É consabido que a Decisão do Tribunal de Contas da União que impute débito ou faça aplicação de multa é título executivo constitucional, discriminado no §3º, do art. 71, da CF[1], cumprindo à Lei Orgânica do Tribunal de Contas seu disciplinamento.
Então, a rejeição de contas (na competência decorrente do art. 71, inciso II, da CF), com consequente normativo de imputação de débito e/ou aplicação de multa, é, nos termos de seus arts. 23, inciso III, alínea “b”,[2] e 24[3], da Lei nº 8.443/92, título executivo líquido, certo e exigível a partir da “decisão definitiva”, que não recorrida por recurso dotado de efeito suspensivo, nas previsões dos arts. 33 usque 35, da Lei Orgânica do TCU, e que não quitada a tempo conferido pelo Tribunal, autoriza desde já sua cobrança judicial, a teor dos arts. 25[4] e 28, inciso II[5], também da Lei nº 8.443/92.
Logo, a partir do direito posto, ao que aqui nos interessa, a Decisão do TCU que aplica multa é exigível a partir da “decisão definitiva”, não submetida a recurso dotado de efeito suspensivo e inadimplida, marco inicial para cômputo da prescrição, fazendo-se assim o preenchimento heterônomo sistemático do conceito contido na sua parte final, instando salientar que, na previsão dos arts. 57[6] e 58[7] da Lei Orgânica do TCU, dada a sua natureza jurídica de sanção administrativa, tal prazo prescricional submete-se à regra quinquenal do art. 1º do Decreto nº 20.910/32[8][9].
Justamente fazendo essa exegese é que a doutrina especializada, fonte de integração para atividade interpretativa, trilha seu magistério. Vejamos assim a definição tanto de JORGE ULISSES JACOBY[10] como de JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO[11], respectivamente:
“O pressuposto material da execução forçada é a exequibilidade da pretensão, a existência de uma causa legal que condiciona a exequibilidade, ou seja, um título executivo. A definitividade da decisão, como tal, entende-se a necessidade de esgotamento dos recursos ou a preclusão da possibilidade de impetração, ou então que o mesmo esteja pendente de recursos, sem efeito suspensivo, ainda é a regra geral.
No processo de TCE, é possível a interposição de recurso de revisão, o qual tem o prazo para seu exercício de cinco anos, mas, como o mesmo não possui efeito suspensivo do julgado, segue-se a possibilidade de iniciar o processo de execução.”
“A relevante relação entre os efeitos do recurso e a prescrição. Se o recurso tem efeito meramente devolutivo, sua interposição não suspende nem interrompe o prazo prescricional. Quer dizer: a prescrição é contada a partir do ato que o recorrente está impugnando. De outro lado, se o recurso tem efeito suspensivo, o ato impugnado fica com sua eficácia suspensa até que a autoridade competente decida o recurso.”
A assertiva tem razão de ser, primeiro, porque a mens legis do art. 23[12] da Lei nº 8.443/92 é voltada à diferenciação entre decisão preliminar e decisão definitiva.
Pelo que, outrossim, tal diferenciação é explicitada no próprio âmbito do art. 10 da Lei Orgânica do TCU:
“Art. 10. A decisão em processo de tomada ou prestação de contas pode ser preliminar, definitiva ou terminativa.
§ 1° Preliminar é a decisão pela qual o Relator ou o Tribunal, antes de pronunciar-se quanto ao mérito das contas, resolve sobrestar o julgamento, ordenar a citação ou a audiência dos responsáveis ou, ainda, determinar outras diligências necessárias ao saneamento do processo.
§ 2° Definitiva é a decisão pela qual o Tribunal julga as contas regulares, regulares com ressalva, ou irregulares.
§ 3° Terminativa é a decisão pela qual o Tribunal ordena o trancamento das contas que forem consideradas iliquidáveis, nos termos dos arts. 20 e 21 desta Lei.”
Destarte, “decisão definitiva” é aquela que julga o mérito da prestação de contas, de acordo com a jurisdição constitucional estabelecida no inciso II, do art. 71, da CF.
E, segundo, sua exigibilidade imediata, compreendida na inteligência de MARCELO ABELHA RODRIGUES[13] como “situação jurídica que qualifica o próprio crédito que se adquire quando são superados os fatos que impedem o exercício do direito”, é identificada a partir da concessão ou não de efeito suspensivo ao recurso tipificado contra o Acórdão do Tribunal de Contas.
A respeito do efeito suspensivo bem diz FLÁVIO CHEIN JORGE[14] que: “Não é o recurso que cria o estado de ineficácia da decisão. Este já advém da própria lei, mesmo antes da interposição do recurso apontado como correto. Prolonga-se, assim, uma situação que já existia”.
