"O Estado, entre nós, não precisa e não deve ser despótico – o despotismo condiz mal com a doçura de nosso gênio – mas necessita de pujança e compostura, de grandeza e solicitude, ao mesmo tempo, se quiser adquirir alguma força e também esta respeitabilidade que os nossos pais ibéricos nos ensinaram a considerar a virtude suprema entre todas. Ele ainda pode conquistar por esse meio uma força verdadeiramente assombrosa em todos os departamentos da vida nacional. Mas é indispensável que as peças de seu mecanismo funcionem com harmonia e garbo."
          
(HOLANDA, Sérgio Buarque de, Raízes do Brasil. 21ª ed., Rio de Janeiro: José Olympio ed., 1989, pág. 131.)


O propósito deste singelo trabalho é traçar, no seio das antinomias oriundas do quadro pendular de marchas e contramarchas da Revisão Constitucional, notadamente após a promulgação da Emenda Constitucional nº 19/98, alguns lineamentos sobre as carreiras que, dadas as suas peculiaridades, natureza, grau de responsabilidade e complexidade, representam reservas de qualificação no setor público.

Preliminarmente, não é demais lembrar que o tom da Emenda Constitucional nº 19/98 é antes político do que jurídico. É o que podemos chamar de "constitucionalização de um Plano de Governo"(1), repassado de concepções e preconceitos comprometidos com determinadas premissas políticas, que conformam o ideário de todo o movimento revisional. A tônica do discurso oficial resvala para o quase-messianismo, prometendo-se salvar o que parecia perdido - o Estado brasileiro inoperante e mergulhado em crises crônicas. A Reforma Administrativa tem a pretensão de tirar as instituições do Poder Público de sua estagnação, "promovendo a atualização de normas, concomitantemente à remoção de constrangimentos legais que hoje entravam a implantação de novos princípios, modelos e técnicas de gestão"(2). Propõe o Governo Federal, em verdade, uma alteração tópica, como se fosse uma reforma profunda, apregoando como novidade uma solução já tentada pelo extinto Decreto-lei nº 200, de 25.02.1967, sem vantagens maiores do que o estrépito de sua adoção. Em precioso estudo, Felipe Néri Dresch da Silveira assevera que "na prática, o novo texto retrocede ao regime existente na vigência da Carta de 1969 e em especial ao estabelecido pelo Decreto-Lei nº 200/67, onde, à Administração, era viabilizada a opção entre a contratação de servidores pelo regime CLT ou a investidura desses em cargo público"(3). Nesse sentido, exsurge como núcleo da proposta reformista, tão-somente, a estigmatização do funcionalismo público, visto como um "sócio privilegiado do sistema de benefícios fáceis, sustentados pelos recursos arrecadados do contribuinte"(4). Não é ilusório afirmar que, num cenário político de profundas mutações, estimuladas pela crise ou simplesmente orquestradas por arranjos ideologizados, o governo federal gaste todo o seu fôlego guerreiro contra o fantasma do servidor público, poupando, quiçá, os verdadeiros inimigos; e, nesse sentido, acabe por nulificar o espaço de racionalidade e razoabilidade no qual se possam reunir elementos para uma reflexão de caráter menos reativo e mais construtivo acerca da real necessidade de mudança.

Não é forçoso concluir, por exemplo, que as circunstâncias atuais de desemprego nos planos interno e internacional projetam mudanças de rumo no tratamento do serviço público. Infelizmente, este quadro é inevitável e devemos, face à relativização do tema, sugerir uma nova abordagem do setor público, mormente sob o ângulo de sua função, com vistas a se forjar uma identidade democrática de gestão administrativa capaz de se inserir no contexto participativo das massas reivindicantes e dos núcleos comunitários de poder. Contribuição universal, para tanto, origina-se no próprio Orçamento Participativo, criação de uma esfera pública não-estatal em que a sociedade institui tanto o processo de co-gestão (COP-Governo) da cidade, quanto mecanismos de controle social sobre o Estado, sem necessariamente adotar o ideário privatista "gerencial", defendido ardorosamente pela equipe do Governo Federal. É certo que o desenvolvimento de uma cultura participativa pode levar a administração pública a uma melhor performance, dado que, quanto maior o envolvimento da cidadania nos negócios públicos, mais consistente pode ser a gestão administrativa democrática, e mais legítimas serão as instâncias regulatórias, decisórias, de execução e de controle das políticas públicas.

