39
9.293.350,54
Cumari
2.954,00
8.476.036,00
8.010.146,00
Damolândia
2.761,00
7.372.226,18
7.145.628,63
Davinópolis
2.058,00
8.378.849,34
7.087.136,75
Diorama
2.478,00
6.824.760,55
6.824.760,55
Guaraíta
2.344,00
6.942.020,53
6.686.685,03
Guarinos
2.258,00
6.615.357,68
6.615.357,68
Ipiranga de Goiás
2.846,00
7.628.728,14
7.609.117,19
Israelândia
2.879,00
6.742.279,09
6.575.443,25
Ivolândia
2.638,00
7.273.255,14
7.137.957,34
Jaupaci
2.989,00
7.450.736,44
7.450.736,44
Jesúpolis
2.314,00
7.036.997,24
7.007.123,14
Lagoa Santa
1.280,00
7.430.904,83
7.430.904,83
Mairipotaba
2.372,00
7.509.623,92
0
Marzagão
2.084,00
6.354.507,38
5.945.551,54
Mimoso de Goiás
2.677,00
7.812.814,28
0
Moiporá
1.744,00
6.128.566,41
6.128.566,41
Morro Agudo de Goiás
2.346,00
6.784.352,43
6.471.508,13
Nova América
2.265,00
7.572.560,49
7.325.166,48
Nova Aurora
2.073,00
7.077.924,11
7.077.924,11
Nova Iguaçu de Goiás
2.833,00
7.242.932,01
7.070.756,01
Palmelo
2.337,00
7.385.234,53
6.995.511,36
Panamá
2.675,00
7.847.674,00
7.847.674,00
Perolândia
2.963,00
12.644.107,68
12.069.518,32
Pilar de Goiás
2.730,00
7.199.614,93
7.199.614,93
Santa Rosa de Goiás
2.860,00
7.599.809,57
7.302.682,36
São João da Paraúna
1.664,00
6.522.337,73
6.519.981,55
São Patrício
1.994,00
3.240.408,84
3.240.408,84
Sítio d'Abadia
2.837,00
7.392.062,92
7.392.062,92
Três Ranchos
2.819,00
10.174.244,15
10.017.577,63
Uirapuru
2.925,00
8.875.065,84
0
Total
297.881.424,26
267.443.289,58
Fonte: Elaboração própria
Se formos analisar as despesas efetivamente empenhadas (autorizadas) e as efetivamente pagas, vamos ver que existe um total de não pagos em cerca de 30 milhões de reais algo que pode ter diversos fatores envolvidos.
Se for analisado os anos de 2009 e 2010, há a constatação que os municípios com menos de 3 mil habitantes, há para o ano de 2009 uma diferença total entre o empenho (autorização) e o pagamento em si, no total de pouco mais de 38 milhões já no ano de 2010, a diferença é de pouco mais que 2,5 milhões. Em setembro de 2008 houve a Medida Provisória 451 em que se desonerou o IR, IPI e IOF, dentre elas, cerca de 1 bilhão referente ao IPI. Nesse sentido, a grande dificuldade de pagamento, apesar dos diversos fatores envolvidos, também pode ser auferido que se tornou maximizada com essa medida, ocasionando a falta recursos para arcar com a despesas no total de 38 milhões. Sendo assim, é notável que apesar de não haver perda de autonomia aparente e apesar da dificuldade de isolar a variável, notamos que há uma tendência de dificuldade nas contas públicas quando se trata de verificar as despesas empenhas e pagas nos anos de edição de medidas provisórias e posterior que desoneram o IPI, como ocorreu em 2008-2009 e 2011-2012.
CONCLUSÃO
A Constituição Federal de 1988, quando trata de especificar as relações entre os entes federativos, em momento algum, através da análise da hermenêutica constitucional e da intenção do legislador originário, deixa haver a possibilidade de uma suposta hierarquia entre tais entes federativos, mas permite um controle e concentração poder de decisão perante outros entes federativos e sobre o poder legislativo. Sendo assim, a dificuldade se encontra em garantir tal principio federativo em um contexto em que há o controle da política fiscal concentrado nas mãos de um presidente da república que pode, de ofício, editar medida provisória comprometendo os repasses dos recursos para os outros entes da federação, cabendo, nesse caso, como única possibilidade de compensação sendo a discricionariedade de decidir repassar recursos através de outra medida provisória. A partir do aumento do uso desse poder de decisão e aumento proporcional da discricionariedade, a concentração do poder de decisão acaba por ocasionar um desequilíbrio nas contas dos municípios menores, pois esses dependem proporcionalmente mais dos repasses do Fundo de Participação dos Municípios. De maneira evidente, outrossim, deixa a brecha para um horizonte de submissão dos municípios, algo que demonstra, de maneira clara a necessidade e urgência de se rever o pacto federativo ou de haver um tentativa de se criar algum tipo de compensação ou vedação de medidas como essas, do contrário, o mais condizente seria trazer a possibilidade de se fazer uma desoneração apenas de parcela da receita que tem o destino os cofres da União.
Sobre esse aspecto, já houve iniciativas de projetos de lei tramitando no Congresso Nacional que buscasse a conciliação e resolver esses desafios do sistema federalista brasileiro. Dentre esses, destaca-se o Projeto de Emenda a Constituição (PEC) 31, de 2011 do então Senador Aécio Neves, que obriga a compensar estados e municípios que tiverem perda de receita por conta de medidas adotadas pelo Poder Executivo, como a redução de impostos para estimular a economia. Além do projeto similar do Senador Wilder Morais que visa alterar o art. 151 da Constituição Federal para compensar os estados, o Distrito Federal e os municípios por perda de receita decorrente de isenções de tributos concedidas pela União.
Apesar desses projetos não se mostrarem prósperos até o presente momento, verifica-se que há iniciativas tanto de se consertar tal brecha institucional e mostra o quanto é necessário um novo pacto federativo em que a União não possa ter poder de centralizar o poder de decisão em detrimento de uma possível perda de autonomia dos estados e municípios.
A decisão monocrática por parte do Presidente da República sobre editar medidas provisórias, como essa da redução do IPI, a questão tratada, portanto, foi tentar analisar, através de pequenos município goianos, a que ponto nosso ordenamento e federação possa dar condições de fragilizar as instituições democráticas e federativas devido o uso de mecanismos que, por muitas vezes, possa ser base para um jogo político que sufoque o ente federativo mais frágil, através dos repasses, comprometendo ainda mais a qualidade dos serviços públicos e a capacidade de gerir autonomamente os respectivos entes federativos, ocasionando em centralização dos recursos, do poder de decisão e da capacidade de fazer política fiscal.
Com base analítica do artigo 60, § 4º, da Constituição Federal, que trata da não admissão de proposta de emenda constitucional que vise a abolição da forma federativa de estado, verificamos também, a extrema necessidade de uma legislação que proteja os municípios e estados de uma possível perda de receita advindo de atos unilaterais por parte do executivo federal, ou talvez a convocação de um conselho deliberativo com as devidas representações para garantir a democracia de tais atos que atingem a toda a federação.
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[1] http://www3.tesouro.gov.br/estados_municipios/transferencias_constitucionais_novosite.asp
[2] Decorrência do disposto no parágrafo único do art. 5º da Lei Complementar 62/1989.
[3] Conforme a Decisão Normativa TCU 123/2012, disponível em:
