Resumo: O presente artigo visa a analisar de forma crítica a atual conjuntura da atuação e do funcionamento das comissões permanentes da Câmara de Vereadores de Sousa-PB, observando os mais variados aspectos atinentes a esse tema como os critérios para a escolha de relatores, a prefixação de datas e horários das reuniões, a instrumentalização do princípio da publicidade e a necessidade de realização de audiências públicas. Far-se-á um estudo comparado desta problemática com outras casas legislativas, além de comprovar os resultados negativos de um processo legislativo sem a necessária higidez e de tratar do problema da infantilização dos municípios dentro da Federação que acaba por irradiar efeitos na feitura das normas.
INTRODUÇÃO
Esse estudo analisará perfunctoriamente a problemática intitulada, no sentido de sugerir e fabricar soluções para aprimorar o processo de produção normativa no seio das comissões permanentes da Câmara de Vereadores de Sousa-PB.
O processo legislativo municipal, não apenas o do Município de Sousa-PB, acontece, em linhas gerais, ainda de maneira arcaica e irrompendo certos valores imprescindíveis ao caminho natural de formação das normas, por isso, ao tomar a referida cidade como exemplo e comparar os métodos de seu funcionamento com alhures, pretende-se demonstrar a fragilidade que recai sobre o ente federado supostamente “mais frágil” e desmistificar essa condição.
Esse problemática permeia-se basicamente na banalização dos mecanismos processuais legislativos que permitem organizar metodicamente os passos da produção normativa nos órgãos parlamentares fracionários, a exemplo da não realização de reuniões públicas e frequentes, de critérios autocráticos para a escolha dos relatores das matéria e da raridade de audiências públicas que estimulem a formação das leis de acordo com as sugestões da sociedade civil e de seus segmentos.
O tratamento indiferente da composição atual da Câmara Municipal de Sousa-PB para com o trabalho que deveria ser realizado pelas comissões permanentes traz gravíssimos e preocupantes prejuízos à higidez do processo legiferante, podendo acarretar uma deformação da norma.
1. ANÁLISE SOBRE A ATUAÇÃO E O FUNCIONAMENTO
O Regimento Interno da Câmara Municipal de Sousa-PB destinou o Capítulo III do Título II para tratar da organização das Comissões, subdividindo-as, especificamente, em seu art. 50, em permanentes e especiais, cabendo a este trabalho estudar a atuação e o funcionamento das primeiras.
As comissões permanentes, por sua vez, são três, consoante a enumeração disposta no art. 51. do Regimento Interno: Comissão de Constituição, Justiça, Redação e Legislação Participativa, Comissão de Finanças e Orçamento e Comissão de Educação, Saúde e Políticas Públicas, sendo a primeira responsável pela opinião sobre os aspectos constitucionais, legais e regimentais; a segunda sobre as leis orçamentárias, matérias referentes a tributação, abertura de créditos e empréstimos públicos, bem como aquelas que alterem a despesa ou a receita do Município, acarretem responsabilidades ao Erário Municipal ou interessem ao crédito e ao patrimônio público ou proposições que fixem ou reajustem a remuneração do servidor e os subsídios dos agentes políticos; e a derradeira funcionando como uma comissão temática única de políticas públicas sobre vários assuntos como saúde, educação, habitação, turismo, esporte, meio ambiente e tantos outros.
Cumpre analisar a rotina das comissões permanentes, na aludida Casa Legislativa, sob os mais diversos aspectos, dentre os quais, escolheu-se destacar aqueles em que reside a principal problemática do funcionamento desses órgãos, a saber: a forma de seleção dos relatores dos projetos, a prefixação de datas e horários das reuniões, a abertura das reuniões ao público e o respeito ao Princípio da Publicidade e a realização de audiências públicas.
1.1. Escolha de relatores
Para cada propositura que aterrissa ao Parlamento e é distribuída às comissões permanentes, existe um deputado, senador ou vereador que se debruçará mais atentamente sobre a matéria nela textualizada e deverá emitir o parecer técnico sobre seu conteúdo, de acordo com a temática a que se propõe a comissão da qual pertence, porém, na maioria das Casas Legislativas, o procedimento utilizado para a escolha do parlamentar relator não segue uma regra arrimada sobre um substrato democrático.
Com base na redação do art. 70, III do RI da Câmara de Vereadores de Sousa-PB compete ao presidente da comissão designar o relator da matéria destinada à análise da comissão ou reservar-se para relatá-la.