De qualquer modo, porém, não há como olvidar-se das peculiaridades intrínsecas a qualquer esfera de governo. Naturalmente, os caminhos de eventuais mudanças não determinam o rompimento com o que de melhor se sedimentou no âmbito do aparelho estatal, sem a perspectiva de processos substitutivos, responsáveis, coerentes e eficazes. Tais processos fundamentam-se, necessária e essencialmente, na profissionalização e na valorização do servidor público. O bom desempenho da máquina pública depende da profissionalização de seu quadro permanente, por meio da organização das carreiras e processos de formação e treinamento. O reconhecimento destes núcleos de poder insere-se num contexto de desequilíbrio do Estado como um todo, resultante da convergência de vários fatores de pressão, internos ou externos: a ilegitimidade, a ineficiência, a escassez de recursos, o desprestígio, a falta de credibilidade, o corporativismo, a indefinição das esferas pública e privada, a insatisfatória absorção da cultura informática, entre outros. Para nos opormos objetivamente a esta realidade, sem propugnar por um Estado diminuto e eficiente (como se se pudesse, na ótica reformista, estabelecer uma relação necessária entre eficiência e diminuição funcional), deve haver uma opção de Governo, espontânea ou induzida, que estrategicamente defina as responsabilidades inerentes a cada um destes núcleos, estabelecendo salvaguardas que contenham os efeitos perversos da pretendida aniquilação do Estado nacional pelo atual processo de reformas constitucionais.

O processo de profissionalização deve visar o fortalecimento do poder dos quadros que integram o Núcleo Estratégico do Estado e que se constituem, historicamente, pelas carreiras que representam reservas de qualificação no âmbito do Poder Público. Este núcleo estratégico deve atuar no planejamento, formulação, avaliação e fiscalização das políticas públicas e na defesa do Estado. Evidentemente, compõe-se de servidores dotados de alta qualificação técnica - nível superior, portanto - e visão global do processo decisório do Estado. A estes quadros, fundamentalmente, cabe subsidiar o processo de formulação das políticas governamentais. Devem, por suas atribuições e responsabilidades diretamente ligadas ao exercício do poder de Estado, merecer um regime de estabilidade mais rígido, protegidas das injunções conseqüentes à alternância no Poder Estatal. Seu enquadramento estatutário, reiteradamente caracterizado e reconhecido como próprio e específico das Carreiras Típicas de Estado, visa dar aos seus integrantes garantias no exercício de seus cargos contra o Poder Político e discricionário, já que é inerente - e natural - às atribuições do Núcleo Estratégico a possibilidade de contrariar interesses que, não raras vezes, não se coadunam com os princípios elementares da Administração Pública, violando-se por conseguinte os interesses permanentes do Estado(5).

