Segundo JACOBY FERNANDES (2008), “Sistema de Registro de Preços é um procedimento especial de licitação que se efetiva por meio de uma concorrência ou pregão sui generis, selecionando a proposta mais vantajosa, com observância do princípio da isonomia, para eventual e futura contratação pela Administração”[1].
Para HELY LOPES MEIRELLES, “pelo registro de preços os interessados em fornecer materiais, equipamentos ou serviços ao poder público concordam em manter os valores registrados no órgão competente, corrigidos ou não, por um determinado período e fornecer as quantidades solicitadas pela Administração no prazo previamente estabelecido”[2].
É pacífico, sob o ponto de vista jurídico, que o registro de preços também é permitido para a contratação de serviços de natureza humana, se remunerados por unidade de medida (a exemplo do registro de preços de homem/hora, hora de serviço técnico, etc.), já que está expressamente autorizado pelo art. 11 da Lei nº 10.520/2002 (a Lei do Pregão)[3].
Também é verdade que o SRP destina-se a contratações futuras e impregnadas de incerteza sobre o quantitativo a ser efetivamente demandado pela administração (embora seja indispensável indicar, ainda que de forma estimativa, um quantitativo máximo no edital). Assim, quando se adota o SRP, é possível que os quantitativos a serem contratados ainda não sejam exatamente conhecidos pela administração na fase de licitação. E é essa indefinição que, na visão de alguns, faz com que a contratação via SRP seja vantajosa para a administração pública, pois permite que atenda a demandas imprevisíveis e reduza o número de licitações e consequentemente seus custos. Uma vez registrados os preços, não há obrigatoriedade de repetir o procedimento ou proceder à contratação, o que reduz a necessidade de planejamento das compras e de estoques.
Da mesma forma, não é necessária a existência de dotação orçamentária, o que simplifica o processamento contábil. Além disto, existindo preços registrados em outro órgão da administração, há permissivo para que a licitação seja abreviada ou mesmo evitada, com a possibilidade de que outros órgãos façam “carona” e celebrem contratos a partir dos preços já registrados.
São diversas as faculdades do SRP, com opiniões abundantes sobre as vantagens que ele traz, e o legislador expressamente o sugeriu, pedindo sua utilização “sempre que possível”.
Ocorre que, por certo ângulo, as vantagens estão basicamente relacionadas à questão operacional e não financeira. Com efeito, licitando-se via SRP a administração fica numa situação bastante cômoda, pois não tem a obrigação de contratar a quantidade prevista no edital e; à medida que surge a demanda pelos serviços, basta contratar conforme a disponibilidade orçamentária, dispensando-se novas licitações. Mas, por outro lado, há uma desvantagem pecuniária bastante considerável, pois o fornecedor que registra seus preços também já está ciente disso e, consequentemente, sabe que terá de manter seu preço pelo prazo de vigência da ata de preços (de três meses a um ano, por imposição legal) e poderá ser chamado a contratar apenas uma ou algumas unidades do serviço a que se dispôs; logo, poderá ser obrigado a alocar funcionários, equipamentos e recursos para prestar um quantitativo pequeno de serviços à administração, em locais muitas vezes distantes da sua sede; por conseguinte, o fornecedor estima o preço unitário em valores que, certamente, superam os normalmente cobrados no mercado, naquele dado momento.
Acaso se tratasse de uma modalidade convencional de licitação, obviamente que a administração obteria preços melhores porque estimados sobre uma quantidade definida. Mal comparando, seria a hipótese de um comprador conseguir melhor cotação quando orça um montante maior de produtos ou serviços que, efetivamente, virá a contratar. Mas, na prática, isso não ocorre nas licitações via SRP.
E é justamente o objetivo maior de toda licitação obter a proposta mais vantajosa para a administração pública, o que contraria o resultado efetivamente alcançado pelo SRP.
Nas palavras de SARQUIS & RAMOS{C}[4], “é paradoxal que o mesmo princípio da eficiência possa ser invocado tanto para justificar a licitação, quanto para afastá-la”.
Com maior frequência esse inconveniente ocorre nos casos de SRP voltados para a contratação de serviços frequentes[5], aqueles que se notabilizam pela necessidade repetida, porém, fragmentada ao longo do tempo — até porque, até certo ponto não há como quantificá-los — a exemplo dos serviços de reparos mecânicos, na medida que a Administração se serve de um SRP com vistas à economia processual — qual seja, evitar a constante abertura de certames.
Nessa conjuntura, embora fique assegurado que os preços registrados serão supostamente estáveis, não se pode afirmar que haverá garantia do melhor preço nem de ganho econômico para a administração.
Consoante entendimento exarado em decisão do TCE/SP, “a utilização do sistema de registro de preços visa, primordialmente, a redução da instauração de diversas licitações para o mesmo objeto, porquanto se concentra em um único procedimento a possibilidade de realizar diversas aquisições, recorrentes e necessárias, durante certo lapso, em face de os preços permanecerem à disposição da Administração” [6]
E a legislação determina que, tanto nas modalidades concorrência ou pregão, ambas sejam processadas pelo “menor preço”[7] e, excepcionalmente, poderá ser adotada a concorrência do tipo “técnica e preço”, a critério do órgão gerenciador do registro de preços e mediante despacho devidamente fundamentado pela autoridade máxima do órgão licitante.
Como confirma JUSTEN FILHO, apesar de parecer que o SRP possibilita ganhos de economia de escala porque permite a conjugação das necessidades, inclusive de vários órgãos, numa única licitação, a verdade é que esse suposto ganho fica neutralizado porque se permite que os quantitativos totais previstos na licitação deixem de ser efetivamente contratados. “Em outras palavras, o SRP acarreta inevitavelmente a prática de um preço médio. Mais precisamente, o preço total obtido seria inferior ao obtido num SRP se a administração se valesse de uma licitação única, fixando os quantitativos exatos que efetivamente pretende adquirir.”[8].
