ÍNDICE: 1.Introdução; 2.Localização do objeto de estudo, 2.1 Classificação das formas de governo, 2.2 A democracia enquanto forma de governo predominante na atualidade; 3.Regime Representativo, 3.1 Conceito, 3.2 Origem e formação histórica, 3.2.1Gênese do Regime Representativo, 3.2.2 O Regime Representativo no Estado Brasileiro, 3.3 Direitos Políticos (Positivos), 3.4 Formas de Regime Representativo, 3.5 Doutrinas e teorias acerca do Regime Representativo, 3.5.1 Teorias Jurídicas, 3.5.2Pensamento de Rousseau e Montesquieu, 3.5.3Teorias Políticas, 3.5.4Teorias do Mandato, 3.5.5 Doutrina da Duplicidade, 3.5.6Doutrina da Identidade; 4. Crise do Sistema Representativo, 4.1 A decomposição da vontade popular, 4.2 Da representação política à representação de interesses, 4.3 Outras interpretações da Crise do Sistema Representativo, 4.4 Aspectos práticos que revelam a crise do Sistema; 5. Conclusão; 6.Anexos, 6.1 A Política enquanto Ciência e a necessidade de seu ensino para o exercício eficiente da cidadania, 6.2 Imprensa e Democracia Representativa; 7. Bibliografia.
"A liberdade de dissentir necessita de uma sociedade pluralista, uma sociedade pluralista permite uma maior distribuição do poder, uma maior distribuição do poder abre as portas para a democratização da sociedade civil e finalmente a democratização da sociedade civil alarga e integra a democracia política"
Norberto Bobbio
INTRODUÇÃO
Esta presente atividade de cunho intelectual tem por objetivos precípuos nos levar a melhor compreender quais são os caminhos, por mais tortuosos que sejam, que a democracia quer nos fazer andar a fim de que encontremos uma forma, posto que imperfeita, de administrar, organizar e regularizar as ações do Estado.
Para entendermos melhor esta conjuntura, acompanhamos o pensamento do ilustre tratadista italiano Norberto Bobbio, quando revela que: "Para um regime democrático, o estar em transformação é seu estado natural, a democracia é dinâmica" [1]. As mudanças são constantes e ocorrem de acordo com as diretrizes e tendências dos líderes políticos. Por ser este um tema vasto e passível de análise sob vários prismas, iremos nos ater à democracia moderna, ou seja, a democracia representativa, o Regime Representativo.
Este Regime começou a se delinear na Europa, tomando forma lentamente na Inglaterra quando da decadência do feudalismo e se consolidou como forma de governo predominante no Ocidente após a Revolução Francesa. A própria Constituição de 1791, subseqüente à conflagração francesa, acolheu prontamente os ideários do Sistema Representativo: "A nação, de onde exclusivamente emanam todos os poderes, não os pode exercer senão por delegação. A Constituição Francesa é representativa: os representantes são o corpo legislativo e o rei. " [2]
Enfim, faremos um painel de todo o sistema representativo, desde o seu conceito, localização na democracia, passando por sua origem, formação, formas, ocorrência no Estado brasileiro, doutrinas e evolução histórica, evidenciando sempre sob o prisma mais prático possível o caráter dinâmico de seu sistema, muito bem expresso por Bobbio. Explanaremos também as críticas existentes a todo o regime e, por fim, faremos uma alusão à presente situação da democracia representativa, descrita por muitos tratadistas como estando em processo de decadência, devido ao desvirtuamento dos seus princípios fundamentais, necessários ao sucesso e bom funcionamento das engrenagens do regime representativo, que serão melhor analisadas no desenvolvimento do presente trabalho, assim como traçaremos os possíveis contornos e soluções para adaptá-lo às necessidades atuais da sociedade.
LOCALIZAÇÃO DO OBJETO DE ESTUDO NAS FORMAS DE GOVERNO
2.1.Classificação das formas de governo
No decorrer da história, existiram vários autores que versaram sobre as formas de governo a partir da observação das experiências políticas e da análise detalhada das suas características. Podemos citar teóricos como: Aristóteles, Platão, Maquiavel, Rousseau, Montesquieu, Kelsen. Por critérios didáticos, vamos discorrer inicialmente sobre a classificação de Aristóteles.