Portanto, à luz das inovações trazidas pela EC 19/98, pode a flexibilização do instituto da estabilidade se converter, até mesmo em relação ao Núcleo Fundamental da Administração Pública, num elemento de pressão tendente a coibir a ação administrativa pautada no interesse público. É verdade que o ato normativo, exigido a teor do § 4º do artigo 169 da Constituição Federal, sem que se tenha de invocar a teoria dos motivos determinantes, afasta a discricionariedade pura no atendimento à Lei Complementar que define os limites das despesas com o funcionalismo público (LC nº 82, de 17.03.95). Entretanto, em face dos ocupantes das carreiras típicas, há que se estabelecer, no texto legal, sua incolumidade em relação à eventual incidência do dispositivo citado. Nas palavras de Juarez Freitas: "Destarte, o servidor público, designadamente ao exercer funções típicas e finalisticamente de Estado (funções-fim), carece de interpretações conducentes a enérgicos anteparos formais e substanciais contra perversidades de qualquer espécie. Tais anteparos não devem servir, está claro, para a comodidade do agente público, mas para que este se revista da necessária couraça neste mundo de intempéries e estonteante rotatividade no regime de trabalho em geral. Esta segurança mínima, longe de estimular a indolência, mostra-se benfazeja para o cumprimento da fidelidade plena aos princípios constitucionais, não aos chefes ou poderosos da hora. Vez por todas, a garantia patrocinada pelo princípio da estabilidade deve ser concebida, a despeito da reiteração de críticas acerbas, como uma proteção oferecida aos consumidores ou destinatários dos serviços públicos, donde segue não haver motivo aceitável para antagonizar bons servidores e os restantes membros da sociedade. Em lugar de hostilidade, uns e outros devem atuar como sinérgicos aliados no superior desígnio de impedir que se "virtualize" o Estado brasileiro, como se este pudesse deixar de ser feito por pessoas e para pessoas, sem prejuízo da luta contínua para que os agentes públicos pautem suas condutas sob o manto sagrado e finalístico da impessoal, independente e enraizada afirmação do interesse geral "(6).

Tal efetividade se dará pelo enquadramento destas carreiras dentro do que estabelece o novel art. 247 da Constituição Federal, verbis:

          "Art. 247. As leis previstas no inciso III do § 1º do art. 41 e no § 7º do art. 169 estabelecerão critérios e garantias especiais para a perda do cargo pelo servidor público estável que, em decorrência das atribuições de seu cargo efetivo, desenvolva atividades exclusivas de Estado.

"Parágrafo único. Na hipótese de insuficiência de desempenho, a perda do cargo somente ocorrerá mediante processo administrativo em que lhe sejam assegurados o contraditório e a ampla defesa."

Na realidade, a par de uma proposital imperfeição técnica no texto em epígrafe - o que poderia ensejar, inclusive, o entendimento de que o servidor integrante das carreiras típicas de Estado não estaria alcançado pela perda do cargo por excesso de quadros se pertencer ao Núcleo Estratégico(7) -, podemos inferir que, de qualquer forma, a norma quis proteger, preservar os servidores que desenvolvam "atividades exclusivas de Estado" das ingerências que poderiam constrangê-los no exercício de suas funções.

A esta altura, cabível é o questionamento: quais serão os critérios para definir as Carreiras Típicas de Estado? Cada ente federativo, simetricamente, deverá definir, por lei, quais serão, dentre aquelas que integram a Administração Pública, as carreiras que, por suas peculiaridades, natureza, grau de responsabilidade e complexidade, situam-se entre as típicas de Estado. Historicamente, do ponto de vista normativo, a constituição destas carreiras é um processo cumulativo e, sob certos aspectos, recente e ainda em fase de aperfeiçoamento e consolidação(8). Normalmente, tais quadros compõem o chamado Núcleo Estratégico do Estado, possuem atribuições indelegáveis, e desempenham atividades de fiscalização, arrecadação tributária, previdenciária e do trabalho, controle interno, segurança pública, diplomacia, defesa administrativo-judicial do Estado e defensoria pública. O Projeto do Governo Federal nesta área reduz as Carreiras Típicas de Estado em cinco: advocacia, diplomacia, políticas públicas, polícia e fiscalização(9). S.m.j., não vejo como viável a adoção destas carreiras como as únicas a comporem o Núcleo Estratégico do Estado, pelo menos em nível federal. Como é sabido que a definição das Carreiras Típicas de Estado também explicita a extensão e o papel a ser desempenhado pelo próprio Estado na sociedade, é natural deduzir que um "mínimo" de carreiras a constituírem o Núcleo Fundamental significa também outorgar uma dimensão "mínima" ao Estado que preconizamos como indutor das transformações sociais que tanto anseia o conjunto da sociedade. Das funções típicas do Estado decorrem, evidentemente, os objetivos fundamentais e as opções sociais formuladas por este Estado, as quais acabam por se inserir na sua estrutura administrativa. Portanto, é inerente à noção de um Estado democrático e popular que tais definições estejam no bojo de uma ampla negociação que "resulte na construção de um pacto de co-responsabilidade entre servidores e administração, para que sejam implementadas as necessárias alterações decorrentes da reforma administrativa(10). A permear esta discussão, de intrincados contornos, deve prevalecer sempre o enfoque da profissionalização e valorização do Serviço Público, de respeito e solidariedade com o funcionalismo municipal.