Do cotejo dos arts. 33[15], 34[16] e 35[17], da Lei nº 8.443/92, somente é atribuído efeito suspensivo ao recurso de reconsideração, não sendo o recurso de revisão dotado de tal característica.
Mesmo que o §2º, do artigo 34, da Lei Orgânica do TCU, indique a existência de efeito suspensivo quando da oposição de embargos de declaração, a análise dos efeitos do dito recurso deve ser melhor feita à luz da redação da norma e do ordenamento jurídico, servindo-se, para tanto, da técnica de interpretação teleológica e sistemática.
Tanto é que o próprio §2º, do artigo 34, da Lei nº 8.443/92, apregoa que há suspensão do prazo para o recurso de revisão e de reconsideração, dando a entender que o mesmo é oponível tanto contra o Acórdão do TCU que julga a Prestação de Contas, como contra o Acórdão que Julga o Recurso de Revisão e o Recurso de Reconsideração.
Por vi de consequência, no que toca ao efeito em que é recebido, os embargos de declaração seguem, de todo modo, os efeitos do recurso contra qual a decisão é ordinariamente dirigida.
Logo, já a partir do Acórdão do TCU que julga o Recurso de Reconsideração, a condenação em multa, título executivo, torna-se exigível, quando não inadimplida (após notificação do art. 25 e escoamento de prazo do art. 28, ambos da Lei Orgânica do TCU), pois os outros recursos que eventualmente lhe são dirigidos não são dotados de efeito suspensivo.
Exatamente esta é a exegese mais adequada que deve pairar sobre a definição do termo inicial do prazo prescricional da multa aplicada pelo TCU, fluindo o mesmo a partir da exigibilidade do título constitucional e não quando do exaurimento da via recursal administrativa.
Mutatis mutantis, em casos absolutamente análogos, exatamente foi essa a orientação jurisprudência do STJ[18] e TRF5[19].
[1] § 3º As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo.
[2] Art. 23. A decisão definitiva será formalizada nos termos estabelecidos no Regimento Interno, por acórdão, cuja publicação no Diário Oficial da União constituirá:
(...) III - no caso de contas irregulares:
(...) b) titulo executivo bastante para cobrança judicial da dívida decorrente do débito ou da multa, se não recolhida no prazo pelo responsável;
[3] Art. 24. A decisão do Tribunal, de que resulte imputação de débito ou cominação de multa, torna a dívida líquida e certa e tem eficácia de título executivo, nos termos da alínea b do inciso III do art. 23 desta Lei.
[4] Art. 25. O responsável será notificado para, no prazo estabelecido no Regimento Interno, efetuar e comprovar o recolhimento da dívida a que se refere o art. 19 e seu parágrafo único desta Lei.
[5] Art. 28. Expirado o prazo a que se refere o caput do art. 25 desta Lei, sem manifestação do responsável, o Tribunal poderá:
(...) II - autorizar a cobrança judicial da dívida por intermédio do Ministério Público junto ao Tribunal, na forma prevista no inciso III do art. 81 desta Lei.
[6] Art. 57. Quando o responsável for julgado em débito, poderá ainda o Tribunal aplicar-lhe multa de até cem por cento do valor atualizado do dano causado ao Erário.
[7] Art. 58. O Tribunal poderá aplicar multa de Cr$ 42.000.000,00 (quarenta e dois milhões de cruzeiros), ou valor equivalente em outra moeda que venha a ser adotada como moeda nacional, aos responsáveis por:
I - contas julgadas irregulares de que não resulte débito, nos termos do parágrafo único do art. 19 desta Lei;
II - ato praticado com grave infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial;
III - ato de gestão ilegítimo ou antieconômico de que resulte injustificado dano ao Erário;
IV - não atendimento, no prazo fixado, sem causa justificada, a diligência do Relator ou a decisão do Tribunal;
V - obstrução ao livre exercício das inspeções e auditorias determinadas;
VI - sonegação de processo, documento ou informação, em inspeções ou auditorias realizadas pelo Tribunal;
VII - reincidência no descumprimento de determinação do Tribunal.
§ 1° Ficará sujeito à multa prevista no caput deste artigo aquele que deixar de dar cumprimento à decisão do Tribunal, salvo motivo justificado.
§ 2° O valor estabelecido no caput deste artigo será atualizado, periodicamente, por portaria da Presidência do Tribunal, com base na variação acumulada, no período, pelo índice utilizado para atualização dos créditos tributários da União.
§ 3° O Regimento Interno disporá sobre a gradação da multa prevista no caput deste artigo, em função da gravidade da infração.
[8] Art. 1º As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem.
