RESUMO
O direito de propriedade encontra-se, na Constituição Federal brasileira, no título que trata "Dos Direitos e Garantias Fundamentais". Por esta razão, o regime jurídico da propriedade, no Direito brasileiro, tem seu fundamento na Constituição. Não se tem dúvida de que a propriedade, consagrada desde que o Direito iniciou sua positivação, é um direito fundamental.
Ao longo do tempo, passou-se a questionar as características tradicionais do direito de propriedade, que sempre foi tido como absoluto, exclusivo e perpétuo. Surgiram, então, as chamadas limitações ao direito de propriedade.
Ademais, no Direito Constitucional brasileiro, a propriedade também deve atender à sua função social (art. 5º, inciso XXIII, CF). Todavia, a função social da propriedade não se confunde com os sistemas de limitação da propriedade, que dizem respeito ao exercício do direito, ao proprietário. A função social da propriedade refere-se à estrutura do direito mesmo, à propriedade.
O legislador não se ateve, todavia, à observância deste princípio e de outras garantias constitucionais. Ao ser aprovado o atual Código de Trânsito Brasileiro – CTB (Lei n.º 9.503, de 23 de setembro de 1997), permaneceu no ordenamento jurídico um resquício do autoritarismo que reinou no País por muitos anos. O § 2º do art. 262 do CTB, por exemplo, determina que "a restituição dos veículos apreendidos só ocorrerá mediante o pagamento das multas impostas, taxas e despesas com remoção e estada, além de outros encargos previstos na legislação específica". Ou seja, o proprietário de veículo automotor que sofrer a penalidade de apreensão do mesmo se vê na obrigação de pagar todos os débitos relativos a ele para que possa exercer seu direito de propriedade.
O principal objetivo deste trabalho é trazer à discussão a flagrante inconstitucionalidade deste dispositivo e de outros, na mesma linha, do aludido texto legal, já manifestada por diversas decisões do Poder Judiciário e mostrar que o Poder Público tem todo o aparato e dispõe de todos os instrumentos necessários para exigir dos proprietários de veículos os débitos relativos a eles, permitindo, assim, a instauração do devido processo legal e a manifestação dos princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório.
Para tanto, adotar-se-á como marco teórico a "Teoria do Direito e do Estado", de Miguel Reale (1984), que critica as teorias que pretendem explicar o problema dos direitos públicos subjetivos com teorias puramente jurídicas. Reale examina-o sob três prismas ou três aspectos distintos: o sociológico, o jurídico e o político.
A metodologia a ser utilizada no desenvolvimento do presente trabalho será pautada na vertente jurídico-dogmática, pois se trabalhará apenas com os elementos internos ao ordenamento jurídico. Serão usados os tipos de pesquisa exploratório e descritivo e o trabalho terá caráter monodisciplinar.
Promover-se-á, desta forma, uma severa crítica aos abusos que vêm sendo cometidos pelos órgãos de trânsito em todo o País, em cumprimento ao que se encontra preceituado no Código de Trânsito Brasileiro.
1 O DIREITO DE PROPRIEDADE
1.1 O direito de propriedade na história
A propriedade já existe desde longa data assegurada ao homem no desenvolvimento da história. Roberto Lowie em seu Manual de antropologia cultural já mostra a existência da propriedade na sociedade primitiva. Engels estudou a sua gênese e o seu desenvolvimento numa obra clássica da sociedade marxista, a saber, o estudo sobre A origem da família, da propriedade privada e do Estado.
Entre os povos orientais, especialmente entre os persas, a propriedade era familiar e tribal, e individualizou-se entre os gregos e os romanos. Os eslavos e germânicos conheceram a propriedade comum, que abandonaram pela influência do cristianismo.
No século XIII, os barões consagraram o direito à propriedade com a Magna Carta assinada em 1215 na Inglaterra, por imposição a João Sem Terra, e que os documentos constitucionais posteriores confirmaram.
