Instrumentos à Aplicabilidade do ESTATUTO DA CIDADE

O Capítulo II do ESTATUTO DA CIDADE traz os instrumentos da política urbana, necessários para que se possa atingir, de forma satisfatória, as diretrizes constantes do Capítulo I.

Discorreremos dando ênfase aos aspectos mais importantes.

"Art. 4º. Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:

I – planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social;

II – planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões;

III – planejamento municipal.

Os instrumentos da política urbana são, portanto, nas três esferas de governo, devendo todas trabalhar em consonância, para atingimento dos objetivos comuns.

A nível nacional, o CNDU – Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, órgão deliberativo e consultivo, recentemente criado pela Medida Provisória nº 2220, de 04 de setembro de 2001, com as seguintes competências, que dizem respeito aos municípios:

- propor diretrizes, instrumentos, normas e prioridades da política nacional de desenvolvimento urbano;

- acompanhar e avaliar a implementação da política nacional de desenvolvimento urbano, em especial as políticas de habitação, de saneamento básico e de transportes urbanos, e recomendar as providências necessárias ao cumprimento de seus objetivos;

- propor a edição de normas gerais de direito urbanístico e manifestar-se sobre propostas de alteração da legislação pertinente ao desenvolvimento urbano;

- emitir orientações e recomendações sobre a aplicação da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, e dos demais atos normativos relacionados ao desenvolvimento urbano;

- promover a cooperação entre os governos da União, dos estados, do distrito Federal e dos Municípios e a sociedade civil na formulação e execução da política nacional de desenvolvimento urbano.

A nível estadual, os Municípios devem manter-se atualizados com relação aos programas nas diversas áreas afetas ao desenvolvimento urbano de forma global, principalmente no tocante ao Meio Ambiente (questão dos recursos hídricos, das bacias hidrográficas, da energia elétrica, do saneamento, do transporte, dentre outros).

Com relação ao planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, a lei torna claro que todo planejamento deve ser feito em conjunto, pois o desenvolvimento pode e deve ser feito de forma conjunta, ou por tratar-se de município pertencente a região metropolitana, onde existe um município pólo e os demais acompanham de acordo com o potencial geo-sócio-econômico local, ou por tratar-se de aglomeração urbana, ou por pertencer a uma determinada microrregião, onde geograficamente falando, os problemas e potenciais são geralmente da mesma ordem, devendo ser tratados conjuntamente, em proveito de todos.

Mas o que nos importa, realmente, é o planejamento municipal, do qual falaremos amplamente, a seguir:

III – planejamento municipal, em especial:

a)plano diretor;

b)disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo;

c)zoneamento ambiental;

d)plano plurianual;

e)diretrizes orçamentárias e orçamento anual; gestão orçamentária participativa;

f)planos, programas e projetos setoriais;

g)planos de desenvolvimento econômico e social;

IV – institutos tributários e financeiros:

a)imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana – IPTU;

b)contribuição de melhoria;

c)incentivos e benefícios fiscais e financeiros;

a)desapropriação;

b)servidão administrativa;

c)limitações administrativas;

d)tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano;

e)instituição de unidades de conservação;

f)instituição de zonas especiais de interesse social;

g)concessão de direito real de uso;

h)concessão de uso especial para fins de moradia;

i)parcelamento, edificação ou utilização compulsórios;

j)usucapião especial de imóvel urbano;

k)direito de superfície;

l)direito de preempção;

m)outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso;

n)transferência do direito de construir;

o)operações urbanas consorciadas;

p)regularização fundiária;

q)assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos;

r)referendo popular e plebiscito;

V – estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV)

§ 1º. Os instrumentos mencionados neste artigo regem-se pela legislação que lhes é própria, observado o disposto nesta Lei.

§ 2º. Nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social, desenvolvidos por órgãos ou entidades da Administração Pública com atuação específica nessa área, a concessão de direito real de uso de imóveis públicos poderá ser contratada coletivamente.

§ 3º. Os instrumentos previstos neste artigo que demandam dispêndio de recursos por parte do Poder Público municipal devem ser objeto de controle social, garantida a participação de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil."

PLANO DIRETOR DE DESENVOLVIMENTO URBANO

O Capítulo III do ESTATUTO DA CIDADE trata, especificamente, do PLANO DIRETOR. Vejamos:

"Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2º desta Lei.

Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana.

§ 1º. O plano diretor é parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas.

§ 2º. O plano diretor deverá englobar o território do Município como um todo.

§ 3º. A lei que instituir o plano diretor deverá ser revista, pelo menos, a cada dez anos.

§ 4º. No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua implementação, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantirão:

I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade;

II – a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos.

Art. 41. O plano diretor é obrigatório para cidades:

I – com mais de vinte mil habitantes;

II – integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;

III – onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4º do art. 182 da Constituição Federal;

IV – integrantes de áreas de especial interesse turístico;

V – inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.

