RESUMO: Analisa-se através de estudo do caso Suzano Papel e Celulose S.A., a decisão judicial que reafirma a suspensão imediata do licenciamento ambiental concedido pela Secretaria Estadual do Meio Ambiente e Recursos Hídricos do Piauí. Conclui afirmando a importância do EIA e RIMA como espaço intersistêmico de diálogo de outras disciplinas, subsidiando informações que fundamentam as decisões judiciais.
Palavras chaves: EIA e RIMA. Direito Ambiental. Caso Suzano. Licenciamento Ambiental.
INTRODUÇÃO
Este trabalho acadêmico tem por principal objetivo abordar sobre a perspectiva jurídico-sociológica o Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental− EIA ⁄̸ RIMA, comprovando que tal estrutura jurídica permite ao Direito o diálogo com outras disciplinas e ciências que fundamentam as decisões judiciais dos operadores do direito ambiental.
Ocorre que o EIA possibilita tanto a aferição preventiva dos riscos e perigos ambientais dos novos empreendimentos, como também oportuniza a participação das comunidades envolvidas no projeto econômico, a sociedade civil na decisão sobre a conveniência (ambiental, social, econômica, política) do novo empreendimento.
Como plano de fundo para análise e constatação do EIA como espaço intersistêmico do Direito com outros campos de conhecimento relevantes para o Direito Ambiental, o presente estudo selecionou a decisão judicial da Justiça Federal referente o agravo de instrumento contra liminar, proferida em ação civil pública em trâmite no Juízo da 1ª Vara da Seção do Piauí, em desfavor da empresa Suzano Papel e Celulose S.A.
O CASO SUZANO
Acompanhada assiduamente pela mídia local e nacional, bem como por ambientalistas, a disputa judicial entre o Ministério Público e a empresa Suzano culminou com o fim do empreendimento que seria realizado em território piauiense.
A empresa Suzano Papel e Celulose S.A é uma das maiores produtoras de papel e celulose da América Latina e líder no mercado brasileiro. A princípio concentrou suas atividades no estado do Maranhão. Atraída pelos incentivos fiscais do Estado do Piauí, iniciou ali a implantação de uma Unidade de negócio Florestal.
Previsto inicialmente para 2016, a base florestal de eucaliptos em território piauiense iria atingir 160.000 hectares, somando plantios próprios e plantios fomentados na região. A área estaria inserida em torno de 38 municípios do estado.
Para tanto, o grupo Suzano realizou o Estudo de Impacto Ambiental e vinculou às licenças prévias nas secretarias estaduais dos dois estados nordestinos. Acontece que o Ministério Público do Piauí, em litisconsórcio com o Ministério Público Federal ingressou com ação civil pública junto à Justiça Federal em desfavor da Suzano Papel e Celulose, Estado do Piauí e IBAMA.
O objetivo de tal ação era a imediata suspensão do licenciamento prévio do empreendimento no Estado do Piauí, concedido pela Secretaria Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hídricos (SEMAR) e declarar o IBAMA como órgão ambiental responsável por esta licença ambiental, em face dos impactos ambientais regionais do empreendimento.
A ação cuidou também para que a Suzano S.A complementasse o Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental, a fim de delimitar a Área de Influência Direta (AID), bem como relatar riscos e prejuízos que possivelmente sofrerão os municípios maranhenses, uma vez que os resíduos serão lançados no rio Parnaíba.
No bojo de tal ação, o Juízo da 1ᵃ Vara Federal deferiu parcialmente o pedido de antecipação dos efeitos da tutela jurisdicional para determinar a suspensão do licenciamento ambiental do Projeto Florestal para Produção de Madeira, realizada pela SEMAR-PI, bem como determinou o IBAMA como órgão ambiental competente para tal empreendimento.
Tal decisão foi confirmada pelo Tribunal Regional Federal da 1ᵃ Região através de provimento e diante do agravo de instrumento contra a liminar, proferida em tal ação civil pública.
LICENCIAMENTO AMBIENTAL
Fundamentos Jurídicos
A Constituição Federal determina que o meio ambiente bem de uso comum do povo, e define tanto o poder público quanto á coletividade a defesa ambiental. Não obstante, compete ao Poder Público o gerenciamento dos recursos ambientais, que somente autorizado (instituído) por lei pode agir, conforme parágrafo único do artigo 170 da CF⁄88.