Cite-se, por exemplo, a contratação dos serviços de metrologia, com a cotação de calibrações para instrumentos simples como paquímetros e para equipamentos complexos como uma máquina de medir por coordenadas tridimensional (CNC). Para o fornecedor, não compensa se sujeitar a uma licitação com preço global de um milhão de reais e, no final das contas, ser contratado e acabar calibrando apenas alguns paquímetros. Por isso, o fornecedor é praticamente forçado a estimar o preço da calibração de paquímetros em valores muito superiores ao que poderia oferecer se houvesse certeza sobre ele praticar todo o quantitativo da licitação.
Na licitação para a compra de um produto, o fornecedor pode tê-lo em estoque ou é capaz de estimar seu custo de aquisição e o preço final de revenda que poderá oferta-lo. Mas no caso da licitação visar à contratação de serviços, o fornecedor não tem como estimar corretamente o custo da mão-de-obra para um evento futuro que, aliás, nem sempre corresponde exatamente ao objeto licitado (pois não raras vezes os itens do pregão não são os mesmos fisicamente, devido às listas desatualizadas, etc.). Assim, no caso dos serviços de metrologia, o fornecedor não consegue prever o quanto despenderá com a mão-de-obra, pois uma coisa é calibrar um paquímetro agora e outra coisa é calibrar uma CNC depois, o que também poderá significar deixar de realizar a calibração de uma CNC para terceiros e ser obrigado a alocar seu pessoal para prestar o atendimento a poucas unidades de paquímetros da administração pública quando ela vier a precisar.
Nesse contexto, faz-se mister explicar que os serviços de metrologia comportam custos peculiares já que, normalmente, os equipamentos a serem calibrados precisam ser transportados até o laboratório do fornecedor, onde passarão pelos exames necessários e, após a execução dos serviços, retornarão para o endereço do órgão tomador. Outras vezes, quando os equipamentos são calibrados in loco, ainda assim exigem o contrário, ou seja, que todo o ferramental e técnicos especializados se desloquem para atender, com exclusividade, o órgão público e, neste caso, outros serviço agendados no laboratório ficam prejudicados.
Logo, em se tratando da contratação de certos serviços como o de metrologia, há uma evidente contradição entre a comodidade vantajosa do SRP e a obtenção do melhor preço.
Nesse ponto, importa reconhecer que há desprestígio ao chamado “princípio da razoabilidade”, que impõe que a administração deve atuar de modo racional e afeiçoar ao senso comum das pessoas; e que todas as decisões sejam equilibradas, refletidas e com avaliação adequada da relação custo-benefício. Este princípio funciona como meio de controle dos atos estatais, através da contenção dos mesmos dentro dos limites razoáveis aos fins públicos, garantindo a legitimidade da ação administrativa.
É certo que o administrador público tem o poder-dever da “discricionariedade”, que é a liberdade de ação administrativa; é um poder que o Direito concede à administração para a prática de atos administrativos, com a liberdade na escolha segundo os critérios de conveniência (motivo), oportunidade e justiça, próprios da autoridade.
No entanto, é o princípio da razoabilidade que limita o uso da discricionariedade. “A administração, ao atuar no exercício de discrição, terá de obedecer a critérios aceitáveis do ponto de vista racional, em sintonia com o senso normal de pessoas equilibradas e respeitosas das finalidades que presidiram a outorga da competência exercida”[9].
Portanto, é o princípio da razoabilidade que impede que o administrador possa agir sem a devida prudência e sensatez, e evite uma conduta inadequada aos finas básicos de uma licitação.
A conclusão é que, muito embora a utilização do SRP para a contratação dos serviços de metrologia seja lícita, isto é, perfeitamente autorizada pela legislação, o fato é que ela não é uma opção economicamente viável, já que não garante necessariamente a proposta de melhor preço para a administração, que deveria ser um dos principais objetivos de toda licitação e, consequentemente, assim ofende o princípio da razoabilidade.
Prof. RONALDO ZANATA PAZIM
[1] FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Sistema de registro de preço e pregão presencial e eletrônico.
Belo Horizonte: Fórum, 2008, p. 31.
[2] MEIRELLES, Hely Lopes. Licitação e Contrato Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2006.
[3]{C}{C}[3] Sendo perfeitamente viável se remunerados por unidade de medida, a exemplo do registro de preços de homem/hora, hora de serviço técnico, etc.
[4] SARQUIS, Alexandre Manir Figueiredo; RAMOS, Rosemeire da Silva Cardoso. CONTROVÉRSIAS DO SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS. São Paulo, 2011, disponível em < https://www4.tce.sp.gov.br/sites/default/files/controversias-SRP-versao-c_0.pdf>.
[5] Não se confundem com os serviços contínuos, que não sofrem solução de continuidade, a exemplo da limpeza.
[6] TC-004531/029/09 - SUBSTITUTO DE CONSELHEIRO MARCOS RENATO BÖTTCHER - PRIMEIRA CÂMARA – SESSÃO DE 01/09/2009.
[7] Brasil. Tribunal de Contas da União. Licitações e contratos: orientações e jurisprudência do TCU. 4ª Edição. Secretaria Especial de Editoração e Publicações. fl.282.
[8] JUSTEN FILHO, Marçal. O Sistema de Registro de Preços destinado ao Regime Diferenciado de Contratações Públicas. Informativo Justen, Pereira, Oliveira e Talamini. Curitiba, nº 61, março de 2012.
[9] CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO, “Curso de Direito Administrativo”, Ed. Malheiros, 4ª ed., p. 54.
