Resumo: O presente ensaio tem por objetivo discutir a abordagem institucional, seu surgimento a partir da teoria da escolha racional e sua utilização na explicação das principais instituições/objeto de estudo da Ciência Política, quais sejam: os países e suas relações internacionais, o Judiciário, o Legislativo e o Executivo.
Palavras-chave: Escolha Racional. Neo-Institucionalismo. Instituições Específicas.
Abstract: This essay aims to discuss the institutional approach, its emergence from the rational choice theory and its use in explanation of the main institutions / Science Policy object of study, namely: the countries and their international relations, the judiciary, legislature and executive.
Keywords: Rational Choice. Neo-institutionalism. Specific institutions.
1. INTRODUÇÃO
Uma das teorias que vem sendo amplamente utilizada no entendimento dos processos sociais é a chamada “Teoria Institucional”, também denominada “neo-institucionalista”. Essa abordagem vem sendo empregada há algum tempo na Sociologia, Ciência Política e Economia (FRANÇA, 2009). Para ser mais preciso, o paradigma neo-institucional, atualmente, é hegemônico na Ciência Política.
E esta não é apenas uma impressão gerada pelas recorrentes declarações de adesão aos seus postulados básicos, que podem ser encontradas ou na introdução ou nas seções teóricas de livros e artigos científicos (PERES, 2008). Sua hegemonia pode ser objetiva e estatisticamente constatada pelo exame dos temas abordados, da metodologia empregada e das premissas adotadas por diversos investigadores nos artigos publicados nos principais periódicos nacionais e internacionais (RIBA, 1996).
Para se ilustrar o que aqui se afirmar é possível citar o trabalho de OLIVEIRA (2014), apresentado no último encontro do ABCP, que busca dimensionar a presença do estudo das instituições na produção acadêmica da Ciência Política brasileira. Nos 45 anos cobertos pela referida pesquisa, os trabalhos publicados nas revistas selecionadas pela autora – e que se enquadram nos critérios de seleção – correspondem ao total de 858 artigos. Com efeito, o Gráfico abaixo apresenta como esses artigos estão distribuídos entre as grandes áreas temáticas.
Fonte: OLIVEIRA (2014)
De acordo com o gráfico acima, do total da produção analisada no período, pode-se dizer que a ciência política brasileira dedicou-se basicamente ao estudo de seis grandes áreas: instituições políticas, teoria e história do pensamento político, atores políticos, comportamento político, políticas públicas e eleições. As demais áreas são residuais, aparecendo em menos de 5% dos trabalhos: relações internacionais, estrutura social e outros.
O grande destaque é justamente o estudo das instituições políticas, que predomina na produção da ciência política brasileira. Segundo o estudo, ocupa cerca de 1/4 dos trabalhos publicados. O que reforça as impressões iniciais sobre a hegemonia deste eixo de pesquisa na Ciência Política, ao mesmo tempo que desperta o seguinte questionamento: Por quê as instituições importam?
Este é o ponto de partida do presente ensaio que, obviamente, não tem a pretensão de esgotar o assunto mas, sobretudo, discutir a abordagem institucional, seu surgimento a partir da teoria da escolha racional e sua utilização na explicação das principais instituições/objeto de estudo da Ciência Política, quais sejam: os países e suas relações internacionais, o Judiciário, o Legislativo, o Executivo.
2. POR QUÊ AS INSTITUIÇÕES IMPORTAM?
Durante as décadas de 1960 e 1970, a variável instituição foi marginalizada na ciência política americana em função da sua trivial associação ao conhecimento jurídico-formal, retrospectivamente batizado de velho institucionalismo (ou behaviorismo), o qual fora duramente criticado posteriormente em virtude do seu caráter meramente descritivo, a-teórico e paroquial. Análises orientadas por variáveis sociológicas conquistavam mais estudiosos na medida em que ampliavam as possibilidades de generalização, dedução e comparação.
Especificamente, e no contexto do movimento behaviorista, instituições eram vistas como uma anátema para a lógica indutiva, para a quantificação e, finalmente, teorização. Então, o foco sobre as instituições foi criticado como contrário à boa ciência política, e, até mesmo, contrário ao estudo científico da política (NASCIMENTO, 2009).