Trata-se de uma regra dissonante da lógica que fundamenta a própria composição das comissões na representação proporcional, corolário dos preceitos democráticos, uma vez que, se o presidente agir discricionariamente na escolha do relator em todas as matérias, certamente, irá apresentar sempre nomes de sua preferência política ou de acordo com seus interesses.
Mais aberrante ainda é a segunda alternativa concernente à escolha própria, avocando para si a função de relatar a matéria, fato que se caracteriza por um tremendo caráter autocrático, já que não há impedimento para que o presidente da comissão tome para si de forma ininterrupta a relatoria de todas as matérias perpassadas no seio da comissão. É o que se observa, por exemplo nos pareceres Comissão de Justiça, Redação e Legislação Participativa dos dias 19 de Maio, 22 de Setembro e 1º de Dezembro, todos de 2014, quando, em três matérias distintas, em datas relativamente distantes, o presidente aparece como signatário dos pareceres, em todos eles, na condição de relator, bem como, em situação idêntica, em três pareceres da Comissão de Finanças e Orçamento, nos dias 10 de Abril, 02 de Junho e 04 de Dezembro, todos de 2014.
Essa conduta não é somente adotada pelo diploma regimental da Câmara de Vereadores de Sousa-PB, nem apenas em outras casas legislativas municipais. O próprio Regimento da Câmara dos Deputados traz semelhante disposição, nos termos do art. 41, VI, incluindo a possibilidade do presidente avocar para si o ofício da relatoria, apenas na falta de um outro parlamentar.
Evidencia-se enquanto propostas mais salutares a da escolha de relatores por meio de sorteio e, principalmente, aquela realizada por meio de um rodízio estabelecido pelo presidente da comissão, como já pressupõe o art. 57, III do Regimento Interno da Câmara Municipal de João Pessoa-PB, com o propósito de pluralizar a participação dos vereadores na elucidação das proposituras, malgrado frise-se que, na prática, não tem sido observado o cumprimento desse dispositivo, havendo a opção do sorteio, consoante trecho da entrevista do vereador Ubiratan Pereira, ou da total discricionariedade do presidente, como asseveram os vereadores Raoni Mendes e Lucas de Brito Pereira2.
Seria de bom alvitre a apresentação de uma proposta de resolução de alteração do RI da Câmara de Vereadores de Sousa-PB, cujo conteúdo visasse a tornar vigente o critério do rodízio na escolha dos relatores, como forma de pugnar pela efetivação do Princípio Democrático.
1.2. Prefixação de datas e horários
O estabelecimento de datas e horários regulares, no que tange à realização das reuniões ordinárias das comissões permanentes, está previsto no art. 66. do RI, contudo esse dispositivo não é seguido fielmente pelos incautos parlamentares, ao contrário, embora aparentemente trivial, esse é um dos pontos mais nevrálgicos que desemboca na negligência quase que completa em relação a essa fase do processo legislativo.
A entrevista do vereador Diógenes Ferreira demonstra esse tratamento despiciendo dispensado ao trabalho das comissões permanentes, quando infere que “as reuniões deverão acontecer extraordinariamente, sempre que necessário, presente pelo menos dois de seus membros”, comprovando que a prática não coincide com o que determina a assertiva do aludido dispositivo do Regimento Interno.
Mais um indício dessa ilação se encontra nos pareceres da Comissão de Finanças e Orçamento, cujos dias da semana (quarta feira, segunda feira e quinta feira) são absurdamente díspares, levando a crer ao leitor mais desatento que isso representa apenas a inconstância e a desorganização temporal das reuniões das comissões, porém, de fato, o que ocorre é o completo descaso e a não realização de eventos públicos e frequentes, resultando apenas na emissão de um parecer redigido pela assessoria técnica da Câmara e assinado pelos membros da comissão.
Já nesse aspecto, é flagrantemente perceptível a qualidade da organização de maneira proporcional ao tamanho da casa legislativa, ou seja, quanto menor, maior será a displicência em relação a esse quesito, como se fita, em comparação ao depoimento anterior, as entrevistas dos vereadores da capital paraibana que pontuam de forma taxativa sobre a realização das reuniões das comissões permanentes semanalmente, nas segundas feiras.
A Assembleia Legislativa do Estado da Paraíba também possui esquematização mais elaborada em relação as datas e horários prefixados, de acordo com o que responde o deputado Raniery Paulino3 no que concerne às comissões que participa: “ordinariamente, um dia na semana, geralmente, terças e quartas”.