§ 1º. No caso da realização de empreendimentos ou atividades enquadrados no inciso V do caput, os recursos técnicos e financeiros para a elaboração do plano diretor estarão inseridos entre as medidas de compensação adotadas.

§ 2º. No caso de cidades com mais de quinhentos mil habitantes, deverá ser elaborado um plano de transporte urbano integrado, compatível com o plano diretor ou nele inserido.

Art. 42. O plano diretor deverá conter no mínimo:

I – a delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, considerando a existência de infra-estrutura e de demanda para utilização, na forma do art. 5º desta Lei;

II – disposições requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 2 35 desta Lei;

III – sistema de acompanhamento e controle.

Em síntese, o artigo fala em propriedade urbana e sua função social.

Determina que a propriedade urbana cumpre sua função social, quando ela atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. E que essas exigências fundamentais devem assegurar o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas.

E mais, que elas devem respeitar as diretrizes previstas no artigo 2º do ESTATUTO DA CIDADE.

O parágrafo único do artigo 1º indica a finalidade da função social da propriedade urbana como sendo o bem coletivo, a segurança e o bem-estar dos cidadãos, além de incluir, como novidade, o equilíbrio ambiental.

Este último, será obtido na medida em que os diversos tipos de meio ambiente (artificial, cultural, natural e do trabalho) se equilibrem no seu uso sustentável, evitando a degradação do meio ambiente e das relações de uma forma geral.

O artigo 2º, que estabelece o objetivo da Política Urbana, está, na verdade, indicando as diretrizes que o Poder Público deverá tomar para que consiga objetivar a função social da propriedade urbana. O inciso I acrescenta, às funções tradicionais da cidade, a necessidade de contemplar o aspecto sustentável, o saneamento ambiental, que procuram um equilíbrio maior, difuso, na organização da cidade, através do respeito a todas as formas de vida (água, ar, solo, pessoas, fauna, flora).

Com base nesses dispositivos da Lei 10.257/2001, o Poder Público Municipal deve definir, então, o seu próprio conceito de "função social da propriedade", que deve estar explícito no Plano Diretor, através das exigências fundamentais de ordenação da cidade.

A Lei nº 10257/2001 – ESTATUTO DA CIDADE – tendo tratado exaustivamente das questões da Política Urbana, traz uma série de instrumentos legais que devem ser utilizados para se conseguir atingir os objetivos propostos. Entretanto, o mais importante de todos os instrumentos, que a Lei coloca como sendo o básico, é o plano diretor, que deve revestir-se da forma de lei municipal.

É o Plano Diretor a lei municipal que deve tratar de todo o processo de desenvolvimento e de expansão urbana.

Ora, se o Plano Diretor é o instrumento básico, significa dizer que, sem ele, os municípios não conseguirão alcançar seus objetivos de ordenação da cidade.

A abrangência deste artigo é ainda maior quando determina que o plano não é apenas relativo ao desenvolvimento urbano, mas também de expansão urbana. E o § 2º, a nosso ver, complementa caput, quando diz:

"§ 2º. O plano diretor deverá englobar o território do Município como um todo."

Esta é uma dúvida presente na maioria dos Municípios, pois a idéia de Desenvolvimento Urbano, geralmente exclui a zona rural. Mas o ESTATUTO DA CIDADE contempla, expressamente, a zona rural e as áreas de expansão urbana, no artigo e parágrafo supratranscritos. Assim, não há que se falar em Plano Diretor, sem a inclusão de toda a área do Município, todos os seus distritos, vilas, localidades, zona rural em geral.

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O Plano Diretor vai definir o planejamento do Município para um período de 5 a 10 anos. Todas as ações governamentais de maior vulto, em todas as áreas, deverão estar previstas, como uma vontade da população para a cidade que planejam para o futuro.

O Plano Diretor deve ser tido como a orientação para as futuras administrações municipais, que deverão pautar suas ações dentro do que estiver definido no Plano, por ser esta a "vontade do povo".

Assim, mesmo que o próximo Prefeito e seu partido tenham uma determinada linha de ação, ela deverá pautar-se dentro daquilo que os munícipes esperam, e não com criações novas, que sejam contrárias à vontade popular.

Desta feita, todas as diretrizes orçamentárias, o Plano anual e o Plurianual vão encontrar suas linhas mestras dentro do Plano Diretor, devendo adequar-se a ele, e fazer suas previsões de acordo com ele.

Afinal, estamos falando de desenvolvimento das cidades. Mas o prazo ficará a critério de cada administração municipal.

§ 4º. No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua implementação, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantirão:

I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade;

II – a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos.

Esta obrigatoriedade de audiências públicas e debates no processo de elaboração do Plano Diretor, é a obediência ao princípio consubstanciado na gestão democrática.

É a população influenciando e dizendo "o que quer para a sua cidade para os próximos dez anos, em termos de qualidade de vida, justiça social e crescimento econômico."