Diante desta crise do behaviorismo, aliada à emergência, a partir dos anos de 1950, da análise econômica dos fenômenos políticos sob a ótica dos paradoxos das decisões coletivas, é possível dizer que houve uma “revolução neoinstitucional”, a qual se consubstanciou em um movimento concebido a partir das críticas e da rejeição do paradigma até então dominante, o comportamentalismo, de uma parte, e, de outra, a partir da incorporação, de certo modo, crítica, da abordagem econômica à análise do problema político.
Na verdade, o retorno das instituições, nos moldes adotados pelos neoinstitucionalistas da política, somente pode fazer sentido no contexto do individualismo metodológico da Economia. Isso porque, com esse enfoque, que concebeu um mundo sem instituições e, por isso mesmo, tenebroso, onde decisões nunca são tomadas e a coletividade jamais chega a alguma vontade majoritária estável – ou, então, prevalecendo apenas a vontade de um ditador, torna-se ainda mais evidente a força e a importância das instituições como variáveis determinantes das decisões minimamente justas e estáveis (PERES, 2008).
Nesse ponto, cabe destacar a posição de George Tsebelis (1998) ao afirmar que a abordagem da escolha racional busca se concentrar nas “coerções” impostas aos atores racionais. Coerções estas que, segundo o autor, são “as instituições de uma sociedade”. Embora esta afirmação se mostre um tanto quanto controvertida, TSBELIS (1998) explica que
A razão desse paradoxo é simples: assume-se que a ação individual é uma adaptação ótima a um ambiente institucional e se sustenta que a interação entre os indivíduos é uma resposta otimizada na relação recíproca entre ambos. Assim, as instituições predominantes (as regras do jogo) determinam o comportamento dos atores, os quais, por sua vez, produzem resultados políticos ou sociais.
Assim, é possível notar que mesmo sob o enfoque da escolha racional, os resultados são explicados como as escolhas ótimas dos atores numa dada situação. Para tanto, uma explicação bem-sucedida de escolha racional não pode prescindir de descrever as instituições dominantes (regras dos jogo) e o contexto no qual os atores operam.
Nesse sentido, o institucionalismo vem a se distinguir de outros paradigmas intelectuais, especialmente as ortodoxias do individualismo metodológico, ao apontar para a necessidade de se levar em conta, a fim de se compreender a ação dos indivíduos e suas manifestações coletivas, as mediações entre as estruturas sociais e os comportamentos individuais. Essas mediações são precisamente as instituições (THÉRET, 2003).
Consequentemente, a centralidade das instituições para os resultados políticos ganha força na ciência política, sobretudo nos Estados Unidos. Ao analisar a produção da ciência política norte-americana, PIERSON (2007) chama atenção para o fato de que os pesquisadores da área de política americana estão fortemente concentrados nos estudos das instituições políticas, principalmente o Congresso e a Presidência. Para a política comparada, MUNCK e SNYDER (2007) analisaram os principais periódicos da área e verificaram que ali também as instituições democráticas são temas privilegiados, predominando em metade dos artigos.
Uma expressiva parte da literatura voltou o foco de análise para os efeitos que as instituições políticas (sistema de governo, sistema eleitoral, sistema de organização do Estado, sistema partidário, entre outras) exercem sobre o desenvolvimento econômico e, mais ainda, sobre a manutenção ou a ruptura da democracia. De um modo geral, o que se busca é atribuir efeitos causais às instituições.
No entanto, existe um fator limitador: instituições políticas são endógenas. Isso significa dizer que suas características e seu funcionamento estão assentados sobre as condições nas quais elas surgem, o que impossibilita identificar se os efeitos se devem às instituições ou à conjuntura na qual se originaram. Em face desse caráter endógeno, alguns estudiosos desviaram a atenção dos efeitos das instituições para se debruçar sobre outras questões, como as relações existentes entre as instituições, quais instituições de fato importam, e, sobretudo, por que certas instituições existem em determinados contextos e não em outros. Essa última questão envolve os estudos sobre as escolhas institucionais, ou ainda, sobre a origem ou a mudança institucional, que visa criar possibilidades para a teoria institucional (PRZEWORSKI, 2005).
De todo modo, o desenvolvimento desses estudos vem trazendo importantes contribuições para o entendimento do funcionamento e dos efeitos das instituições políticas. Adiante, serão abordados alguns temas pelos quais o neoinstitucionalismo tem permeado.