Na França a propriedade foi tida como sagrada pela sua Declaração de 1789: "A propriedade, sendo um direito inviolável e sagrado, ninguém pode dela ser privado, a não ser quando o exigir evidentemente a necessidade pública, legalmente acertada e sob a condição de justa e prévia indenização".
Na América do Norte não somente as Constituições dos Estados-Membros como a Constituição Federal em suas emendas V e XIV asseguram a propriedade, de que ninguém pode ser privado sem o devido processo de direito.
Atualmente o direito de propriedade não tem o sentido absoluto do direito romano tradicional. Ela se ajusta às novas condições sociais. Duguit desenvolveu com mestria a teoria da função social da propriedade, incorporada ao Código Civil soviético.
As Constituições das democracias marxistas consagram esta limitação da propriedade. A União Soviética limitou-se intensamente com a sua Constituição de 1936, embora admitindo a propriedade privada dos bens ao lado da propriedade coletiva campesina e da propriedade do Estado.
A Constituição da China marxista de 1954, no seu art. 10, "substitui gradualmente a propriedade dos capitalistas pela propriedade de todo o povo".
Muitas modificações foram feitas ao sagrado de outrora, que protegia a propriedade, especialmente pelas democracias marxistas, chegando à coletivização em massa. As limitações trazidas à propriedade privada são estranhas à ortodoxia burguesa do direito de propriedade.
1.2 O direito de propriedade no constitucionalismo brasileiro
A Constituição do Império de 1824 garantia a propriedade de um modo absoluto, assemelhando-se à orientação clássica do jusprivatismo romano, do jus utendi, fruendi et abutendi. Dizia ela em seu art. 179, inciso 22: "É garantido o direito de propriedade em toda a sua plenitude". Só permitia uma limitação pelo bem público justificando a desapropriação. Garantia inclusive o direito de propriedade dos escravos, que eram vendidos, herdados ou hipotecados.
A República também garantiu a propriedade, permitindo a desapropriação por necessidade ou utilidade pública, de acordo com a Constituição de 1891.
A Constituição de 1934 inspira-se em uma conceituação social da propriedade, determinando não só a desapropriação por necessidade e utilidade pública, como também o uso da propriedade particular até onde o bem público o exija, em caso de guerra ou comoção intestina, com o direito de indenização posterior. Estes preceitos de um modo geral são trasladados para a Carta da Ditadura de 1937.
A Constituição de 1946, consolidando o direito de propriedade, fixou mais um outro caso de desapropriação por interesse social, condicionando o uso da propriedade ao bem-estar social. A desapropriação só poderá ser feita com prévia e justa indenização, e daí as tentativas das reformas de base, conducentes à desapropriação em títulos de dívida pública.
A Constituição de 1967 e sua Emenda Constitucional n.º 1/69 mantiveram o direito de propriedade.
A Constituição Federal de 1988 (art. 5º, inciso XXIII) garante o direito de propriedade, que deverá atender a sua função social.
1.3 Aspectos gerais do direito de propriedade
A propriedade é o direito real por excelência e dele partem todos os outros direitos reais elencados na legislação civil. Não seria errado asseverar que a propriedade é o centro irradiador de todos os outros direitos reais. A ela estão ligados uma gama de direitos que se formam pela possibilidade de movimentar, o seu titular, os poderes inerentes do domínio.
Domínio é o direito real que vincula e legalmente submete ao poder absoluto de nossa vontade a coisa corpórea, na substância, acidentes e acessórios.
Desta noção resulta:
1.que o domínio envolve a faculdade de gozar de todas as vantagens que a coisa encerra, sob quaisquer relações;
2.que é ilimitado e como tal inclui em si o direito de praticar sobre a coisa todos os atos compatíveis com as leis da natureza;
3.que é de sua essência exclusiva, isto é, contém em si o direito de excluir da coisa a ação de pessoas estranhas.