Horários e datas devidamente marcados são importantes para garantir a organização necessária das reuniões das comissões permanentes e, por conseguinte, retinir o bom funcionamento ordinário delas, para que não se duvide da existência de encontros públicos e frequentes como ordenam os Regimentos Internos.
1.3. Desrespeito ao Princípio da Publicidade
Os Princípios administrativos constitucionais elencados no caput do art. 37. da Constituição Federal – legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência - norteiam os serviços prestados pela Administração Pública e devem ser obedecidos abnegadamente.
A publicidade, em especial, representa, certamente, a grande temática da administração na atualidade, uma vez que, de maneira paulatina, vem se elidindo uma nefasta tradição que içava como regra geral o sigilo das informações públicas, as quais, conforme a própria semântica do valorativo, devem ser, salvo algumas exceções, transparentes.
Esse Princípio ressoa como a obrigatoriedade que possui o agente público de tornar a maioria dos dados e das informações de caráter público desnudados completa e integralmente aos cidadãos, através dos mais sortidos mecanismos, a exemplo do Portal da Transparência, do Sistema de Acompanhamento de Gestão dos Recursos da Sociedade (SAGRES) idealizado pelo Tribunal de Contas do Estado da Paraíba4 e das placas instaladas defronte às obras públicas com os valores e outros informes.
Em semelhante digressão, Mello (2011, p. 114) afirma:
Consagra-se nisto o dever administrativo de manter plena transparência em seus comportamentos. Não pode haver em um Estado Democrático de Direito, no qual o poder reside no povo (art. 1º, parágrafo único, da Constituição), ocultamento aos administrados dos assuntos que a todos interessam, e muito menos em relação aos sujeitos individualmente afetados por alguma medida.
Não apenas no que tange a informações concretas, a exemplo de certidões, legislações, editais de licitação, balancetes, dentre outros documentos, outrossim, o aludido Princípio se irradia também no que concerne aos relevantes eventos e a todos os atos do governo. Prova dessa conclusão é a solenidade de posse dos funcionários de provimento efetivo que serve para dar a publicidade necessária à ascensão destas pessoas ao serviço público.
As reuniões do Poder Legislativo guardam similitude com o mencionado exemplo e devem, portanto, seguir esse mesmo diapasão, realizando-se em local público de fácil acesso e, se possível, com transmissão de veículos de comunicação como já acontece nas comissões permanentes do Congresso Nacional.
Enquanto os parlamentares de João Pessoa-PB e os Deputados Estaduais da Paraíba, no momento em que questionados acerca do local onde as reuniões das comissões aconteciam, foram extremamente específicos, citando os auditórios e ambientes dentro de suas respectivas casas, os vereadores sousenses, em seus depoimentos, abordaram, vagamente, com as seguintes expressões: “na sede da Câmara” ou “as reuniões deverão acontecer na Câmara Municipal de Sousa”.
A falta de um local determinado dentro do recinto do Poder Legislativo municipal evidencia ainda mais a omissão já comentada dos membros das comissões em realizarem, de maneira transparente e aberta, as reuniões para debater as matérias e emitirem os devidos pareceres, sendo esses dois atos indissociáveis e dependentes entre si, de modo que não se pode confeccionar o parecer sem a necessária discussão da matéria.
Outro ponto importante a ser aventado e que serve como mais um elemento ratificador do que se vê na realidade, é a ausência de atas dessas reuniões, existindo apenas o relatório da matéria, na forma de parecer, fato que também obscurece as informações devidas de todo o processo legislativo, porquanto que a ata oferece muito mais descrições a exemplo da quantidade de membros presentes, relatos mais discriminados sobre as discussões supostamente ocorridas, dentre outras peculiaridades que se põe melhor dispostas nessa espécie de instrumento documental.
O desrespeito ao Princípio da Publicidade se mostra como um corolário principal da efetiva não realização de reuniões das comissões permanentes, uma vez que resta comprovado que os vereadores não possuem a preocupação de promoverem encontros públicos, abertos e frequentes, dando a entender que se deseja olvidar ou ocultar algo à sociedade ou, realmente, que se despreza por completo a etapa mais técnica do caminho da produção normativa.
1.4. Necessidade da realização de audiências públicas
A norma é uma construção feita diretamente para abarcar o sentimento majoritário de uma coletividade ou de algum segmento específico da sociedade, de modo que há de se considerar, dentro da visão que aqui já foi salientada, de buscar a concreção de mecanismos de democracia direta, a formatação das proposituras gestadas no Legislativos com a assídua participação popular.
