INTRODUÇÃO
A conjuntura nacional está marcada por importantes greves de servidores públicos do setor educacional. Segundo a Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação [1], estão em greve professores das redes estaduais de seis estados (Pará, Santa Catarina, Paraná, São Paulo, Goiás e Sergipe). E no último dia 28 de maio teve início a greve nacional unificada de professores e técnicos administrativos das universidades federais.
Essa conjuntura coloca em xeque o slogan “Brasil: Pátria Educadora”, do Governo Dilma, que parece refletir mais uma estratégia de marketing do que uma diretriz para as políticas públicas educacionais. O corte recente de R$ 9 bilhões no orçamento do MEC, para promover o “ajuste fiscal”, reforça essa percepção.
De todo modo, os movimentos grevistas em curso no Brasil exigem uma atualização do debate sobre o direito de greve no serviço público - tema que tem gerado inúmeras discussões jurídicas desde a entrada em vigor da Constituição de 1988. Pinheiro. Julgado em 19/05/2015.
Nestes marcos, ganha proeminência a questão do pagamento dos salários correspondentes aos dias de paralisação, a qual sempre gera dúvidas e polêmicas entre dirigentes sindicais, servidores, gestores públicos e operadores do Direito. O presente artigo busca analisar o tema, nos marcos do Direito positivo brasileiro, tendo como parâmetro principal a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.
1. O DIREITO DE GREVE NA CONSTITUIÇÃO DE 1988
A Constituição Cidadã de 1988 é sem dúvida a mais avançada da nossa História no que tange ao direito de greve, pois: (a) reconheceu a greve como direito fundamental dos trabalhadores (art. 9º, caput); (b) estendeu pela primeira vez o direito de greve aos servidores públicos civis (art. 37, VII), um avanço histórico “que tornou a vida funcional dos servidores públicos mais protegida dos abusos administrativos que até então perduravam” [2]
No entanto, a redação original do art. 37, inciso VII, da CF/88 previa que o direito de greve seria exercido pelos servidores públicos civis nos termos de lei complementar. Com a Emenda Constitucional nº 19/98, o citado dispositivo passou a prever a necessidade de lei específica. Como se sabe, até hoje o Congresso Nacional não aprovou a lei em questão, o que suscitou uma longa discussão acerca da aplicabilidade do direito de greve no serviço público. Doutrina e jurisprudência se dividiram em duas correntes: uma advogando se tratar o art. 37, VII, de norma de eficácia limitada, e a outra sustentando ser uma norma de eficácia contida.
No Supremo Tribunal Federal, prevaleceu o entendimento de que o art. 37, VII, é uma norma de eficácia limitada, de modo que a greve de servidores públicos só seria juridicamente possível após a edição da lei regulamentadora. De igual forma, ao longo dos anos 1990, o STF possuía o entendimento de que não cabia ao Judiciário suprir a omissão legislativa, mas apenas comunicar o Congresso Nacional para que sanasse a omissão.
Essa posição permaneceu inalterada até o ano de 2007, quando a Corte promoveu um giro histórico na sua compreensão do instituto do Mandado de Injunção. Ao julgar os MI´s 670/ES, 708/DF e 712/PA, o STF adotou a teoria concretista [3], determinando a aplicação analógica da Lei nº 7.783/1989 às greves de servidores públicos.
À decisão do STF nos referidos Mandados de Injunção atribuiu-se efeitos erga omnes, portanto, a Lei de Greve do setor privado (Lei 7.783/1989) passou a vincular todas as greves de servidores públicos no país, até que o Congresso Nacional aprove a lei específica reclamada pelo art. 37, VII da Constituição.
2. SOBRE O DESCONTO DOS DIAS PARADOS.
A Lei n. 7.783/1989, aplicável provisoriamente às greves no serviço público, trata do enquadramento jurídico do período de paralisação nos seguintes termos:
Art. 7º Observadas as condições previstas nesta Lei, a participação em greve suspende o contrato de trabalho, devendo as relações obrigacionais, durante o período, ser regidas pelo acordo, convenção, laudo arbitral ou decisão da Justiça do Trabalho.
