RESUMO:
O artigo objetiva esclarecer se a Controladoria-Geral da União (CGU) e o Advogado-Geral da União são o que parecem ser. Para isso, examina a natureza da CGU, da Advocacia-Geral da União (AGU) e do Advogado-Geral da União em relação ao que estabelecem a Constituição Federal e a legislação correlata. Na análise da CGU, para melhor compreensão do assunto, discorre a respeito do sistema de controle interno e do controle externo (social). Relativamente à AGU, trata da sua definição constitucional e das atribuições do Advogado-Geral da União em relação às do Ministro de Estado. O estudo do tema mostra que a CGU é controladoria de um Poder apenas, e não da União. E que o Advogado-Geral é da União, e não de um Poder somente. Ao dirimir relevantes dúvidas, o artigo busca contribuir para que a CGE e o Advogado-Geral da União exerçam, plenamente e com independência, as suas atribuições em benefício último do povo brasileiro.
Palavras-chave: Controladoria-Geral da União (CGU). Advocacia-Geral da União (AGU). Tribunal de Contas da União (TCU). Controle interno. Controle externo. Congresso Nacional.
1. Introdução
O artigo esclarece questões relevantes acerca da natureza da Controladoria-Geral da União (CGU) e do Advogado-Geral da União. Será que são o que parecem ser? A CGU é mesmo uma Controladoria-Geral da União? Ou é Controladoria de um Poder da União apenas? Será que existe sistema de controle interno mantido de forma integrada pelos Poderes da União? E o que vem a ser o controle externo (social), concentrado ou difuso? O Advogado-Geral da União tem alguma característica em comum com o Ministro de Estado? Ele é subordinado ao Presidente da República ou a algum outro Chefe de Poder? Tais indagações ainda são motivo de muitas incertezas.
2. A Controladoria-Geral da União (CGU) e o sistema de controle interno
Será que a CGU é mesmo uma Controladoria-Geral da União?
Criada pela Lei 10.683, de 28 de maio de 2003, como órgão integrante da Presidência da República, a Controladoria-Geral da União (CGU) tem como principal função “assistir direta e imediatamente ao Presidente da República no desempenho de suas atribuições quanto aos assuntos que, no âmbito do Poder Executivo, sejam relativos à defesa do patrimônio público e ao incremento da transparência da gestão, por meio das atividades de controle interno, auditoria pública, correição, prevenção e combate à corrupção, e ouvidoria”. É também órgão central do Sistema de Controle Interno e do Sistema de Correição, ambos do Poder Executivo federal.
Como se observa, a CGU desempenha suas atribuições por meio de atividades de controle interno apenas no âmbito do Poder Executivo.
E a União, pessoa jurídica de Direito Público interno, é uma entidade federativa autônoma em relação aos Estados-membros, Municípios e Distrito Federal. Ela não se confunde com a pessoa jurídica de Direito Público externo República Federativa do Brasil (Estado Federal), uma vez que a integra (art. 18 da CF).
Além disso, a União possui Poderes organizados constitucionalmente em (Título IV da CF): Poder Legislativo, Poder Executivo, Poder Judiciário e Funções Essenciais à Justiça.
Se a CGU fosse realmente uma Controladoria-Geral da União, ela deveria, em tese, desempenhar suas atividades controlando o Senado Federal, a Câmara dos Deputados, o Tribunal de Contas da União, o Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justiça, dentre outros órgãos dos Poderes da União, além do Ministério Público da União, uma Função Essencial à Justiça.
Entretanto isso não ocorre, pois os Poderes da União são independentes e harmônicos entre si (art. 2º da CF). Ou seja, órgão de controle interno de um Poder não controla órgão de outro Poder.
Ademais, a Constituição Federal estabelece no caput de seu art. 74 que “os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno” com as finalidades por ela especificadas. E no art. 70, caput, in fine, trata do “sistema de controle interno de cada Poder”.
Atualmente, não existe o tal sistema de controle interno. Para que venha ser instituído, cada Poder da União e as Funções Essenciais às Justiça devem ter o seu próprio sistema de controle interno e esses sistemas devem atuar de forma integrada constituindo o sistema de controle interno da União, de que trata o caput do art. 74 da Constituição Federal.
Por tais motivos e de acordo com o que determina claramente a sua lei de criação, a CGU exerce “atividades de controle interno” no âmbito do Poder Executivo, sendo também órgão central do Sistema de Controle Interno e do Sistema de Correição, ambos do Poder Executivo.