Nesse sentido, o processo de profissionalização preconizado pela Emenda Constitucional nº 19/98 baliza-se por significativas alterações quanto ao ingresso no serviço público, ocupação de cargos e qualificação profissional, quando (a) permite o acesso a estrangeiros a cargos, empregos e funções públicas, desde que expressamente previsto em lei - art. 37, I; (b) permite a regulamentação em lei de procedimentos para realização de concursos públicos, considerando de forma diferenciada as características relativas à natureza e complexidade de cada cargo ou emprego - art. 37, II; (c) prevê a ocupação das funções de confiança exclusivamente por servidores detentores de cargo efetivo, e a fixação de percentual mínimo dos cargos em comissão, para servidores de carreira - art. 37, V; (d) obriga a destinação destes cargos e funções mencionadas para o exercício de atribuições de direção, chefia e assessoramento - art. V, e (e) prevê a manutenção de Escolas de Governo, instituições com atribuições específicas de formação e treinamento de servidores e prerrogativas de habilitação para efeito de promoção nas carreiras ( art. 39, § 2º)(11).

Ninguém questiona que as alterações terão de ser, mais cedo ou mais tarde, implementadas. Entretanto, devem elas partir de um novo pacto com o funcionalismo, conforme já frisei, onde as molas-mestras fixem-se no desenvolvimento do pessoal, na implantação de um sistema remuneratório adequado que estimule o desempenho através de incentivos, e na instituição e reorganização das carreiras e cargos de forma a compatibilizá-los com o necessário redimensionamento do aparelho estatal. Devem ser criados mecanismos que garantam a vinculação do servidor à Administração Pública, bem como, a unidade característica de uma carreira. Tais mecanismos, por exemplo, já podem ser delineados no âmbito da necessária instituição do chamado Conselho de Política de Administração e Remuneração de Pessoal, previsto no art. 39 da Constituição Federal. Temos que concretizar decisões de forma ágil e articulada e cumprir cronogramas acordados. Este Estado, ágil e eficiente, pode ter a marca e a visão da democracia participativa. Urge que aprofundemos as relações democráticas internas, diretamente nos locais de trabalho e organismos de representação, para construirmos coletivamente uma alternativa que contemple de forma crítica e construtiva as alterações impostas pela Reforma Administrativa, seja na definição das carreiras típicas de Estado, seja no processo de profissionalização e formação do Núcleo Estratégico, seja na necessidade de construirmos um Estado imbuído de "pujança e compostura, de grandeza e solicitude", nas palavras inesquecíveis de Sérgio Buarque de Holanda.


NOTAS

(1) VIZZOTTO, Andrea Teichmann. Estudo Preliminar sobre a Emenda Constitucional nº 19/98, pág. 08, novembro de 1998.

(2) PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Exposição de Motivos Interministerial nº 49, de 18.08.95.

(3) SILVEIRA, Felipe Néri Dresch da. Reforma Administrativa e as Alterações nas Relações da Sociedade e dos Trabalhadores com a Administração Pública, pág. 02.

(4) ESTEVES, Júlio César dos Santos. Palestra no Seminário de Direito Administrativo e Tributário, 1996, Horizonte.

(5) O dispositivo constitucional que autoriza, por exemplo, a exoneração de servidores públicos estáveis por excesso de despesa, sempre que a folha de pagamento de pessoal superar o limite imposto pela "Lei Camata", pode se converter em poderosíssima arma nas mãos de governantes desvinculados das idéias que que norteiam o serviço público. Poderemos ter aí uma fonte de todo o tipo de apadrinhamentos e venalidades criminosas, desvirtuando-se as finalidades do Estado e transformando-o num "guichê" a serviço dos economicamente poderosos (nota do autor).