Parágrafo único. É vedada a rescisão de contrato de trabalho durante a greve, bem como a contratação de trabalhadores substitutos, exceto na ocorrência das hipóteses previstas nos arts. 9º e 14.
Deste modo, o período de greve é considerado como suspensão do contrato de trabalho, donde se extrai que os dias parados, em princípio, não são pagos. Todavia, o próprio caput do art. 7º prevê a possibilidade de um tratamento diferente aos dias parados, mediante acordo, convenção, laudo arbitral ou decisão judicial. Assim, como assinala Mauricio Godinho Delgado, o “instrumento normativo regente do final do movimento pode convolar em simples interrupção da prestação laborativa – ou vantagem próxima – o lapso temporal inicialmente enquadrado como suspensão” [4].
A aplicação do art. 7º aos servidores públicos estatutários exige ao menos duas ressalvas: a) a competência para apreciar e julgar conflitos referentes a greves no serviço público não é da Justiça do Trabalho, e sim da Justiça Comum, como definiu o STF nos MI´s 670/ES, 708/DF e 712/PA; b) não há propriamente um contrato de trabalho entre o servidor estatutário e a Administração Pública, mas sim uma relação de trabalho cujos termos são definidos unilateralmente pelo Estado, através da edição de leis em sentido formal.
De qualquer forma, o art. 7º da Lei nº7.783/1989 tem sido utilizado como fundamento para sustentar o não pagamento dos dias parados aos servidores em greve, o que gera, porém, debates e polêmicas intermináveis na doutrina e jurisprudência nacionais.
2.1. DIVERGÊNCIA DOUTRINÁRIA E JURISPRUDENCIAL
Um setor da doutrina nacional sustenta que os salários dos servidores grevistas devem ser pagos, pois a greve é um direito constitucional que deve ser protegido, e não atacado. Neste sentido, veja-se a posição de Jorge Luiz Souto Maior, juiz do trabalho e docente da USP: “negar aos trabalhadores o direito ao salário quando estiverem exercendo o direito de greve equivale, na prática, a negar-lhes o direito de exercer o direito de greve” [5]. Isso porque, caso admitida a legalidade do corte de ponto, o exercício do direito de greve só exigiria o sacrifício do direito ao salário, necessário à sobrevivência dos trabalhadores.
No mesmo sentido, foi aprovada a seguinte Ementa no Congresso Nacional de Magistrados Trabalhistas, realizado em abril/maio de 2010:
Não são permitidos os descontos dos dias parados no caso de greve, salvo quando ela é declarada ilegal. A expressão suspender, existente no artigo 7 da lei 7.783/89, em razão do que preceitua o artigo 9º. da CF/88, deve ser entendida como interromper, sob pena de inconstitucionalidade, pela limitação de um direito fundamental não-autorizada pela Constituição federal. [6]
Do outro lado da polêmica, alguns doutrinadores sustentam que, ao se admitir a greve no serviço público sem corte de ponto, haveria violação ao princípio da isonomia, porquanto os trabalhadores da iniciativa privada têm seus contratos de trabalho suspensos durante o período da greve, como prevê o art. 7º da Lei nº 7.783/1989. Nas palavras de Bezerra Leite, “é preciso que os trabalhadores públicos brasileiros se conscientizem acerca da própria natureza instrumental da greve e assumam os riscos que a deflagração do movimento lhes impõe” [7].
Álvares da Silva, por sua vez, caracteriza como “uma incoerência e um absurdo” que o servidor público faça greve recebendo salário. Ao se referir às greves que ocorriam antes da decisão do STF em 2007, o mencionado autor afirma que “Transferia-se totalmente para a sociedade o ônus da paralisação e o servidor a praticava sem nenhum risco ou consequência. Esta incoerência agora acabou” [8].