São características do direito de propriedade, segundo a doutrina reinante do Direito Civil:
a)ABSOLUTISMO: a possibilidade de seu titular dispor da coisa como lhe aprouver, da forma que entender, sujeitando-se a determinadas limitações impostas pelo interesse público ou pela coexistência de outros direitos de propriedade.
b)EXCLUSIVIDADE: a mesma coisa não pode pertencer com exclusividade e simultaneamente a duas ou mais pessoas. O direito de um sobre determinado bem exclui o direito do outro.
c)ELASTICIDADE: a possibilidade de desmembramento e remembramento de certas parcelas, distendendo seus elementos constitutivos e criando direitos, obrigacionais ou reais, em favor de terceiros.
d)PERPETUIDADE: não se extingue pelo não-uso.
e)ILIMITAÇÃO: não é possível determinar, através de textos explícitos, o seu conteúdo. Apenas em sentido negativo é que a doutrina e a própria legislação indicam que o titular não pode fazer, deduzindo-se daí, por via indireta, seu conteúdo positivo.
1.4 O regime jurídico da propriedade no direito brasileiro
O direito de propriedade encontra-se, na Constituição Federal brasileira, no título que trata "Dos Direitos e Garantias Fundamentais". Por esta razão, o regime jurídico da propriedade, no Direito brasileiro, tem seu fundamento na Constituição. Não se tem dúvida de que a propriedade, consagrada desde que o Direito iniciou sua positivação, é um direito fundamental.
A maioria dos doutrinadores brasileiros, quer do campo do Direito Público, quer do campo do Direito Privado, consideram o regime jurídico da propriedade privada como sendo subordinado ao Direito Civil, classificando-o como direito real fundamental.
Todavia, as relações de propriedade privada estão hoje sujeitas à disciplina de Direito Público, que tem seu fundamento nas normas constitucionais.
A propriedade pertence mais à seara do direito público do que à do direito privado, visto ser a Carta Magna que traça seu perfil jurídico. Urge fazer com que se cumpra a função social da propriedade, criando condições para que ela seja economicamente útil e produtiva, atendendo o desenvolvimento econômico e os reclamos da justiça. O direito de propriedade deve desempenhar uma função social no sentido de que a ordem jurídica confere ao seu titular um poder em que estão conjugados o interesse do proprietário e o do Estado ou social (DINIZ, 1995, p. 87).
Em suma, o que quis dizer a Professora Maria Helena Diniz é que é a Constituição que assegura o direito de propriedade e estabelece seu regime fundamental, cabendo ao Direito Civil exclusivamente disciplinar as relações civis a ela inerentes. Deste modo, as disposições do Código Civil só valem no âmbito das relações civis, mesmo assim com as delimitações e condicionamentos que das normas constitucionais defluem para a estrutura do direito de propriedade em geral.
E José Afonso da Silva (1996, p. 265) põe fim a qualquer dúvida que remanesça sobre esta discussão quando afirma que "as normas de Direito Privado sobre a propriedade hão que ser compreendidas de conformidade com a disciplina que a Constituição lhe impõe".
2 O DIREITO DE PROPRIEDADE E O CÓDIGO DE TRÂNSITO BRASILEIRO
O automóvel, tal como a humanidade, é fruto de um processo evolutivo, sendo seus predecessores o carro puxado a cavalos, no qual foi montado um motor a vapor, que inventaram um jeito de parar, aumentar a potência, fabricar em série e assim sucessivamente. Assim como a humanidade deixou o aspecto simiesco, o carro foi perdendo sua semelhança com as carruagens.
Hoje, o carro faz parte da vida da maioria das pessoas. Para alguns, é seu instrumento de trabalho; para outros é o sonho de consumo. Independentemente de qualquer coisa, os veículos automotores são uma realidade. Um dos assuntos mais críticos de toda metrópole certamente é o trânsito. A todo instante são estudadas saídas para sua melhora.
Ademais, o carro é um bem de consumo que chega, em muitos casos, a ter o valor pecuniário equivalente ao de um imóvel. De qualquer forma é um bem e como tal devem ser exercidos sobre ele todas as prerrogativas do direito de propriedade: uso, gozo, fruição e disposição.