(6) FREITAS, Juarez. O Princípio da Estabilidade do Servidor Público: exegese sistemática dos arts. 41 e 169 da Constituição Federal, Revista da Procuradoria-Geral do Município de Porto Alegre, v. 11, nº 12 - setembro de 1998, p. 35-6.

(7) Vale ressaltar que, no âmbito do Governo Federal, a proposta contida no PLANO DIRETOR DA REFORMA DO APARELHO DO ESTADO distingue quatro setores na Administração Pública: o NÚCLEO ESTRATÉGICO, o NÚCLEO DE ATIVIDADES EXCLUSIVAS DE ESTADO, o NÚCLEO DE SERVIÇOS NÃO EXCLUSIVOS e o NÚCLEO DE PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS. O Núcleo Estratégico corresponde ao governo, em sentido lato. É o "setor que define as leis e as políticas públicas", e cobra o seu cumprimento. É, portanto, o setor onde as decisões estratégicas são tomadas, e onde a política de profissionalização no serviço público combinada com a definição de carreiras se fará de forma mais contundente. O Núcleo de Atividades Exclusivas é o "setor em que são prestados serviços que só o Estado pode realizar". São serviços ou agências em que se exerce o poder extroverso do Estado - o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. São exemplos, segundo o Governo Federal: cobrança e fiscalização de impostos; polícia; previdência social básica; serviço de trânsito; controle do meio ambiente; fiscalização de normas sanitárias; subsídio à Educação Básica, etc. Já o Núcleo de Serviços Não Exclusivos corresponde ao "setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizações públicas não-estatais e privadas". As instituições desse setor não possuem o poder de Estado. Seus serviços envolvem "direitos humanos fundamentais", como os da Educação e Saúde. Seus exemplos são as universidades, os hospitais e os centros de pesquisa. Por último, o Núcleo de Produção de Bens e Serviços para o mercado, que corresponde a "área de atuação das empresas, caracterizado pelas atividades econômicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado". Estão no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque são atividades naturalmente monopolistas. O Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE) reiteradamente enquadra os servidores públicos federais integrantes do Núcleo Estratégico como parte do "quadro permanente" do Poder Público, o que, a meu sentir, inviabiliza a sua sujeição à "demissão por excesso de quadros", preconizada pelo artigo 169, § 4º e 7º, da CF/88. Mas ressalta que, embora haja uma clara distinção entre o Núcleo Estratégico e o Núcleo de Atividades Exclusivas de Estado, servidores da mesma carreira poderão trabalhar em um ou outro setor. Caberá à Administração, portanto, estabelecer critérios, à luz das diretrizes ditadas pela Profissionalização do Serviço Público, que determinem o enquadramento do servidor de carreira típica de Estado em um ou outro Núcleo. A participação em cursos de formação e aperfeiçoamento em Escolas de Governo, aos moldes da ENAP, e o Regime Especial de Trabalho poderiam ser um destes critérios (art. 38 da Lei Municipal nº 6.309/88)

(8) Com a implementação da Reforma Administrativa iniciada com a edição do Decreto-Lei nº 200/67, a Lei Federal nº 6.185/74, posteriormente alterada pelas Leis nº 6.335, de 31 de maio de 1976, e 6.856, de 18 de novembro de 1980, foi o primeiro instrumento legislativo a elencar as carreiras típicas de Estado, estabelecendo em seu art. 2º como tais, aquelas compreendidas nas áreas de segurança pública, diplomacia, tributação, arrecadação e fiscalização de tributos federais e contribuições previdenciárias, Procuradoria da Fazenda Nacional, controle interno e Ministério Público. O texto legal referia-se a a) atividades inerentes ao Estado como Poder Público, significando "o exercício de função que está de forma umbilical e inseparavalmente ligada, vinculada ao Estado como Poder Público ou jus imperii", e b) atividades sem correspondência no setor privado, sendo exclusivas do Estado como forma de manifestação do Poder Público junto à sociedade (plano interno) e demais Estados (plano internacional).Para estes cargos, a lei dispunha que só seriam preenchidos por concurso público, "condição inafastável para a aquisição de estabilidade", e seus deveres, direitos e vantagens seriam os definidos em "Estatuto próprio" ( à época, a vigente Lei nº 1.711/52). Inobstante, o art. 3º da referida Lei nº 6.185/74 definia que, para as atividades não previstas no artigo precedente, só se admitiriam servidores regidos pela legislação trabalhista, com a aplicação das normas disiciplinadoras do FGTS. Naquele tempo, tanto estas quanto as definidas como Típicas de Estado eram regidas pelo Plano de Classificação de Cargos - PCC, instituído pela Lei nº 5.645/70. Foi num processo cumulativo de aperfeiçoamento que as categorias funcionais então protegidas voltaram a se estruturar sob a forma de carreiras, trilhando um caminho precursor no tocante à profissionalização e especialização que lhes era inerente.