Num terceiro campo da polêmica, há ainda autores que defendem posição intermediária, como Estêvão Mallet:
O equilíbrio parece estar na distinção entre greve para exigir cumprimento de obrigação já existente e greve para obter a criação de novas condições de trabalho. No primeiro caso, provocada a greve pela conduta do empregador, caso ela se desenvolva de forma regular, os salários continuam devidos, sob pena de manifesto paradoxo: sempre que não pagos os salários durante a execução do contrato, a greve deflagrada para reclamá-los exoneraria o empregador de continuar a cumprir a obrigação. Já no segundo caso (...) os empregados assumem o ônus do não trabalho. [9]
A divergência doutrinária se desdobra em uma cizânia jurisprudencial, haja vista que, em casos similares, os tribunais têm decidido de modo diferente, ou mesmo oposto. Veja-se, nesse sentido, as decisões proferidas pelos Tribunais de Justiça de São Paulo e do Pará, em maio deste ano, sobre o pagamento dos dias parados em greves de profissionais da educação.
O Órgão Especial do TJ/SP, ao julgar Agravo Regimental proposto pelo Sindicato dos Professores de São Paulo (Apeoesp), determinou que o Governo do Estado se abstenha de descontar os dias parados. Em seu voto, o Desembargador Márcio Bartoli, relator do agravo, consignou que a suspensão do contrato de trabalho não tem como efeito automático o corte dos vencimentos dos profissionais que aderiram ao movimento paredista, concluindo que “eventual corte do ponto deveria estar respaldado por decisão judicial ou ser decorrência de acordo, que inexiste” [10]. Prevaleceu no TJ/SP, portanto, a tese de que o corte de ponto não pode ser determinado de modo unilateral pela Administração Pública [11].
Já no caso da greve dos profissionais da educação do Pará, o Sindicato da categoria (Sintepp) impetrou mandado de segurança no TJ/PA visando impedir que o Estado efetuasse descontos dos dias parados. Todavia, a Desembargadora Celia Regina Pinheiro, relatora do processo, considerou que, mesmo sem determinação judicial, “é legítimo o desconto pela Administração em seus vencimentos pelos dias não trabalhados” [12]. O Sintepp interpôs agravo regimental, que foi negado por decisão unânime das Câmaras Cíveis Reunidas do Tribunal.
A análise desses dois casos permite constatar similaridade nas situações fáticas subjacentes a decisões judiciais opostas, mostrando que é preciso avançar bastante em direção a uma uniformização jurisprudencial sobre o tema.
2.2. A ORIENTAÇÃO GERAL DO STF.
Nos Mandados de Injunção 670/ES e 708/DF, o STF fixou a competência da Justiça Comum para julgar os dissídios de greve, assentando também que compete aos respectivos tribunais decidir sobre o pagamento, ou não, dos dias de paralisação. Além disso, a Corte fixou uma orientação geral sobre o tema:
Nos termos do art. 7º da Lei no 7.783/1989, a deflagração da greve, em princípio, corresponde à suspensão do contrato de trabalho. Como regra geral, portanto, os salários dos dias de paralisação não deverão ser pagos, salvo no caso em que a greve tenha sido provocada justamente por atraso no pagamento aos servidores públicos civis, ou por outras situações excepcionais que justifiquem o afastamento da premissa da suspensão do contrato de trabalho.[13]
Assim sendo, o Supremo definiu que a suspensão do contrato de trabalho (e, portanto, o não pagamento de salários) é a regra geral para as greves no serviço público. Todavia, no caso de atraso no pagamento dos servidores, não há que se falar em corte de ponto, pois foi a Administração Pública quem deu causa ao movimento.
Mas o acórdão prevê também que outras situações excepcionais podem justificar o afastamento da suspensão do contrato de trabalho, redação imprecisa, que exige esforço do intérprete para identificar tais situações de excepcionalidade.
A nosso ver, as “situações excepcionais” previstas pelo STF devem abarcar as greves deflagradas com o objetivo de exigir a efetivação de direitos já previstos em lei, sejam eles referentes a salários ou condições de trabalho. O princípio da legalidade obriga que a Administração Pública proceda sempre em conformidade com a lei. Destarte, se ela desobedece determinada lei, negando a seus servidores a fruição de direitos legalmente estabelecidos, deverá suportar o ônus da greve. Nesta situação, seria estarrecedor admitir o corte de ponto dos servidores, punindo as vítimas, ao invés de punir o responsável pela ilegalidade.