Ademais, a legislação ambiental brasileira e, notadamente a Política Nacional do Meio Ambiente – Lei 6.938⁄81, conferiu ao Poder Público diversos instrumentos para implementação da sua função constitucional, dentre tais o licenciamento ambiental, espécie de controle preventivo.
A definição de licenciamento ambiental encontra-se no artigo 1˚, inciso I da Resolução CONAMA n˚ 237⁄97:
“[...] procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recurso ambientais, consideradas efetivas ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentadoras e as normas aplicáveis ao caso.”[3]
Etapas do Licenciamento Ambiental
Em se tratando especificamente do deferimento de licença ambiental o artigo 8˚ da Resolução CONAMA n˚ 237⁄97 estabelece a expedição de três licenças:
“I - Licença Prévia (LP) - concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo em requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação;
II - Licença de Instalação (LI) - autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as específicas constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante.
III - Licença de Operação (LO) – autoriza a operação da atividade ou do empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinadas para a operação.”[4]
Conforme o parágrafo único desse mesmo dispositivo as licenças poderão ser emitidas isolada ou sucessivamente, condicionantes as características, natureza e a fase do empreendimento.
O custo da análise para obtenção de licença, realizado pelo órgão ambiental, será ressarcido pelo empreendedor. Sendo necessário, em casos de grande impacto ambiental, a realização de Estudo de Impacto Ambiental às expensas do empreendedor e elaborado por profissionais habilitados.
No que se refere à competência, observa-se que as três esferas de governo possuem capacidade de exercer o licenciamento, em consonância com o artigo 23 inciso VI, da CF⁄88. E, mais especificamente a Resolução CONAMA n˚ 237⁄97, nos artigos 4º a7º, estabelecem critérios para que o licenciamento seja realizado por um único nível, respeitando os princípios de publicidade e transparência de um ato administrativo público.
ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL E RELATÓRIO DE IMPACTO AMBIENTAL (EIA E RIMA)
Noções
O EIA está regulamentado basicamente pelas Resoluções CONOMA nº 01⁄86 e nº 237∕97. Esta última destaca que só é exigido o estudo nos casos de significativa degradação ambiental, a qual, segundo a doutrina, por exemplo Édis Milaré, é presumível, salvo comprovações em contrário, nas atividades listadas no artigo 2º da Resolução nº 01∕86.
Paulo Victor Fernandes, sobre o assunto destaca:
“[...] o instituto tem por escopo máximo a avaliação, em termos proporcionais, das alterações eventuais que um empreendimento, tanto público quanto privado, pode ocasionar ao meio ambiente, possuindo caráter nitidamente preventivo.”[5]
É pelo seu caráter essencialmente preventivo, que o EIA deve ser, indubitavelmente, elaborado anteriormente à expedição de licença para implantação de atividade ou obra. Não obstante sua não realização enseja sanção penal, civil e administrativa para quem tinha por dever exigi-lo, quanto para aqueles que deviam elaborá-lo.
É importante lembrar que to EIA tem por consequência a produção de um Relatório de Impacto Ambiental (RIMA) – artigo 9 da Resolução nº 01∕86, o qual tem por finalidade tornar a linguagem mais acessível daquela encontrada no estudo, promovendo o esclarecendo a viabilidade, as vantagens e consequências ambientais do empreendimento.
Por se tratar de um instrumento jurídico de grande complexidade e abrangência , a feitura do EIA deve ser realizada por uma equipe técnica multidisciplinar habilitada, com profissionais inscritos no Cadastro Técnico Federal administrado pelo IBAMA, às custas do empreendedor.
Por fim, a equipe formada deverá acompanhar todas as fases do projeto, identificando problemas, riscos e possíveis soluções viáveis e estará sujeita a sanções de natureza penais, civis e administrativas pelas informações disponibilizadas no EIA∕RIMA.
EIA Sob Uma Nova Perspectiva Epistemológica
O Direito Ambiental, assim como os outros ramos do Direito não têm, nem poderiam ter um objetivo finalístico, pois o sistema do Direito se auto-organiza de acordo com suas próprias estruturas operacionais.
O Direito tem como programação condicional a proposição “se− então”, que seleciona condutas do presente conforme decisões já programadas no passado. Esse programa, genericamente, estabelece que se um agente pratica um ilícito, então será reparado ou punido seu agente.