Sob este aspecto, as relações civis inerentes ao automóvel, como a qualquer outro bem, são regidas pelos dispositivos contidos no Código Civil brasileiro, especificamente nos artigos 524 a 673.
Todavia, por ser o trânsito um assunto tão sério, mister se fez a criação de um ordenamento jurídico para regulamentá-lo. Atualmente, vigora no País a Lei n.º 9.503, de 23 de setembro de 2002, que institui o Código de Trânsito Brasileiro (CTB), com as modificações efetuadas pela Lei n.º 9.602, de 21 de janeiro de 1998.
Em sendo assim, esta legislação que trata do tema impôs algumas condições à aquisição e ao uso dos veículos automotores. Tal afirmativa é facilmente visualizada ao se consultar o Código de Trânsito Brasileiro. Nele foi destinado um capítulo específico aos veículos (Capítulo IX), onde se encontra toda a regulamentação das exigências para o registro, o licenciamento e a circulação, além, é claro, das questões de segurança e identificação.
Devido ao caráter especial da propriedade de veículos automotores, a Constituição Federal de 1988 passou por uma emenda (Emenda Constitucional n.º 3, de 17 de março de 1993), que criou o inciso III, no artigo 155, determinando que "compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre propriedade de veículos automotores". A Constituição inovou neste aspecto. Até então, a única tributação que recaía sobre o contribuinte pelo simples fato dele ser proprietário de algum bem, eram os tributos sobre a propriedade imóvel.
Os Estados criaram o Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA). No Estado de Minas Gerais este tributo é regido pelo Lei Estadual n.º 12.735, de 30 de dezembro de 1997 e regulamentado pelo Decreto n.º 39.387, de 14 de janeiro de 1998.
O legislador, ao elaborar o Código de Trânsito (art. 131, § 2º), esteve atento a esta alteração constitucional, vinculando o licenciamento dos veículos à quitação de tributos, encargos e multas. E o Conselho Nacional de Trânsito (CONTRAN), que vem a ser o órgão máximo do Sistema Nacional de Trânsito, com funções especialmente normativas de coordenação e algumas executivas, e competência em todo o território nacional, editou a Resolução n.º 13, de 12 de fevereiro de 1998, incluindo no porte obrigatório de documentos os comprovantes do pagamento do Imposto sobre a Propriedade de Veículos e do Seguro Obrigatório.
Não satisfeito com a exigência da comprovação do pagamento de tributos, encargos e multas de trânsito e ambientais, vinculadas ao veículo, instituída pelo Código, o CONTRAN ainda passou a exigir que os proprietários de veículos automotores portassem o "comprovante de pagamento atualizado do Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores – IPVA, conforme normas estaduais, inclusive do Distrito Federal" (art. 1º, inciso III, Resolução n.º 13/98).
Isto posto, subentende-se que o legislador criou uma nova espécie de Execução Fiscal: ou o proprietário do veículo paga o IPVA ou não o verá licenciado para trafegar. A ausência do licenciamento anual e o conseqüente tráfego sem o porte do documento que o certifica constitui a infração de trânsito de "conduzir o veículo que não esteja registrado e devidamente licenciado" (art. 230, inciso V, CTB), cujas penalidades são a aplicação de multa gravíssima (180 UFIR) e a apreensão do veículo, além da medida administrativa de remoção do mesmo.