[9] “Em conclusão de julgamento,a 1ª turma, por maioria, deu provimento a agravo regimental em recurso extraordinário para afirmar que o Enunciado 8 da súmula Vinculante do STF (“são inconstitucionais o parágrafo único do artigo 5º do Decreto – lei nº 1.569/1977 e os artigos 45 e 46 da Lei nº 8.212/1991, que tratam de prescrição e decadência de crédito Tributário”) não se aplica aos casos de prescrição de créditos não tributários. Na espécie,o acórdão recorrido entenderá que a pretensão da União de executar crédito inscrito em divida ativa, decorrente de multa administrativa em razão de descumprimento de legislação trabalhista, por possuir natureza administrativa, sujeitar-se-ia à prescrição qüinqüenal de que trata o art. 1º do Decreto 20.910/1932, aplicável ao caso analogicamente. A União invocara em seu favor o parágrafo Único do art. 5º do Decreto – lei nº 1.569/1977 (“ Sem prejuízo da incidência da atualização monetária e dos juros de mora, bem como da exigência da prova de quitação para com a fazenda Nacional, o Ministro da Fazenda poderá determinar a não inscrição como dívida ativa da união ou a sustação da cobrança judicial dos débitos de comprovada inexequibilidade e de reduzido valor.”). O argumento,porém, fora afastado pelo tribunal “a quo”, tendo em conta o referido enunciado sumular – v. informativos 767 e 770. A Turma, inicialmente, assentou que a matéria em análise possuiria envergadura constitucional, notadamente por envolver a interpretação do aludido enunciado e a sua eventual incidência sobre os créditos não tributários. Aduziu, então,que o texto do parágrafo único do art. 5º do Decreto- Lei 1.569/1977 abrangeria duas diferentes normas: a) a aplicação do “caput” do art. 5º daquele diploma normativo, com a conseqüente suspensão de prescrição de créditos tributários; e b) a aplicação do “caput”do mesmo dispositivo, coma a suspensão da prescrição de créditos não tributários. No entanto,segundo se depreenderia da análise dos precedentes que deram origem ao enunciado 8 da súmula Vinculante, somente a primeira norma teria sido submetida à apreciação da corte e considerada inconstitucional por ofensa ao art. 18, §1º, da CF/ 1969, que exigia lei complementar para tratar de normas gerais de direito tributário. Extrair-se-ia desses precedentes, o sentido de que o parágrafo único do art. 5º do Decreto – lei 1.569/1977 teria sido declarado inconstitucional apenas na parte em que se referisse a suspensão da prescrição dos créditos tributários, por se exigir, quanto ao tema, lei complementar. Teria permanecido, assim, com presunção de constitucionalidade a segunda norma do dispositivo, isto é, suspensão da prescrição de créditos não tributários. Vencidos os Ministros Marco Aurélio (relator) e Rosa Weber, que negavam provimento ao agravo.” (RE 816084 AgR/DF, rel. orig. Min. Marco Aurélio, red. p/ o Acórdão Min. Dias Toffoli, 10.3.2015).
[10] Tomada de Contas Especial, 2009, p. 561.
[11] Manual de Direito Administrativo, 10 Ed., p. 767.
[12] Art. 23. A decisão definitiva será formalizada nos termos estabelecidos no Regimento Interno, por acórdão, cuja publicação no Diário Oficial da União constituirá:
[13] Manual de Direito Processual Civil, 5ª Ed., p. 758.
[14] Teoria Geral dos Recursos Cíveis, p. 285.
[15] Art. 33. O recurso de reconsideração, que terá efeito suspensivo, será apreciado por quem houver proferido a decisão recorrida, na forma estabelecida no Regimento Interno, e poderá ser formulado por escrito uma só vez, pelo responsável ou interessado, ou pelo Ministério Público junto ao Tribunal, dentro do prazo de quinze dias, contados na forma prevista no art. 30 desta Lei.
[16] Art. 34. Cabem embargos de declaração para corrigir obscuridade, omissão ou contradição da decisão recorrida.
[17] Art. 35. De decisão definitiva caberá recurso de revisão ao Plenário, sem efeito suspensivo, interposto por escrito, uma só vez, pelo responsável, seus sucessores, ou pelo Ministério Público junto ao Tribunal, dentro do prazo de cinco anos, contados na forma prevista no inciso III do art. 30 desta Lei, e fundar-se-á:
[18] AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. O PRAZO PRESCRICIONAL PARA AJUIZAR-SE A EXECUÇÃO FISCAL DE MULTA ADMINISTRATIVA É QUINQUENAL E CONTADO DO MOMENTO EM QUE SE TORNA EXIGÍVEL O CRÉDITO (ART. 1o. DO DECRETO-LEI 20.910/32). RESP. 1.105.442/RJ, REL. MIN. HAMILTON CARVALHIDO, DJE 22.02.2011, REPRESENTATIVO DA CONTROVÉRSIA.
INOCORRE, NO CASO, A PRESCRIÇÃO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.