Esta classificação utiliza-se basicamente do critério numérico e do critério moral. O primeiro reflete a quantidade de indivíduos que exercem efetivamente o poder, já o último divide as formas de governo em puras e impuras, referindo-se, respectivamente, à predominância do interesse da coletividade ou do particular em relação aos governantes.
Quando o governo é exercido por um só, tendo em vista o bem geral, é a monarquia, ou realeza; quando é um só que governa, mas no interesse próprio, desprezando o interesse geral dos governados, oprimindo-os e espoliando-os, temos a forma corrupta ou anômala da monarquia, que é a tirania ou despotia. Quando o governo é exercido por uma minoria privilegiada, pela nobreza, em benefício de toda sociedade, temos a aristocracia; se o poder é exercido por essa minoria em proveito próprio, aparece a forma impura ou degenerada da aristocracia, que é a oligarquia. Se o poder é ou pode ser exercido por todos os cidadãos, para o bem comum, temos a democracia; se o governo está nas mãos da multidão revoltada ou esta domina diretamente os governantes, implantando um regime de violência e opressão, surge a forma corrupta da democracia, que é a demagogia.
A classificação aristotélica, baseada em uma tricotomia das formas de governo, cedeu lugar, a partir da Idade Moderna, à classificação de Maquiavel, que, ainda baseado em um critério numérico, dividiu as formas de governo em: monarquia e república. Segundo a classificação do eminente escritor italiano, cuja obra mais conhecida é O Príncipe, quando o poder soberano de uma comunidade pertence a um indivíduo, diz-se que o governo é monárquico; quando o poder pertence a vários indivíduos, o governo é chamado republicano; uma república é uma aristocracia ou uma democracia, conforme o poder soberano pertença a uma minoria ou a uma maioria do povo. Nesses dois casos, a vontade coletiva é manifesta respectivamente por um colegiado restrito ou por uma assembléia popular.
Hans Kelsen, por sua vez, após asseverar que o critério numérico é assaz superficial, propôs uma nova classificação, baseada no modo como a ordem jurídica é criada e, conseqüentemente, na idéia de liberdade política. "Politicamente livre é quem está sujeito a uma ordem jurídica de cuja criação participa". Na democracia, destarte, a vontade representada na ordem jurídica do Estado é idêntica às vontades dos sujeitos. Já na autocracia, os sujeitos são excluídos da criação da ordem jurídica, e a harmonia entre a ordem e as suas vontades não é garantida de modo algum.
2.2.A democracia enquanto forma de governo predominante na atualidade
Das formas de governo existentes e supracitadas, o que podemos destacar, no contexto atual, é a democracia.
Conceitua-se esta, de forma sucinta, por ser um regime político em que a soberania pertence ao povo, que a exerce direta ou indiretamente, por meio de representantes eleitos. Sem sombra de dúvidas, ela é adotada, ou ao menos almejada, pela grande maioria dos países.
De acordo com o entendimento de Hans Kelsen, a democracia deve trazer em seu bojo alguns fundamentos para ser identificada como tal. O primeiro deles seria a idéia de liberdade, não no sentido de ausência de qualquer compromisso, de qualquer autoridade obrigatória, o que a aproximaria da anarquia, mas no sentido de liberdade possível dentro do Estado, ou seja, da liberdade política entendida como harmonia entre a vontade coletiva expressa na ordem social e a vontade dos indivíduos. Essa harmonia só seria garantida se a ordem social fosse criada pelos indivíduos cuja conduta ela regularia. Todavia, não é possível a existência de uma harmonia entre a vontade expressa na ordem social e as vontades particulares de todos os habitantes de um Estado, o que justifica, como segundo fundamento da democracia, o princípio de maioria, que, ao preceituar a conformidade da ordem social com os anseios da maioria simples dos cidadãos, assegura o mais alto grau de liberdade política dentro de uma sociedade. O princípio de maioria também decorre do terceiro fundamento da democracia, a idéia de igualdade do valor político dos indivíduos, que dispõem do mesmo direito à liberdade, isto é, o mesmo direito de que a vontade coletiva esteja em concordância com os seus anseios. Essa mesma idéia de igualdade garante o quarto fundamento da democracia, o direito da minoria de participar do procedimento de criação da ordem social, impedindo que o conteúdo desta esteja em oposição absoluta aos seus interesses. O quinto fundamento da democracia é a existência da opinião pública, que só pode surgir onde são garantidas a liberdade intelectual, a liberdade de expressão, imprensa e religião, o que nos leva a crer que a democracia coincide com o liberalismo político. A discussão entre maioria e minoria, responsável pela formação da vontade coletiva, cria uma atmosfera favorável ao estabelecimento de um compromisso entre os dois grupos, o que resulta numa sujeição voluntária de todos os indivíduos à ordem jurídica.