Prosseguindo nesta linha de raciocínio, chega-se ao dispositivo do Código de Trânsito Brasileiro, que determina que "a restituição dos veículos apreendidos só ocorrerá mediante o prévio pagamento das multas impostas, taxas e despesas com remoção e estada, além de outros encargos previstos na legislação" (art. 262, § 2º), que, analisado juntamente com o art. 328 do mesmo diploma legal ("os veículos apreendidos ou removidos a qualquer título e os animais não reclamados por seus proprietários, dentro do prazo de noventa dias, serão levados à hasta pública, deduzindo-se do valor arrecadado, o montante da dívida relativa a multas, tributos e encargos legais, e o restante, se houver, depositado à conta do ex-proprietário, na forma da lei"), leva à conclusão inexorável de que o legislador ordinário criou uma nova Execução Fiscal, todavia sem se respeitar os princípios constitucionais do devido processo legal, sem o qual ninguém será privado da liberdade ou de seus bens (art. 5º, inciso LIV) e do contraditório e da ampla defesa, assegurados aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, com os meios e recursos a ela inerentes (art. 5º, LV).
Estão aí consagrados, pois, a exigência de um processo formal regular para que sejam atingidas a liberdade e a propriedade de quem quer que seja e a necessidade de que a Administração Pública, antes de tomar decisões gravosas a um dado sujeito, ofereça-lhe oportunidade de contraditório e de defesa ampla, no que se inclui o direito de recorrer das decisões tomadas. Ou seja: a Administração Pública não poderá proceder contra alguém passando diretamente à decisão que repute cabível, pois terá, desde logo, o dever jurídico de atender ao contido nos mencionados versículos constitucionais.
Note-se que "privar da liberdade ou da propriedade" não é apenas simplesmente elidi-las, mas também o é suspender ou sacrificar quaisquer atributos inerentes a uma ou a outra; vale dizer: a privação não precisa ser completa para caracterizar-se como tal. Assim, para desencadear conseqüência desta ordem, a Administração terá que obedecer a um processo regular (o devido processo legal), o qual, evidentemente, como resulta do inciso LV do art. 5º, demanda contraditório e ampla defesa (BANDEIRA, 1998, p. 665).
Ademais, a apreensão de veículo automotor em decorrência da falta do licenciamento anual, que prescinde o pagamento do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores, fere outro princípio constitucional: o princípio do caráter não-confiscatório dos tributos, segundo o qual "sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios utilizar tributo com efeito de confisco" (art. 150, inciso IV).
Explica-se: a Constituição estabeleceu, em seu art. 150, inciso IV, o princípio que proíbe o efeito confiscatório dos tributos. Cumpre ressaltar que a vedação instituída pelo artigo é genérica, portanto aplicável não só a impostos, e sim a todas as espécies tributárias.
Conquanto determinadas vezes as políticas extra-fiscais no manejo dos tributos tenham finalidade diferente da meramente arrecadatória, como, por exemplo, a progressividade das alíquotas do IPTU, esta política não pode violar inexplicavelmente o direito de propriedade, pois, se até mesmo uma desapropriação, em que também está presente o interesse público, deve ser indenizada, na forma da lei, de maneira justa, não cabe ao Poder Legislativo instituir tributo com efeito confiscatório, afrontando o direito de propriedade.
Não discrepa Washington de Barros Monteiro (1958) ao afirmar que a propriedade é o mais importante e o mais sólido de todos os direitos subjetivos e o eixo em torno do qual gravita o direito das coisas.
Assim também o deve ser com relação ao IPVA. Vincular o seu pagamento à obtenção do Certificado de Licenciamento Anual e, por conseguinte, determinar a apreensão do veículo que não tiver sido licenciado é atribuir caráter confiscatório a este tributo. Em outras palavras: a simples insolvência de um imposto pode levar à perda do bem sobre o qual ele incide.
"... O tributo, sendo instrumento pelo qual o Estado obtém os meios financeiros de que necessita para o desempenho de suas atividades, não pode ser utilizado para destruir a fonte desses recursos " (MACHADO, 2000, p. 219).
E, ainda, na visão de outro famoso tributarista brasileiro:
Alojado no cerne de todas as situações materiais que sofrem o impacto tributário, o direito de propriedade é uma preocupação constante do legislador no desempenho da tarefa legislativa e requer a contínua vigilância dos cidadãos, para vê-lo efetivamente guarnecido na conformidade da proteção constitucional (CARVALHO, 1995, p. 97).