(9) Recentemente, o Governo Federal, por meio do Projeto de Lei nº 4.811/98, definiu de maneira absolutamente restritiva o rol de carreiras de servidores efetivos que seriam mantidos sob a égide do regime estatutário - Advogados e Assistentes Jurídicos da União (AGU), Defensores Públicos, Policiais Federais, Policiais Rodoviários e Ferroviários Federais e os integrantes das carreiras privativas de brasileiro nato (diplomacia) - excluindo, pela leitura de seu artigo 2º, os demais servidores públicos federais, remetendo ao abrigo do regime celetista de trabalho os admitidos após a data de vigência da nova lei. Sua tramitação foi suspensa no final de janeiro de 1999, em vista de deficiências técnico-jurídicas graves, relacionadas, v.g., com a ausência de diferenciação entre Carreiras Típicas de Estado e Atividades Exclusivas de Estado. Também, a pressão - legítima - de inúmeras carreiras prejudicadas pelo projeto governista levaram a Comissão do Trabalho, de Administração e Serviço Público e os relatores do projeto a, num gesto inédito, encaminhar ao Poder Executivo, sob a forma de indicação, propostas de redação destinadas a dar melhor tratamento do assunto, assegurando proteção mais efetiva aos servidores de outras carreiras como a fiscalização tributária, previdenciária e do trabalho, de controle interno, gestão governamental, fiscalização agropecuária e fiscalização do sistema financeiro.

(10) Seminário de Governo do Município de Porto Alegre, Texto Preliminar da Procuradoria-Geral do Município. 29 de janeiro de 1999, Porto Alegre.

(11) O artigo 39, § 2º, da CF/88 prevê, ainda, a faculdade de a União, Estados ou Municípios celebrarem convênios ou contratos entre si, com o objetivo de otimizar o aproveitamento das instituições já existentes ou que venham a ser criadas.


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Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

FERREIRA, Marcelo Dias. Carreiras típicas de Estado: profissionalização do servidor e núcleo estratégico. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 4, n. 34, 1 ago. 1999. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/397>. Acesso em: 15 nov. 2018.

Comentários

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    Dânya Silva

    Marcelo, desde o tempo que você publicou este artigo sobre Carreira Tipica de Estado, você avançou neste estudo? Gostaria muito de saber, porque as Fiscalizações Urbanas no Brasil inteiro, precisam do seu socorro com este olhar, precisamos hoje, definir alguns pontos sobre fiscalização, pois ha muitas divergências e entendimentos, quando o que diz a Constituição Federal/88, com todas as suas alterações sobre fiscalização fazendária, o que é isto? Todos, os fiscais municipais que atuam na zelo da Cidade, nas posturas, uso e ocupação do solo, edilícias, transporte, etc, são diferentes dos fiscais ditos tributários, porque? Todos arrecadam do mesmo jeito para os cofres municipais, precisamos de um olhar seu, como podemos fazer contato sem ser por aqui? Obrigada de inicio. Tem muita gente que fala, mas poucos são didáticos da maneira como você escreveu este artigo. Grata.

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    Gilberto Taccolini Júnior

    Gostaria de saber se está garantido por Lei, o recebimento do piso salarial para as categorias denominadas " Carreira de Estado " nas esferas municipal, estadual e federal.

    Grato

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