Esta posição, sustentada com base no acórdão do STF acima transcrito, guarda similitude com a lição doutrinária de Estêvão Mallet (que distingue entre greve para exigir cumprimento de obrigação existente e greve para obter novas condições de trabalho), e tem o respaldo da jurisprudência do Tribunal Superior do Trabalho, que, ao julgar greves deflagradas em função do não cumprimento de regras legais ou contratuais pelo empregador, enquadra o período de paralisação como interrupção do contrato de trabalho” [14].
Por fim, há que se destacar que de 2007 para cá tem havido uma inflexão da jurisprudência do STF no sentido de apenas admitir o corte de ponto quando a greve é declarada ilegal ou abusiva. Veja-se neste sentido a decisão proferida em agosto de 2013 na Suspensão de Tutela Antecipada nº 723, de relatoria do Ministro Joaquim Barbosa:
O impetrante comprovou o preenchimento dos requisitos constantes da Lei 7.783/89, não se verificando, a princípio, qualquer abuso do direito de greve a justificar o corte no ponto dos servidores e, o consequente desconto dos dias paralisados. Ademais, configura-se claro o perigo de dano irreparável ou de difícil reparação na hipótese em comento, uma vez que se trata de verba de caráter alimentar. [15]
Decisões similares podem ser verificadas nos seguintes processos, julgados pelo Supremo: a) Rcl nº 11536-GO, de relatoria da Min. Carmen Lúcia, julgada em 13/03/2014; b) Rcl 11847, com decisão proferida pelo Min. Cesar Peluzo em 13/07/2011; d) Rcl 16535, de relatoria do Min. Luiz Fux (18/10/2013). Não se trata, todavia, de jurisprudência pacífica, mas apenas de uma tendência observada na Corte. Espera-se a pacificação do tema com o julgamento, pelo Plenário do STF, do Agravo de Instrumento 853.275/RJ, no qual foi reconhecida repercussão geral da questão constitucional suscitada (desconto dos dias parados).
CONSIDERAÇÕES FINAIS.
Ao julgar os Mandados de Injunção nº 670/ES, 708/DF e 712/PA, o STF fixou parâmetros que devem ser observados pelos tribunais, no julgamento de litígios referentes a movimentos paredistas. Conforme a Suprema Corte, a greve provoca, em princípio, suspensão do contrato de trabalho (e, por conseguinte, o não pagamento de salários), mas esta premissa deve ser afastada nos casos em que a greve foi provocada pelo atraso no pagamento dos servidores, ou por situação “excepcional” similar.
Assim sendo, a questão do pagamento pelos dias parados deve ser resolvida conforme as particularidades de cada caso concreto, havendo nuances que não podem ser desconsideradas. Destarte, não parece razoável aceitar que a Administração Pública decida, de forma unilateral, sobre o pagamento dos dias parados. É evidente que o juízo de valor de um gestor público que se depara com um movimento grevista é marcado pela parcialidade.
Não raro, os gestores públicos utilizam a possibilidade de corte de ponto como meio de pressão para que os servidores encerrem o movimento grevista. Permitir que a Administração decida sobre os dias parados, de modo unilateral, torna extremamente desiguais as forças envolvidas em uma greve.
No mais, não se pode esquecer que o STF, ao recepcionar o art. 7º da Lei nº 7.783/1989, possibilitou que as relações obrigacionais, durante o período de duração da greve, sejam regidas por acordo ou convenção entre as partes envolvidas. Isso permite inclusive que seja acordada a reposição dos dias não trabalhados, em troca do pagamento integral dos salários (prática comum, p. ex., nas greves de profissionais da educação básica, em que é necessário o atendimento à carga horária mínima anual prevista no art. 24, I da LDB).