Assim, em estrita observância ao que determinam a Constituição Federal e a Lei 10.683/2003 e na condição de órgão integrante da Presidência da República, que atua apenas no âmbito do Poder Executivo,
A CGU é na realidade uma Controladoria-Geral do Executivo (CGE), e não da União, como parece ser.
3. O controle externo
Diferente do sistema de controle interno de cada Poder, o controle externo é exercido pelo povo (controle social). Concentrado ou difuso, o controle externo social abrange todos os Poderes da União e todas as Funções Essenciais à Justiça, apesar de não ser um sistema (art. 70, caput, da CF).
O controle social concentrado é exercido na forma de controle externo por todo o povo, por intermédio de seus representantes no Congresso Nacional e com o auxílio do Tribunal de Contas da União (parágrafo único do art. 1º e arts. 70 e 71 da CF).
Por isso é que a Constituição estabelece que “o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União”.
Constitucionalmente, não existe um sistema de controle externo.
Esse controle da execução da receita e da despesa é tão abrangente que atinge o seu apogeu com o julgamento das contas do governo da União pelo Congresso Nacional, que são prestadas anualmente pelo Presidente da República (inciso XXIV do art. 84 da CF).
O controle social difuso é exercido na forma de controle externo pelo cidadão ou por setores da sociedade, que examinam, por exemplo, como foram executados os programas de governo? Quais programas atingiram as metas estabelecidas? Os recursos foram efetivamente aplicados? Houve eficiência nos resultados? Há necessidade de mais recursos? O crescimento econômico foi adequado? Que medidas podem e devem ser adotadas para incrementá-lo? Houve irregularidades na execução da receita e da despesa?
O controle social difuso tem grande relevância, pois em muitos casos faz correlação entre questões micro e macro da União, mostrando a influência de uma em outra nos dois sentidos.
4. O Advogado-Geral da União (Chefe da AGU)
Será que o Advogado-Geral da União tem alguma característica ou atribuição em comum com as do Ministro de Estado? Será que o Advogado-Geral da União é subordinado ao Presidente da República ou a algum outro Chefe de Poder?
4.1. Características da AGU e do Advogado-Geral da União
De acordo com o art. 131 da Constituição Federal, a representação judicial e extrajudicial da União é exercida diretamente pela Advocacia-Geral da União (AGU), cujo chefe é o Advogado-Geral da União, ou por órgãos a ela vinculados.
A partir do comando constitucional, o legislador ordinário optou por reservar aos órgãos vinculados à AGU a representação judicial e extrajudicial das autarquias e fundações públicas federais, entidades da Administração Indireta da União, conforme disposto no art. 17 da Lei Complementar 73, de 10 de fevereiro de 1993 - Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União.
Desse modo, restou inalterada a estrutura dos órgãos jurídicos das autarquias e fundações públicas federais existente anteriormente à Constituição de 1988, excluída a sua vinculação ao novo órgão de cúpula do sistema jurídico da União, a recém-criada AGU.
De natureza constitucional, relacionada no Capítulo IV do Título IV da Constituição como Função Essencial à Justiça, ao lado do Ministério Público, da Defensoria Pública e da Advocacia stricto sensu, a Advocacia-Geral da União é uma instituição que exerce diretamente a representação judicial e extrajudicial da União. Cabe-lhe também exercer atividades de consultoria e de assessoramento jurídico do Poder Executivo, ou de outro Poder da União quando estiver exercendo a função executiva.
Tais atribuições de consultoria e de assessoramento jurídico objetivam que os atos a serem executados observem sempre o que determinam a Constituição e a legislação pertinente, e não que as normas vigentes sejam interpretadas com vistas a validar atos praticados irregularmente.
A atual organização da Presidência da República e dos Ministérios foi estabelecida pela Lei 10.683/2003, resultante da conversão da Medida Provisória 103/2003. Aludida lei já foi modificada posteriormente.
A Constituição Federal estabelece no § 1º do seu art. 131 que o Advogado-Geral da União é o chefe da AGU, uma instituição, uma Função Essencial à Justiça. No entanto, o § 1º do art. 1º da Lei 10.683/2003 dispõe, equivocadamente, que o Advogado-Geral da União é órgão de assessoramento imediato do Presidente da República. Em relação a este preceito legal ocorre vício de inconstitucionalidade material, pois afronta o referido dispositivo constitucional, que trata do mesmo tema.