A ferramenta mais usual, nos Parlamentos, é a realização de audiências públicas, no interior das comissões permanentes, já que é, nesses órgãos, em que a matéria é dissecada amiúde e com mais tecnicidade, sendo, no mais das vezes, fundamental a contribuição de classes sociais, movimentos organizados, sindicatos e dos mais diversos grupos do corpo social, no sentido de aprimorar as proposições de acordo com a vontade geral desses organismos.
Inobstante muitas audiências públicas terem ocorrido na Câmara de Vereadores de Sousa-PB, verifica-se que elas se realizaram no Plenário e jamais em nenhuma das comissões permanentes. Essa prática é conduzida de forma equivocada, do ponto de vista orgânico, tendo em vista que, primeiramente, a demasiada quantidade de audiência públicas em Plenário termina por prejudicar o andamento dos projetos de leis e de outras espécies normativas, ao dispensar a ordem do dia e a distribuição das matérias e, em segundo plano, geralmente, essas auscultas públicas versam sobre temas preponderantemente específicos de alguma determinada área e políticas públicas que se relacionam com segmentos estratificados da sociedade civil organizada.
A assertiva do vereador Diógenes Ferreira5 comprova a presente digressão: “infelizmente ainda não houve nenhuma Audiência gerenciada pela comissão a qual faço parte”, contrariando aquilo que é de competência típica e expressa das comissões permanentes, na forma do art. 23, § 1º, II da Lei Orgânica Municipal.
Fato mais gravoso se encontra na desatenção ao art. 48, parágrafo único, I da Lei de Responsabilidade Fiscal, cujo conteúdo remete ao poder público, em todos os níveis, o incentivo à realização de audiências públicas, para discutir a elaboração das peças orçamentárias.
Em outras Casas legislativas, por exemplo, a situação não se difere muito, mas, ao menos, faz parte da rotina as consultas públicas sobre as leis financeiras. Na Câmara Municipal de João Pessoa, o vereador Lucas de Brito Pereira6 responde que aconteceram 28 audiências públicas, para se discutir a lei de diretrizes orçamentárias e a lei orçamentária anual.
Na maioria das vezes, no entanto, essa lógica não se coincide com participação social, mas muito mais com a ideia de transparência, em virtude da parca presença de pessoas da sociedade, como, em pesquisa realizada sobre o assunto no seio da Assembleia Legislativa do Rio Grande do Sul, infere Prux, Balsan e Moura (2012, p. 8):
Por meio da análise das atas selecionadas constatou-se que as audiências públicas sobre elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos realizadas pela Comissão de Finanças, Planejamento, Fiscalização e Controle da Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul, enfatizam a transparência e não a participação popular. O público participante das audiências públicas em sua maioria é do setor público, sendo que a presença da sociedade civil nem sempre é registrada. Há preponderância do teor informativo com a transmissão de muitas informações técnicas, descontextualizadas e distantes da realidade do cidadão em geral. Salienta-se que foi grande a presença de explicações sobre PPA, LDO e LOA durante as audiências públicas, o que demonstra preocupação com o pleno entendimento dos tópicos abordados por parte dos presentes. Os debates se fizeram presentes nas reuniões, demonstrando que há discussão de ideias, pontos de vista e opiniões por parte dos presentes.
Além de desprezar por completo uma competência exigida na legislação municipal, por conseguinte, desestimular um precioso método de participação popular na formação do ordenamento jurídico, o parlamento sousense comete mácula ainda mais elementar, ao preterir as consultas públicas, no momento da apreciação das peças orçamentárias.
2. ESTUDO COMPARADO COM OUTRAS CASAS
Comprovada, pois, a precariedade fisiológica do sistema de comissões permanentes, na Câmara de Vereadores de Sousa-PB, sob os aspectos já esmiuçados, cumpre diagnosticar se a presente problemática se resume apenas a essa casa legislativa ou também se faz presente alhures.
Em outras localidades, a exemplo da cidade de João Pessoa-PB, a crítica parte dos próprios membros das comissões, como aduzem os vereadores Lucas de Brito Pereira e Raoni Mendes7, respectivamente:
O funcionamento dessas comissões na Casa de Napoleão Laureano, entretanto, ainda é precário. Dependendo de quem seja o presidente, nem sempre as reuniões acontecem, e o número de pareceres orais, ofertados no próprio Plenário, vem crescendo com o tempo.