Quais são os municípios que devem fazer seu PLANO DIRETOR?

Art. 41. O plano diretor é obrigatório para cidades:

I – com mais de vinte mil habitantes;

II – integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;

III – onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4º do art. 182 da Constituição Federal;

IV – integrantes de áreas de especial interesse turístico;

V – inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.

§ 1º. No caso da realização de empreendimentos ou atividades enquadrados no inciso V do caput, os recursos técnicos e financeiros para a elaboração do plano diretor estarão inseridos entre as medidas de compensação adotadas.

§ 2º. No caso de cidades com mais de quinhentos mil habitantes, deverá ser elaborado um plano de transporte urbano integrado, compatível com o plano diretor ou nele inserido.

A Constituição Federal, no § 1º do artigo 182, definia que o Plano Diretor era obrigatório apenas para cidades com mais de 20.000 habitantes.

"Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

§ 1º. O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

Conforme lemos acima, o ESTATUTO DA CIDADE, que veio regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituição federal, tem diretrizes mais amplas. Então, vejamos:

Este número cria um pouco de dúvidas e vários municípios tem-nos consultado se este número seria de habitantes apenas da zona urbana, ou se o número seria global, acrescido da zona rural.

A resposta é para a última opção. Os municípios, como vimos anteriormente, devem fazer o Plano diretor englobando toda a sua área, urbana, de expansão urbana e rural. Nada mais correto que considerar, portanto, o número correto de habitantes, incluindo o município como um todo.

Temos encontrado muitos municípios mineiros que, pelo fato de fazerem parte de região metropolitana, deixaram de fazer o seu Plano Diretor individual, específico para seu próprio município, aproveitando o Plano Regional ou Estadual porventura existente.

No entanto, não basta o plano regional ou da região metropolitana. O Município que for parte de região metropolitana ou de aglomeração urbana, deverá fazer o seu próprio Plano Diretor.

Isto se justifica porque, embora possa existir um Plano Diretor para tais regiões, os Municípios envolvidos apenas obterão recursos ou poderão utilizar-se dos instrumentos jurídicos e legais que lhes proporcionarão adequar suas ações para a função social da propriedade e para o pleno desenvolvimento da cidade.

Os Municípios que fazem parte de regiões, tais como os que participam do PRODESCOM, devem fazer em conjunto, diferenciando apenas nas peculiaridades de cada um, o que torna mais viável economicamente a elaboração dos Planos Diretores, bem como dos demais instrumentos obrigatórios.

É o caso dos municípios que queiram utilizar os instrumentos do parágrafo 4º, do artigo 182, da Magna Carta, que dispõe sobre as sanções ao proprietário que não utilizar do forma adequada seu imóvel urbano. A utilização desses dispositivos, pelo município, é uma maneira convincente de compelir os proprietários a cumprirem a função social. Já a impossibilidade de uso desses dispositivos, em um município, torna mais difícil a realização da função social em face da ausência de meios de pressão eficazes. São eles: o parcelamento ou edificação compulsórios; o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; e a desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos,, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

IV – integrantes de áreas de especial interesse turístico;

Minas Gerais tem inúmeros municípios integrantes de áreas de especial interesse turístico, seja em razão de sua história, por terem sido palco de eventos que marcaram profundamente a história do Brasil, e que recebem turistas de todo o mundo em razão de suas riquezas históricas e patrimoniais.

Também os Municípios localizados no circuito das águas, outros onde a beleza natural de suas serras, matas e cachoeiras se traduzem em um novo tipo de turismo, o ecológico, encontram novas fontes de riquezas e recursos a serem explorados.

Sem falar nos Municípios cuja principal atividade é a agropecuária, e que também encontram no turismo nova fonte de renda, com a proliferação de Hotéis e Pousadas - Fazenda, os Pesque-pague, e os festivais de flores e frutas de época.

Esses municípios, independentemente do número de habitantes, devem elaborar seus Planos Diretores, em razão do disposto no inciso supratranscrito.

Esta obrigatoriedade dispensa maiores comentários, em razão de que não se trata de Municípios isolados, mas que estão inseridos em empreendimentos ou atividades de significativos impactos ambientais. O importante de se ressaltar nesse caso é que os recursos técnicos e financeiros para a elaboração do Plano Diretor, no caso de tais empreendimentos, já são computados entre as medidas de compensação adotadas, o que significa que os Municípios em questão deverão, o quanto antes, adotar os procedimentos necessários à sua elaboração.

§ 2º. No caso de cidades com mais de quinhentos mil habitantes, deverá ser elaborado um plano de transporte urbano integrado, compatível com o plano diretor ou nele inserido.

Este parágrafo também dispensa maiores comentários, uma vez que não há discussão a respeito de municípios de tal dimensão demográfica. Apenas deve inserir em seu planejamento, um plano de transporte urbano integrado.