Não há dúvida que a negociação é a forma mais eficiente de resolução de conflitos coletivos de trabalho (inclusive em meio a movimentos grevistas). Destarte, o pagamento dos dias parados deve constar no acordo a ser firmado entre a Administração Pública e o Sindicato representativo dos servidores em greve. Restando inviável o acordo, a decisão ficará a cargo do Poder Judiciário.
NOTAS
[1] CNTE: “Professores de 6 estados e pelo menos 7 municípios estão em greve”. Disponível em: http://www.cnte.org.br/index.php/educacao-na-midia/14947-professores-de-6-estados-e-pelo-menos-7-municipios-estao-em-greve.html. Acesso em 22/05/2015.
[2] CERNOV, Zênia. Greve de servidores públicos. São Paulo, LTr, 2011. P. 21.
[3] A teoria concretista sustenta, em síntese, que, no caso de omissão legislativa que inviabilize o exercício de determinado direito constitucional, o Judiciário deve implementar o exercício desse direito, através da fixação de norma supletiva provisória, até que sobrevenha norma regulamentadora através do poder competente.
[4] DELGADO, Maurício Godinho. Curso de Direito do Trabalho. 13ª Ed. São Paulo, LTr, 2014. P. 1479. Necessário esclarecer, ainda, os conceitos de interrupção e suspensão do contrato de trabalho, conforme ensinamentos do mesmo autor: “A suspensão contratual é a sustação temporária dos principais efeitos do contrato de trabalho no tocante às partes, em virtude de um fato juridicamente relevante, sem ruptura, contudo, do vínculo contratual formado. [...] Já a interrupção contratual é a sustação temporária da principal obrigação do empregado no contrato de trabalho (prestação de trabalho e disponibilidade perante o empregador), em virtude de um fato juridicamente relevante, mantidas em vigor todas as demais cláusulas contratantes.” (P. 1116)
[5] SOUTO MAIOR, Jorge Luiz. A ilegalidade do corte de salários dos trabalhadores em greve e a situação na USP. Publicado em 25/08/2014 no Blog da Boitempo: http://blogdaboitempo.com.br/. Acesso em 11/10/2014.
[6] XV Congresso Nacional dos Magistrados da Justiça do Trabalho. Tese 2.5. Autor: Rafael da Silva Marques – “AS lágrimas de Zola – sobre os descontos dos dias parados durante a greve”. AMATRA, Brasília, DF, 2010.
[7] LEITE, Carlos Henrique Bezerra. A greve do servidor público civil e os direitos humanos. Nov/2001. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_34/artigos/Art_carlos.htm. Acesso em 20/10/2014.
[8] SILVA, Antônio Álvares da. Greve no serviço público depois da decisão do STF. São Paulo, LTr, 2008. P. 142.
[9] MALLET, Estêvao. Dogmática elementar do direito de greve. São Paulo, LTr, 2014. P. 57.
[10] TJ/SP – Órgão Especial. Agravo Regimental nº 2055842-09.2015.8.26.0000/50000. Rel. Des. Márcio Bartoli. Julgado em 13/05/2015.
[11] Em 20/05/2015, a decisão colegiada do TJ/SP foi suspensa por decisão monocrática do Presidente do STJ, através da Suspensão de Segurança nº 2.784-SP (2015/0117421-2), com o argumento de que o pagamento de salários aos grevistas (que seria feito juntamente com o pagamento de professores contratados para substitui-los durante a greve) importaria em um prejuízo aos cofres públicos no importe de R$ 23.742.771,67, somente no mês de março de 2015.
[12] TJ/PA – Câmaras Cíveis Reunidas. Proc. nº 0003678-37.2015.8.14.0000. Rel. Des. Célia Regina de Lima Pinheiro. Julgado em 19/05/2015.
[13] STF, MI 708, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 25/10/2007.
[14] TST – RO nº 2020800-24.2009.5.02.0000, Min. Rel. Mauricio Godinho Delgado. Julgado em 23/11/2012.
[15] STA 723, Relator(a): Min. Presidente, Decisão Proferida pelo(a) Ministro(a) JOAQUIM BARBOSA, julgado em 30/08/2013.