O mais difícil nas COMISSÕES é a atuação conjunta dos vereadores. Então, há um baixo número de reuniões. A única comissão permanente que tem reunião de forma mais constante é a CCJ. Por isso, poderíamos ter um papel mais transformador, enquanto comissão, pois temos diversos pensamentos e poderíamos debater com a sociedade de forma pública as soluções apresentadas pelos pares através de suas leis, dando a oportunidade de detalhar mais o que poderá passar a reger toda sociedade.
Em parlamentos de menor porte, a situação é ainda mais caótica, quando nem sequer há previsão regimental da existência da fase de análise prévia por parte das comissões permanentes, como pode asseverar trecho da entrevista do vereador Romero Sá do município de São José da Lagoa Tapada de apenas 7.564 habitantes8:
Apesar de ter enviado vários requerimentos requerendo a criação das comissões permanentes na casa Miguel Rodrigues Coura elas ainda não foram criadas, portanto não participo de nenhuma. Não existem reuniões das comissões dia nenhum, os projetos são apresentados na hora da Reunião (sessão) se quer uma cópia é fornecida com antecedência um verdadeiro desrespeito ao poder legislativo.
Embora a pesquisa seja direcionada a uma crítica do labor legislativo operado na Câmara Municipal de Sousa-PB, parece, realmente, que semelhante paradigma se repete em outras casas legislativas e se alastra perante todo o Brasil, inclusive em cidades com maior número de habitantes, especialmente, no que tange à realização de reuniões públicas e frequentes, em respeito ao Princípio da Publicidade, como é o caso de Niterói-RJ e Maringá-PR, de acordo com as matérias jornalísticas reprisadas abaixo (CARDOSO, 2011):
O clima esteve tenso na Câmara de Maringá na última terça-feira (22/03). Fui mal recebido, talvez pela primeira vez, e empurrado por um dos vereadores (que se desculpou mais tarde). Eles estavam bravos por conta da denúncia de O Diário de que os edis assinam atas das comissões permanentes sem comparecer às reuniões.
A Câmara Municipal de Niterói conta com 13 comissões permanentes que têm a missão de criar projetos, propor estudos, comandar investigações, e podem até intervir em questões que afetam a cidade. Compostas por três a cinco vereadores e um chefe de gabinete — cargo comissionado —, conforme determina o Regimento Interno da Casa, cada uma delas deveria realizar ao menos uma reunião ordinária por mês e quantas extraordinárias fossem necessárias. O GLOBO-Niterói solicitou as atas das reuniões do último mandado — 2009 a 2012 — e constatou que a atuação dessas comissões é muito abaixo do previsto. Além de poucas discutirem projetos de relevância para os setores que representam a maioria não consegue sequer cumprir o cronograma de encontros previstos. As justificativas apresentadas para a pouca atividade são a falta de quórum — é necessária a presença de pelo menos três vereadores — e a pouca demanda. Apenas a Comissão de Constituição e Justiça e Redação Final (CCJ), presidida por Rodrigo Farah (PMDB), realizou todas as reuniões mensais nos últimos quatro anos. Mas isso nem pode ser considerado um mérito. Todos os projetos que chegam à Câmara dependem da apreciação desta comissão.
Os critérios utilizados para a escolha dos relatores continuam sendo previstos pelos regimentos internos das Câmaras Municipais de forma ainda retrógrada e, eventualmente, tomados por um viés bastante autocrático, através da escolha discricionária pelo presidente da comissão, como se observa no diploma regimental da Câmara Municipal da cidade de Itu, no Estado de São Paulo.
Há ainda outras resoluções que preveem disposições ainda mais autocráticas, permitindo, além da designação discricionária do relator, a avocação para si pelo presidente da comissão permanente, a exemplo dos regimentos internos das Câmaras Municipais de Belém do Pará e Sinop, no Estado do Mato Grosso.
O mais correto critério que se exorta é o do rodízio ou da distribuição proporcional, como bem assentaram os legisladores das Câmaras Municipais de Caruaru-PE e Caxias do Sul-RS, em seus respectivos regimentos internos, em nome do Princípio Democrático, do direito das minorias e da paridade de participação no processo legislativo de todos os blocos partidários.
A crise de representatividade instaurada no Brasil é um claro sintoma dessa conjuntura de leniência parlamentar, do trabalho que se preocupa apenas com os holofotes do Plenário e suas discussões polêmicas e não labuta no intrínseco processo legiferante constituinte do ordenamento jurídico, ou seja, os políticos tem sido vistos muito mais como parlapatões da demagogia e de seus interesses particulares do que como genuínos representantes da população que deveriam atentar às suas responsabilidades constitucionais.