Em ouras palavras, o Advogado-Geral da União é o chefe de uma instituição de natureza constitucional, a AGU, e não de órgão de assessoramento imediato do Presidente da República, como preceitua erroneamente a Lei 10.683/2003.
E como Chefe da AGU, o Advogado-Geral da União deve exercer as suas atribuições constitucionais e legais com total independência em relação a qualquer dos Poderes da União. Ele não é subordinado a nenhum chefe de Poder, e nem a Chefe de qualquer outra Função Essencial à Justiça.
A AGU somente pode ser extinta, em tese, por Emenda Constitucional. Já os órgãos de assessoramento do Presidente da República podem ser extintos por meio de alterações ou da revogação da Lei 10.683/2003.
Por essas razões,
O Advogado-Geral da União é constitucionalmente Chefe da instituição AGU, Função Essencial à Justiça, e não um órgão auxiliar, subalterno, de assessoramento imediato do Presidente da República, como parecer ser.
4.2. Características do Ministro de Estado
Nomeados e exonerados pelo Presidente de República, em razão de competência constitucional privativa (art. 84, I, da CF), os Ministros de Estado o auxiliam no exercício da direção superior da administração federal.
Suas principais atribuições são: orientar, coordenar e supervisionar os órgãos e entidades da administração federal na área de sua competência e referendar os atos e decretos assinados pelo Presidente da República; expedir instruções para a execução das leis, decretos e regulamentos; apresentar ao Presidente da República relatório anual de sua gestão no Ministério e praticar os atos pertinentes às atribuições que lhe forem outorgadas ou delegadas pelo Presidente da República.
4.3. O Advogado-Geral da União e os Ministros de Estado
Como se pode observar, os Ministros de Estado têm natureza e atribuições constitucionais diferentes das do Advogado-Geral da União. Enquanto o Chefe da AGU representa judicial e extrajudicialmente a União, os Ministros de Estado auxiliam o Presidente da República no exercício do Poder Executivo. São subalternos do Presidente e atuam no exercício da direção superior da administração federal.
O Advogado-Geral da União não tem nenhuma característica em comum com o Ministro de Estado, nem o status. Ele não é subordinado ao Presidente da República e nem a nenhum outro Chefe de Poder. Sua atuação deve ser independente, soberana em relação aos demais Poderes da União e às outras Funções Essenciais à Justiça.
Como o Procurador-Geral da República tem status de Procurador-Geral da República, o Advogado-Geral da União tem status de Advogado-Geral da União, e não de Ministro de Estado.
O Advogado-Geral da União não é um Ministro de Estado, como parece ser.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O propósito do artigo foi o de esclarecer se a Controladoria-Geral da União (CGU) e o Advogado-Geral da União são o que parecem ser. Com o exame dos temas à luz do que estabelecem a Constituição Federal e a legislação correlata, o texto elucida as questões levantadas mostrando basicamente o que segue a respeito do assunto.
A Controladoria-Geral da União (CGU) e o Advogado-Geral da União não são o que parecem ser.
A CGU é na realidade uma Controladoria-Geral do Executivo (CGE), e não da União, como parece ser. E o Advogado-Geral é da União, e não do Poder Executivo, como parece ser.
A União não possui atualmente um sistema de controle interno único. Para que venha ser instituído, cada Poder da União e as Funções Essenciais às Justiça devem ter o seu próprio sistema de controle interno e esses sistemas devem atuar de forma integrada constituindo o sistema de controle interno da União, de que trata o caput do art. 74 da Constituição Federal.
O controle externo exercido pelo povo (controle social), concentrado ou difuso, não é um sistema. Ele abrange todos os Poderes da União e todas as Funções Essenciais à Justiça.
Ao dirimir relevantes dúvidas, o artigo pretende contribuir para que a CGE e o Advogado-Geral da União exerçam, plenamente e com independência, as suas atribuições em benefício último do povo brasileiro.
REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA
Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm. Acesso em: 25 de agosto de 2015.
BRASIL. Lei Complementar 73, de 10 de fevereiro de 1993. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp73.htm Acesso em: 25 de agosto de 2015.
BRASIL. Lei 10.683, de 28 de maio de 2003. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2003/L10.683.htm. Acesso em: 25 de agosto de 2015.
BRASIL. Controladoria-Geral da União. Histórico. Disponível em
http://www.cgu.gov.br/sobre/institucional/historico. Acesso em: 25 de agosto de 2015.
BRASIL. Advocacia-Geral da União. Histórico. Disponível em
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