A democracia pode assumir três formas distintas no tocante à maneira de se exercer a soberania popular e o poder político: democracia direta, que teve seu nascimento na Grécia Antiga, onde os membros da comunidade, dotados de cidadania, reuniam-se em assembléia para deliberar sobre assuntos estatais em pauta; democracia indireta ou regime representativo, que surgiu da impossibilidade da efetivação da democracia direta, uma vez que, no mundo moderno, os Estados possuem territórios extensos, populações numerosas e há complexidade para se gerir a coisa pública somada à falta de tempo dos cidadãos, absorvidos nos afazeres particulares; democracia semidireta, é um sistema misto em que o povo não se governa diretamente, mas, através de institutos constitucionalmente garantidos (iniciativa popular, referendum, veto popular, plebiscito, recall), têm o direito de intervir diretamente no processo de formação das leis, nos momentos decisivos do funcionamento dos órgãos estatais e nas principais decisões políticas de interesse da coletividade.
No nosso estudo, iremos nos direcionar à democracia indireta e, complementarmente, à semidireta, que vigoram com mais expressividade, no contexto político atual.
REGIME REPRESENTATIVO
3.1.Conceito
Partindo-se de uma origem etimológica italiana da palavra, segundo o eminente tratadista Norberto Bobbio, o vocábulo "representar" possui dois significados: agir em nome e por conta de outrem, correspondendo a <rappresentanza> e o segundo é reproduzir, espelhar ou refletir, <rappresentazione>.
O Parlamento representa o país tanto no sentido de que os seus membros agem em nome e por conta dos eleitores, quanto no sentido de que o reproduz, o espelha, o representa, o reflete. Uma democracia é representativa no duplo sentido de possuir um órgão no qual as decisões coletivas são tomadas por representantes, e de espelhar, através desses representantes, os diferentes grupos de opinião ou de interesse que se formam na sociedade.
Segundo a acepção política defendida por Carré de Malberg, a expressão regime representativo designa o sistema constitucional no qual o povo se governa por intermédio dos seus eleitos. Implica participação dos cidadãos na gestão da coisa pública, que é exercida na forma e na medida do direito eleitoral. Os eleitos possuem mandato temporário e devem atender às expectativas dos eleitores, representando a vontade da nação. Do ponto de vista rigorosamente jurídico, o regime representativo repousa na presunção legal de que as manifestações da vontade de certos indivíduos ou grupos de indivíduos têm a mesma força e produzem os mesmos efeitos como se emanassem diretamente da nação, em quem reside a soberania.
Vale ainda ressaltar a distinção existente entre a representação no Direito Público e no Direito Privado. Neste, a representação ocorre apenas em relação ao mandante, unicamente, enquanto naquele, ocorre entre mandatário e nação, ou seja, entre a totalidade de indivíduos da sociedade. Quanto à revocabilidade do mandato, esta característica se verifica com mais expressividade no Direito Privado, pois basta a vontade do mandante para a rescisão da procuração, enquanto no Direito Público necessita-se de um processo mais dificultoso e apurado. No tocante à obrigação de prestação de contas, é traço fundamental do mandato de Direito Privado, já no Direito Público, teoricamente, há uma maior autonomia de opinião e vontade por parte do parlamentar em relação às suas decisões. Por fim, no Direito Privado, o mandatário tem somente os poderes que lhe foram outorgados pelo mandante através da procuração, no Direito Público, o representante possui as competências atribuídas não pelo mandante, mas pela Constituição, e seus atos não ficam adstritos aos anseios do eleitorado.
Lembrando que o Regime Representativo, foco do nosso trabalho, se encontra no campo do Direito Público.
3.2.Origem e formação histórica
3.2.1Gênese do Regime Representativo
Não existe um consenso, por parte dos estudiosos, na determinação da origem e formação histórica da representação política, porém, assim como a idéia da soberania do povo e da origem do Estado, a representação vem de épocas remotas, sendo difícil a conceituação exata de sua origem. Para fins didáticos, muitos autores tentaram fazer uma localização, destacando, segundo seus estudos, características inerentes à representação e peculiares a determinadas sociedades políticas.