Toda a complexidade e indeterminação de que o Direito é demandado é analisada sobre a perspectiva do código binário lícito∕ ilícito e, passa a ser simplificada de acordo com esse código próprio. Essa racionalização das incertezas é denominada de “juridicização” e, quaisquer incertezas geradas pelas decisões judiciais são tidas como contingências e não cabem ao operador do direito interpretá-las ou satisfazê-las.
Ocorre que um fato social possui várias sentidos (políticos, sociais, econômicos, entre outros), e cada sistema possui um programação operacional própria que renuncia a interpretação dos outros sistemas, inevitavelmente. Para o Direito só interessa o que é lícito∕ ilícito, para a Economia o que é lucro∕ prejuízo e pra Ecologia o que é sustentável∕ não sustentável.
Assim o Direito Ambiental, pensado sob a matriz epistemológica tradicional, poupa o jurista de considerar futuras consequências (ecológicas, econômicas, sociais, políticas...) de sua decisão.
É exatamente isso que o EIA inova. Pois a estrutura jurídica do Estudo de Impacto Ambiental introduz um novo programa condicional para o Direito Ambiental, autorizando o jurista a se voltar para o futuro. Afinal, CF∕ 88 conceitua o meio ambiente equilibrado como direito fundamental, também das futuras gerações.
Ao se decidir ou não pela exigibilidade do EIA, aferindo “impactos” futuros no meio ambiente o jurista decide antecipadamente sobre a conveniência ou adequação de significativo impacto ambiental, decidindo, programando o futuro. O EIA passa a somar simultaneamente características operacionais da programação “se− então” e programação “finalística− planejamento”.
Essa nova matriz epistemológica moderna é pensada por Rafael Simioni, que baseando na Teoria Sistêmica de Luhman elabora:
“O que o Direito pode fazer− e o EIA é a melhor ferramenta− é incrementar sua comunicação com mediante a criação de oportunidades para que seja aceita pelos demais sistemas da sociedade, diminuindo a probabilidade de negação, selecionando oportunidade, aos demais sistemas (ambiente), motivando-os à aceitação.”[6]
Finalmente, nota-se o EIA∕RIMA como um espaço intersistêmico que possibilita ao Direito Ambiental, enquanto sistema autopoiético e fechado, se comunicar com os outros sistemas (ambiente) e se instruir de informações de impossível produção para o sistema do Direito, para fundamentar a tomada de decisão. Através desse espaço de diálogo com outros sistemas da sociedade, por meio de linguagem científica (codificação de segunda ordem), o sistema do Direito Ambiental é capaz de decodificar informações e tomar decisões assimiláveis a outros sistemas.
O EIA Fundamentando a Decisão Judicial no Caso Suzano
Conforme já foi tratado no item 2 desse trabalho, o caso Suzano se travou junto à Justiça Federal em primeira e segunda instância, onde o Ministério Público Estadual em litisconsórcio com o Ministério Público Federal, questionou, através de ação civil pública, as lacunas do Estudo de Impacto Ambiental, a não avocação do IBAMA para o licenciamento do empreendimento no Piauí e Maranhão e, ainda peticionou pedido de liminar suspendendo a licença concedida pela Secretaria Estadual do Meio Ambiente e Recursos Hídricos (SEMAR-PI).
Ainda na decisão de primeira instância o Juiz Federal Francisco Hélio Camelo Ferreira reconheceu a competência do Juízo para processar e julgar a causa e baseado nos laudos técnicos do EIA deferiu, em parte de sua decisão:
“Segundo se verifica da Manifestação n. 001∕ 09- DICAF∕ IBAMA∕ PI (fls. 100∕103), os municípios situados na margem esquerda do Rio Parnaíba, localizados no Estado do Maranhão, serão diretamente afetados, uma vez que a calha do rio não funciona como barreira para os impactos.
Ora, o próprio IBAMA, em suas notas técnicas, se contradiz, ao deixar claro que os impactos do empreendimento devem ser avaliados também para municípios maranhenses (Timon, Parnarama, Matões, São Francisco do Maranhão e Barão do Grajaú), já que estes estão diretamente afetados, no entanto não avoca para si a titularidade do licenciamento.”[7]
O que aqui se nota é que o jurista, que humanamente seria incapaz de entender profundamente além do Direito, de Ecologia, Química, Geologia, Geografia, dentre outros dados técnicos pertinentes ao caso, fundamentou sua decisão de reconhecer o IBAMA como órgão licenciador nos dados encontrados no EIA∕ RIMA.