1. É de cinco anos o prazo prescricional para o ajuizamento da execução fiscal de cobrança de multa de natureza administrativa, contado do momento em que se torna exigível o crédito - art. 1o. do Decreto 20.910/32. Recurso representativo da controvérsia: REsp.
1.105.442/RJ, Rel. Min. HAMILTON CARVALHIDO, DJe 22.02.2011. No caso dos autos, o crédito exeqüendo oriundo da multa administrativa aplicada pelo Tribunal de Contas estadual foi constituído em 15.04.2004, a execução fiscal ajuizada em 13.11.2006 e a citação por edital realizada em 14.04.2010.
2. Ao julgar o REsp 1.120.295/SP, Rel. Min. LUIZ FUX, DJe 21.05.2010, representativo da controvérsia, esta Corte Superior fixou o entendimento de que nas execuções fiscais a citação retroage à data da propositura da ação para o fim de interromper a prescrição, a teor do art. 219, § 1o. do CPC, desde que a citação tenha ocorrido em condições regulares, ou que, havendo mora, seja esta imputável aos mecanismos do Poder Judiciário.
3. O acórdão combatido revela que o Tribunal de origem não se manifestou a respeito da responsabilidade pelo tempo decorrido entre a propositura da demanda e a citação editalícia, de modo que não se pode, nesta sede, imputá-la à exequente, mesmo porque o presente caso não se mostra violador da razoabilidade, afinal, foram três anos e cinco meses para a citação por edital. Em suma: a verificação de responsabilidade pela demora na prática dos atos processuais implica indispensável reexame de matéria fático-probatória, o que é vedado a esta Corte Superior, na estreita via do Recurso Especial, ante o disposto na Súmula 07/STJ. Recurso representativo da controvérsia: REsp. 1.102.431/RJ, Rel. Min. LUIZ FUX, DJe 01.02.2010.
4. Agravo Regimental desprovido.
(AgRg no REsp 1409183/PR, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 16/06/2014, DJe 06/08/2014)
[19] AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. IMPRESCRITIBILIDADE DAS AÇÕES DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. TÍTULO LÍQUIDO, CERTO E EXIGÍVEL. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS EXECUTADOS. DÍVIDA INTEGRAL. EVENTUAL RECURSO DE REVISÃO NÃO TEM EFEITO SUSPENSIVO. PENHORA ELETRÔNICA. BACEN-JUD. ORDEM DE PREFERÊNCIA CONSTRITIVA. ART. 655, INCISO I, DO CPC. AGRAVO NÃO PROVIDO.
1. As ações que visam ao ressarcimento do erário são imprescritíveis, nos termos do art. 37, parágrafo 5º da CF. Precedente do col. STF (rel. Min. Ricardo Lewandowski, MS26210-DF, julg. por maioria em 04/09/08, Dje-192 de 10/10/08).
2. Execução de título extrajudicial, cujo débito se originou de processo de Tomada de Contas Especial de responsabilidade do ora agravante, no qual o Tribunal de Contas da União julgou irregulares as contas apresentadas, condenando o agravante e mais duas empresas de construção, solidariamente. Típica ação de ressarcimento de danos causados ao erário, que se encontra a salvo da prescrição.
3. O título executivo em questão é líquido, certo e exigível. Os executados foram responsabilizados solidariamente, e, como tal, responde cada um integralmente pela dívida, não havendo necessidade de se discriminar valores. Além disso, a decisão do TCU de que resulte imputação de débito ou multa tem eficácia de título executivo, consoante o parágrafo 3º do art. 71 da CF e o art. 19 da Lei nº 8.443/92 (Lei Orgânica do TCU), e, eventual recurso de revisão, contra decisão definitiva do referido Tribunal, não possui efeito suspensivo (art. 35 da Lei nº 8.443/92), não retirando do título a sua exigibilidade.
4. O deferimento do pedido da exeqüente, ora agravada, de bloqueio de valores depositados em conta-corrente através do BACEN-JUD ocorreu em 16/02/07 (fls. 114/116 dos autos principais), quando já em vigor as alterações do CPC relativas à penhora em dinheiro ou em depósito ou aplicação em instituição financeira implementadas pela Lei n.º 11.382/06, razão pela qual, em face da preferência dessa forma constritiva sobre as demais estabelecida pelo art. 655, inciso I, do CPC, na redação alterada por esse diploma legislativo, não há qualquer ilegalidade na sua utilização previamente a se diligenciar sobre a existência de outros bens de propriedade do executado.
5. Agravo de instrumento não provido.
(PROCESSO: 200705000620187, AG80620/AL, RELATOR: DESEMBARGADOR FEDERAL EMILIANO ZAPATA LEITÃO (CONVOCADO), Primeira Turma, JULGAMENTO: 12/02/2009, PUBLICAÇÃO: DJ 18/03/2009 - Página 460)