Primitivamente, as formas de representação se deram mediante sacerdotes magnos, patriarcas, sábios, anciãos e chefes de família, que, isoladamente ou reunidos em conselhos, deliberavam e atuavam com força de obrigação sobre as comunidades que lhes eram subordinadas.
Na Grécia também havia o princípio da representação, nas eleições por demos e na votação das pólis, apesar de predominar a democracia direta, sob a ressalva de que apenas os considerados cidadãos, parcela ínfima da sociedade, tinham participação política.
Partindo para a Idade Média, vemos que o instituto da representação política não estava presente nos Conselhos das Monarquias Medievais, uma vez que tais Conselhos eram meramente consultivos e não defendiam direitos do povo, mas direitos e prerrogativas das castas e corporações privilegiadas. Entretanto, esses Conselhos contribuíram para o desenvolvimento do sistema representativo, da mesma forma que os Estados Gerais da França, as Dietas da Alemanha e as Cortes de Portugal e Espanha.
Verificou-se que o feudalismo inglês desencadeou resultados inteiramente opostos aos do feudalismo francês e continental. Enquanto no primeiro houve o surgimento da Monarquia limitada, no segundo, o regime político que caracterizou o início da Idade Moderna foi a Monarquia Absoluta. Esse fenômeno pode ser explicado a partir das condições sociais e históricas peculiares a cada um dos supra citados países. A França, na Idade Média, encontrava-se fragmentada pelo Feudalismo, dispondo o rei de escasso poder e prestígio e, por isso, sendo considerado apenas um dos senhores feudais, e não o mais importante. Somado a isso, existiam disputas políticas que levaram a guerras constantes entre os barões feudais, o que estimulou o povo e a burguesia, ambos desejosos de paz e ordem sociais, a apoiar o rei em sua luta pelo fortalecimento do poder real, culminando na Monarquia Absolutista.
Após a conquista Normanda, a Inglaterra foi organizada em quadros hierárquicos, tendo como suprema autoridade os reis invasores. Estes, entretanto, tinham mais interesses nos seus domínios do continente que no país conquistado. Nas guerras travadas na Europa, esses monarcas requisitavam homens, dinheiro e víveres na Ilha, sacrificando o povo inglês, que, em face dessas batalhas odiosas e estranhas, revoltou-se contra o rei e exigiu limitações ao seu poder e às suas competências, resultando em uma monarquia limitada.
É consenso, portanto, entre os tratadistas, atribuir à Inglaterra a verdadeira gênese do Sistema Representativo, já que esta nação sempre se encontrou na vanguarda quanto à limitação à excessiva concentração de poderes e competências na figura do monarca. Data de 1215 a promulgação da "Magna Carta", em que o rei João Sem Terra se comprometeu a obedecer os pressupostos contidos nesta, os quais concretizaram direitos e garantias às liberdades individuais dos cidadãos, além da maior participação do Parlamento como órgão representativo e deliberativo.
Destaca-se, no cenário político inglês, a solidez das instituições representativas que foram criadas, respectivamente, no século XIII (1265), a Câmara dos Lords, e no século XVIII (1640), a Câmara dos Comuns. A primeira é composta por nobres e a segunda composta por burgueses, os quais afirmam defender energicamente o princípio da soberania popular, opondo tenaz a resistência às pretensões absolutistas.
Foi na França, porém, com a Revolução, que, pela primeira vez, seriam traçados os seus princípios teóricos como dogmas fundamentais à democracia moderna. Partindo-se da premissa de que é impossível a efetivação prática da representação direta no estado moderno e a comprovada crueldade do absolutismo monárquico, objetivou-se criar um governo livre e natural, em que o direito divino dos reis, gerador do absolutismo, não teria espaço para se concretizar.
A Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão trouxe, de maneira solene e sistematizada, as garantias à concretização de tais prerrogativas. Essa Declaração traz, em seu Artigo 3º: "O princípio de toda soberania reside, essencialmente na nação; nenhum indivíduo ou grupo de indivíduos poderá exercer qualquer autoridade que não emane diretamente da nação". Este princípio denota a quebra que houve em relação ao Antigo Regime, representado pela máxima de Luís XIV: "L’État c’est moi".