De tal forma, que conforme demonstrado nos autos o Estudo de Impacto Ambiental e o próprio corpo técnico do IBAMA aferiu possíveis riscos e danos além do território piauiense, atingindo além das margens à esquerda do Rio Parnaíba tornando tal empreendimento de impacto regional, típico de licenciamento vinculado ao IBAMA, como tal disposto no artigo 4º da Resolução nº 237∕ 97 do Conselho Nacional do Meio Ambiente.
Nas palavras de Simioni:
“O Direito Ambiental atual, sozinho, não é capaz de garantir desenvolvimento sustentável, porque sua programação condicional, baseada no código legal∕ilegal, faz referência à lucratividade ecologicamente sustentável apenas de modo indireto, como o acidente da multifuncionalidade sistêmica, em cujo feed back o cumprimento da lei ambiental aparece mais como acaso pelo lucro econômico do que controle pela sanção jurídica.
Nada obstante, o planejamento da sustentabilidade por meio do Direito Ambiental, como mais potencial operativo pelo EIA, torna-se possível através do direcionamento seletivo da sanção jurídica às chaves primarias da operação autopoética do sistema que se pretende planejar.”[8]
Nesta instância, o juiz deferiu parcialmente o pedido de antecipação dos efeitos da tutela jurisdicional para determinar a complementação dos estudos de impacto ambiental, por entender que a solicitação deverá ser aferida pelo IBAMA quando assumir o licenciamento, objeto desta lide. Ressaltando, o requisito de urgência, justificado pelos danos ambientais, que podem advir do empreendimento, em face da ausência da fiscalização do órgão competente.
Não obstante, o juiz concedeu liminar para determinar a suspensão licenciamento ambiental do Projeto Florestal para Produção de Madeira para Atendimento de Demanda Industrial, realizada pela Secretaria de Meio Ambiente e Recursos Hídricos do Estado do Piauí.
A empresa Suzano Papel e Celulose S.A. entrou com recurso de agravo perante o Tribunal Regional da 1ª Região, mas teve seu recurso indeferido por entender, nas palavras do juiz federal Marcelo Dolzany da Costa:
“A argumentação do IBAMA quanto à imprecisão sobre a área dos efeitos diretos e indiretos do empreendimento em instalação na outra margem do rio Parnaíba, não afasta sua competência primária: ao revés, reforça a necessidade de chamar para si o exame do EIA∕RIMA, na condução do processo de licenciamento, exatamente porque ainda “imprecisos” tais limites, é que se busca na ação civil pública de origem chamar a autarquia à sua atuação constitucional e legal.
Por outro lado, uma primeira interpretação do art. 1º, III, “b”, da Resolução CONAMA 378, de 19∕10∕2008, seria a de que o empreendimento em área de supressão de floresta e outras formas de vegetação seria submetido pelo licenciamento pelo IBAMA apenas quando implantado em área maior que mil hectares em imóveis rurais localizados fora da Amazônia Legal, como é o caso concreto. O próprio IBAMA admite essa possibilidade – ou, como prefere expressar-se, “eventualidade” - quando uma das fazendas envolvidas no processo exceder àquela dimensão. Ocorre que está incontroverso que o empreendimento não se limitará a uma ou poucas propriedades, mas à espantosa grandeza de 160 mil hectares. O critério objetivo da dimensão que a norma impôs deve ser lido, em princípio, como relativo à extensão da destruição da cobertura vegetal promovida pelo investimento.”[9]
Especificamente ao segundo parágrafo desta citação, pode-se inferir a capacidade do magistrado em aplicar o Direito Ambiental com base no Princípio da Ubiquidade do Direito Ambiental, observando o todo, em conjunto com as partes. Nas palavras de Simioni:
“É essa a ideia do Princípio da Ubiquidade do Direito Ambiental tão pouco difundido no Brasil.
Porém, não se trata de visão holística, que, ao observar o todo, acaba desprezando as partes. Ubiquidade significa onicompreensão, significa visão sistêmica direcionada não aos elementos, mas às conexões entre os elementos do sistema e entre o sistema e os demais sistemas.”[10]
Assim, fica evidenciado no estudo deste caso concreto, a aplicação do EIA sobre uma nova perspectiva epistemológica, voltada para prevenção dos riscos e perigos ambientais, subsidiando por meio de uma comunicação intersistêmica que os juristas ambientais possam tomar sua decisão sobre a adequação (ambiental, econômica, ecológica) do novo empreendimento.