2.1. Os países e suas relações internacionais
No estudo que realizou sobre os governos regionais italianos, Robert Putnam (1996) procurou avaliar o desempenho institucional do país por meio de três critérios: (i) a continuidade administrativa; (ii) as deliberações sobre as políticas e; (iii) a implementação das políticas. A premissa que orientou sua pesquisa é a de que a eficácia de uma instituição depende, sobretudo, de sua capacidade de bem conduzir seus negócios internos.
Na definição metodológica de seu trabalho, o autor considerou como variável independente as instituições. Onde buscou observar empiricamente como a mudança institucional influencia a identidade, o poder e a estratégia dos atores políticos. Ao passo que, como variável dependente, considerou como o desempenho institucional é condicionado pela história.
Trabalho semelhante é retratado por Daron Acemoglu e James Robinson (2012) no best-seller “Por quê as nações fracassam?”, em que defendem que as diferenças econômicas e sociais que separam os países ricos dos países pobres tem origem nas diferenças institucionais de cada um. Segundo os autores
Nossa teoria procurou alcançar esse objetivo atuando em dois níveis. O primeiro é a distinção entre instituições econômicas e politicas extrativistas e inclusivas. O segundo é nossa explicação de por quê as instituições inclusivas surgiram em determinadas regiões do mundo, mas não em outras. Enquanto o primeiro nível de nossa teoria trata de uma interpretação institucional da história, o segundo trata de como esta molda os percursos institucionais das nações.
Noutro giro, vemos novamente as instituições dentre os fatores explicativos. Agora, nas relações internacionais entre os países. Consoante defendido por PUTNAM (2010), A política doméstica e as relações internacionais estão sempre entrelaçadas, para tanto, a fim de oferecer uma abordagem teórica de quando e como uma [política doméstica] é influenciada pela outra [relações internacionais] ele assevera que um dos fatores determinantes do conjunto de vitórias de negociações internacionais é, justamente, as instituições. Para ele
Os procedimentos de ratificação claramente afetam o tamanho do conjunto de vitórias. Por exemplo, se dois terços dos votos são necessários para a ratificação, o conjunto de vitórias quase com certeza será menor do que no caso de uma simples maioria ser necessária. Como um observador experiente notou, “Sob as regras da Constituição, trinta e quatro de 100 senadores podem bloquear a ratificação de qualquer tratado. Esse é um aspecto infeliz e único de nossa democracia. Devido ao poder efetivo de veto de um pequeno grupo, muitos acordos valiosos foram rejeitados e muitos não são nem sequer considerados para ratificação” (CARTER, 1982, p. 225). Como assinalado anteriormente, a separação de poderes nos Estados Unidos impõe uma restrição mais rígida sobre o conjunto de vitórias estadunidense do que em vários outros países. Isso aumenta o poder de barganha de negociadores norte-americanos, mas também reduz o escopo da cooperação internacional. Tal situação eleva as probabilidades de defecção involuntária e torna os sócios potenciais mais cautelosos ao negociar com os estadunidenses.
2.2. O Judiciário
No judiciário, as discussões se encontram inseridas dentro do contexto do papel das instituições judiciárias no processo político, o qual tem sido alvo de análises e interpretações por parte da ciência política. Essa crescente atenção para a interseção entre a política e o direito é decorrente de um fenômeno histórico característico das sociedades ocidentais, a saber: a crescente influência do poder judiciário na formatação das políticas públicas, bem como a proteção de direitos individuais e coletivos.
Nesta vertente, o trabalho de Vitor Marchetti e Rafael Cortez (2009), em que os autores propõem discutir a judicialização no que diz respeito à definição das regras da competição político-eleitoral. Para isso, analisam a decisão do TSE (Tribunal Superior Eleitoral) referente à regulamentação das coligações eleitorais, no que ficou conhecido na agenda pública como “verticalização” das coligações. O argumento apresentado é que
O entendimento acerca da influência do direito na dinâmica dos sistemas políticos supõe uma noção mais ampla sobre o lócus e o momento em que ocorre a interferência do poder judiciário no funcionamento das democracias contemporâneas. Em outros termos, argumentamos que a judicialização da política não ocorre necessariamente no resultado final do processo, mas pode ocorrer no momento da definição das regras do jogo que constrangerão atores nas disputas políticas (FEREJOHN, 2002)
Nesse sentido, intentam demonstrar como o TSE, com sua interpretação da legislação, mudou o padrão de competição eleitoral do Brasil no que diz respeito à dimensão das coligações eleitorais. De modo que, a interpretação do TSE acerca da verticalização das coligações eleitorais resultou na aprovação de uma emenda constitucional por parte dos parlamentares com objetivo de restringir a influência do TSE na definição das regras do jogo político-partidário.