3.2.2.O Regime Representativo no Estado Brasileiro
Desde a chegada dos portugueses, em 1500, até a independência, não se podia falar em Estado Brasileiro, pois não era dotado de soberania, sendo apenas uma colônia em que o domínio e o controle político era exercido em sua totalidade por Portugal.
A partir de 1822, com o advento da independência, o Brasil passou a ser uma monarquia, tendo sua primeira Constituição, outorgada, em 1824, por D.Pedro I, a qual determinava um governo monárquico, hereditário, constitucional e representativo. Na prática, porém, havia uma centralização do poder nas mãos do monarca, relativizando o sistema constitucional e representativo descrito na Carta Magna, uma vez que o rei gozava do Poder Moderador, que lhe dava superioridade em relação aos demais Poderes.
Devido ao excessivo autoritarismo do Imperador, cresceram os movimentos em busca de maior autonomia provincial, desembocando no Ato Adicional de 1834, que promoveu descentralização administrativa, criação de Assembléias Provinciais, regência una quadrienal e eletiva.
No Segundo Reinado, pela primeira vez no Brasil, adotou-se o Regime Parlamentarista num governo baseado na prosperidade pública e no bem geral da nação, o que retardou o advento da República.
A Proclamação da República fez surgir, em 1889, a criação da Assembléia Nacional Constituinte, que promulgou, em 1891, a "Constituição Provisória da República". Ela trouxe, pioneiramente, o Regime Republicano, a separação entre Igreja e Estado, o sufrágio universal, aboliu a vitaliciedade dos senadores, criou a bicameralidade e dissolveu o Conselho de Estado, característico do Sistema Parlamentarista, além de promover uma política de grande naturalização. Sofreu forte influência da doutrina federalista americana e das constituições argentina, suíça e a brasileira de 1824.
Passando para o século XX, após quase quatro décadas de promulgação da Constituição republicana, o Brasil encontrava-se em meio a um contexto tal que havia necessidade de se romper com políticas oligárquicas para dar espaço à concretização de doutrinas de direito social. Foi invocado, com a Revolução de 30, através de decreto, o exercício discricionário do Poder Legislativo e Executivo até se restabelecer a organização do país, que deveria ocorrer com a elaboração e promulgação de uma nova Constituição, o que ocorreu em 1934, decorrente de grandes pressões civis, inclusive com a Revolta Constitucionalista de 32 em São Paulo.
Essa Constituição caracterizou-se por criar um Estado social democrático, sendo uma "colcha de retalhos", com ideologias de vários setores sociais; ampliou as autonomias locais; promoveu a proliferação de partidos políticos e a representação profissional (50 deputados classistas); foi ultra-liberal, promovendo o embate de correntes extremistas; inspirou-se na Constituição de Weimar (1919). Por ser tão liberal e encontrar-se num contexto instável, trouxe como conseqüência a desordem social, devido ao atrito entre ideologias distintas. Desencadeou, portanto, o surgimento da Constituição de 1937, que foi outorgada e buscava a preservação da segurança social, do bem estar do povo, com apoio das Forças Armadas para recompor a vida econômica do país, fortalecer o Executivo na figura de Getúlio Vargas, reformar o Sistema Representativo, eliminando as causas determinantes de lutas partidárias, além do autoritarismo e nacionalismo exacerbado. Como conseqüência, surgiu uma ditadura cada vez mais absorvente, não obedecendo aos preceitos da própria Constituição, tal como a instituição do plebiscito e outras. Com isso, cada vez mais os movimentos sociais se fortaleceram, objetivando uma nova Assembléia Constituinte.
Surge, então, a Constituição de 1946, que possuía fino labor político, ideologia avançada, traduzindo as tradições históricas brasileiras, assegurando instituições democráticas e direitos e liberdades públicas.
Na década de 60, vemos uma época de muita turbulência social e política, devido à proliferação de movimentos sociais reivindicatórios, com influências notadamente comunistas. Nesse contexto, em 1961, o Presidente Jânio Quadros renunciou, encontrando-se o seu Vice em viagem oficial à China Comunista. Em sua volta, foi determinado a João Goulart, como condição para que fosse empossado, a implementação do Regime Parlamentarista no Brasil. Após 2 anos, houve um plebiscito e o povo escolheu o Presidencialismo. Como conseqüência dessa instabilidade política, aconteceu o Golpe Militar de 1964, que objetivava "reconduzir o país às suas tradições cristãs, republicanas e democráticas". Mas, na verdade, desencadeou um sistema opressor baseado na supressão das liberdades individuais, na tortura, em prisões arbitrárias e no exílio político.
Em conseqüência dessa nova ordem política, surgiu a Constituição de 1967, que, através da sua Emenda Constitucional 1, em 1969, instituiu a forma federativa com tendências unitaristas, a continuidade da República, a reabertura do Congresso Nacional, reestruturação dos partidos políticos (bipartidarismo).
Já no final do período ditatorial, a Emenda Constitucional 11 revogou os famosos Atos Institucionais, em 1979, por pressão popular, no Governo de Ernesto Geisel e a Emenda Constitucional 25 criou a Assembléia Nacional Constituinte já no Governo de José Sarney. Dentre os movimentos de cunho democrático da década de 80, destacamos as "Diretas Já".
A Assembléia Constituinte promulgou a Constituição de 1988, que, sem dúvida, refletiu legitimamente a vontade do povo brasileiro, sendo denominada "Constituição Cidadã", por elencar um vasto conjunto de garantias a direitos e liberdades individuais, apesar de ter sofrido e continuar sofrendo muitas emendas que buscam, segundo Sahid Maluf, a adaptação do Estado Brasileiro à realidade mundial, caracterizada pela globalização da economia, neoliberalismo, formação de blocos econômicos etc.
A principal crítica que se faz a esta Carta, apesar de seu caráter vanguardista, principalmente no que condiz à histórica característica de instabilidade política brasileira, é o fato de ela ter sido produzida não por uma Assembléia Constituinte no sentido estrito da palavra, em que a Assembléia, após elaborar a Constituição, é automaticamente dissolvida, não acumulando, portanto, as funções de Poder Constituinte e Poder Constituído, mas sim por um Poder Legislativo que acumulou as duas funções anteriormente mencionadas.
3.3.Direitos Políticos (Positivos)
Ao abordarmos, como tema central do presente trabalho, o regime representativo, não poderíamos deixar de tratar das técnicas desenvolvidas por essa modalidade de democracia, objetivando efetivar a designação dos representantes do povo nos órgãos governamentais.
Inicialmente, essas técnicas se aplicavam tão somente nas épocas em que o povo deveria proceder para a escolha dos seus representantes. Aos poucos, porém, certos modos de proceder foram se transformando em regras, que o Direito Positivo sancionou como normas de agir. Assim, o direito democrático de participação do povo no governo, por seus representantes, acabara exigindo a formação de um conjunto de normas legais, permanentes, que regulam a atuação da soberania popular. Esse conjunto recebeu a denominação de Direitos Políticos.
O titular dos direitos políticos é o cidadão. A cidadania, destarte, é um atributo político decorrente do direito de participar no processo de formação do governo e do direito de interferir em sua atuação. Os direitos de cidadania são adquiridos mediante alistamento eleitoral, em virtude do qual uma pessoa obtém o título de eleitor. Esse alistamento é obrigatório para os brasileiros de ambos os sexos, maiores de 18 anos de idade e facultativo para os analfabetos, os maiores de 70 anos e maiores de 16 e menores de 18 anos. Não são alistáveis como eleitores os estrangeiros e os conscritos durante o serviço militar obrigatório. Cumpre ressaltar, ainda, que a qualidade de eleitor por si só não assegura o exercício de todos os direitos políticos, uma vez que o gozo integral destes depende do preenchimento de condições que gradativamente se incorporam ao cidadão. Conseqüentemente, a aquisição dos direitos políticos se processa por etapas: aos 16 anos de idade, o nacional já pode alistar-se, tornando-se titular do direito de votar; aos 18 anos, é obrigado alistar-se, tornando-se titular do direito de votar, se não o fizer aos 16, e do direito de ser eleito para Vereador; aos 21 anos, o cidadão incorpora o direito de ser votado para Deputado Federal, Deputado Estadual ou Deputado Distrital, Prefeito, Vice-Prefeito e juiz de paz; aos 30 anos, obtém a possibilidade de ser eleito para Governador e Vice-Governador de Estado e do Distrito Federal; finalmente, aos 35 anos, o cidadão chega ao ápice da cidadania formal, com o direito de ser votado para Presidente e Vice-Presidente da República e para Senador Federal.