2.3. O Legislativo
No campo legislativo, tem-se o mais frutífero referencial empírico do neoinstitucionalismo. Tanto que, de acordo com as pesquisas feitas por OLIVEIRA (2014)
Existe uma forte concentração em duas subáreas: os estudos sobre o legislativo – bem como sua relação com o executivo – e os estudos sobre os partidos políticos e os sistemas partidários correspondem a quase 50% do total de artigos sobre instituições políticas. O restante da produção está distribuído entre as demais subáreas: federalismo, judiciário, democracia, executivo, presidencialismo, sistema eleitoral, ruptura e transição de regime e constituição.
Com efeito, podemos citar os estudos realizados por Fernando Limongi, retratados aqui em seu artigo: “O Novo Institucionalismo e os Estudos Legislativos – A Literatura Norte-americana Recente” (1994), em que o autor busca fazer um resgate da origem do neoinstitucionalismo e, em seguida, procura apresentar as três grandes correntes em que o movimento veio a se dividir, quanto ao estudo sobre o Legislativo. Segundo ele
A primeira destas, e em verdade a dominante, é a chamada versão distributivista. Para autores identificados com esta corrente, congressistas guiados pela lógica eleitoral estarão interessados, quase que exclusivamente, em aprovar políticas de cunho clientelista. Do ponto de vista institucional, a questão está em saber como isto é possível. Como se verá, para este argumento as instituições desempenham papel central, possibilitando que os congressistas sejam capazes de atender suas clientelas.
Recentemente, a hegemonia da explicação distributivista foi sacudida por duas dissidências no interior do movimento. A primeira delas consolidou-se na chamada versão informacional. Para esta versão, as instituições devem atender a necessidade do Poder Legislativo de decidir com base no maior volume de informação disponível. O Congresso, portanto, deve ser capaz de motivar os congressistas para que eles se tornem especialistas em certas áreas políticas e, o que é mais difícil, para que usem as informações de que dispõem de maneira benéfica para todos.
A terceira versão a ser aqui tratada é a partidária. Para as duas versões resumidas acima, os partidos não contam. Contam apenas os interesses individuais dos congressistas. A versão partidária questiona esta premissa e chama a atenção para a importância dos partidos como elementos estruturadores da atividade legislativa. Em especial, as instituições próprias ao Congresso norte-americano são analisadas a partir do ponto de vista partidário e, desta forma, vistas como expressão e forma do controle dos partidos sobre a atividade legislativa.
2.4. O Executivo
Como já demonstrado acima, dentro da abordagem institucional, os estudos sobre o Legislativo são preponderantes na Ciência Política. Todavia, é importante destacar trabalhos seminais que visam justamente deslocar o foco da atuação e desempenho externo do Executivo na sua relação com o Legislativo para a política intra-executiva, isto é, o funcionamento interno das estruturas de poder no Executivo.
Dentro deste contexto, podemos citar os trabalhos de Octavio Amorim Neto (2006) e Mariana Batista (2013). O primeiro tem por objetivos primordiais: analisar sistematicamente o nexo entre as estratégias decisórias dos presidentes e os padrões de formação dos gabinetes nas Américas; e identificar os efeitos dos atributos das formações ministeriais sobre sua estabilidade e algumas de suas decisões macroeconômicas. O segundo, por sua vez, busca elencar – a partir da identificação da autoria das iniciativas legislativas do Executivo – os fatores que influenciam o Presidente a delegar decisões legislativas para os ministérios ou centralizar as decisões na Presidência.
3. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Em que pesem os argumentos aqui debatidos acerca da abordagem institucional, há que se reconhecer que não encerram em si mesmos o questionamento que norteou o presente ensaio. Todavia, restou demonstrado, sem sombra de dúvidas, que as instituições afetam o comportamento dos indivíduos. Para tanto, de acordo com Fernando Limongi (1994) o que esta literatura sugere é que as regras, leis, procedimentos, normas, arranjos institucionais e organizacionais implicam a existência de constrangimentos e limites ao comportamento. Em última análise, estes constrangimentos e limites acabam por explicar os próprios resultados do comportamento. Não significa um mero retorno às raízes clássicas, mas um esforço para encontrar novas respostas para antigas questões sobre como as escolhas sociais são moldadas, mediadas e canalizadas por arranjos institucionais.
4. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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