Podemos distinguir duas modalidades de direitos políticos: os positivos e os negativos. Os primeiros dizem respeito às normas que asseguram a participação no processo eleitoral, votando (capacidade eleitoral ativa) e sendo votado (capacidade eleitoral passiva). O segundo grupo constitui-se de normas que impedem essa atuação e tem seu núcleo nas inelegibilidades.
No presente estudo, iremos nos ater aos direitos políticos positivos, cujas instituições fundamentais configuram o direito eleitoral, tais como o direito de sufrágio, os sistemas e os procedimentos eleitorais.
Comumente são empregadas como sinônimas as palavras sufrágio, voto e escrutínio. Isso ocorre porque os três termos se inserem no processo de participação do povo no governo, entretanto um expressa o direito (sufrágio), outro, o seu exercício (voto) e o terceiro, o modo de exercício (escrutínio).
Podemos conceituar o sufrágio como um direito público de natureza política, que tem o cidadão de eleger, ser eleito e de participar da organização e da atividade do poder estatal. As suas funções eleitoral e participativa consistem em, respectivamente, legitimar o exercício do poder pelo consentimento do povo, através da seleção e nomeação das pessoas que hão de exercer as atividades governamentais, e em fundamentar o exercício direto do poder em alguns caso, por exemplo referendum e plebiscito.
Segundo José Afonso da Silva, o sufrágio pode assumir formas quanto à extensão (universal e restrito) e quanto à igualdade (igual e desigual). O sufrágio é considerado universal quando se outorga o direito de votar à maioria dos nacionais de um país, sem restrições derivadas de condições de nascimento, de fortuna ou de capacidade especial. Reputa-se restrito o sufrágio quando só é conferido a indivíduos qualificados por condições econômicas, sufrágio censitário, ou de capacidade intelectual, sufrágio capacitário. O sufrágio igual significa atribuir a todos iguais pressupostos para ser eleitor e para elegibilidade. A igualdade do direito de votar se manifesta no reconhecer a cada homem, a cada eleitor um único voto (one man, one vote). A igualdade do direito de ser votado pressupõe que todo eleitor deverá ser elegível para cumprimento de mandatos, nas mesmas condições. No nosso Direito Constitucional, esse pressuposto não vigora, pois analfabetos e menores de 18 anos não são elegíveis a nada. O sufrágio desigual, que, por sua vez, consiste em outorgar a determinados eleitores o direito de vota mais de uma vez ou de dispor de mais de um voto para prover o mesmo cargo, pode se manifestar no voto múltiplo, no voto plural e no voto familiar. Pelo primeiro, o eleitor fica com o direito de votar mais de uma vez em circunscrições eleitorais diferentes. Pelo segundo, o eleitor poderá votar duas ou mais vezes numa única circunscrição. Pelo terceiro, o eleitor, pai de família, dispõe de um ou mais votos em função do número dos membros do núcleo familiar. As diversas formas assumidas pelo sufrágio denunciam os regimes políticos em que vigem: os sufrágios universal e igual são característicos de um regime democrático, já os sufrágios restrito e desigual caracterizam regimes elitistas.
No plano prático, a manifestação, o exercício, a materialização do direito público subjetivo de sufrágio é o voto, cuja natureza suscita discussões doutrinárias. José Afonso da Silva, ao escrever sobre o tema, propugna que o voto constitui, ao mesmo tempo, um direito (algo conquistado ao longo da evolução política da humanidade), uma função social e política (decorrente da essência do regime representativo, em que é necessário que haja governantes designados pelo voto dos cidadãos) e um dever jurídico (no que concerne ao comparecimento do eleitor e à assinatura na folha individual de votação).
Com o objetivo de atingir, ou ao menos se aproximar, da eficácia, da sinceridade e da autenticidade, o voto deve possuir dois caracteres: a liberdade e a personalidade. Este significa que o eleitor deverá estar presente e votar ele próprio, não se admitindo os votos por correspondência ou por procuração. Aquele não se manifesta apenas pela preferência a um candidato entre os que se apresentam, mas também até mesmo pela faculdade de votar em branco ou de anular o voto.
O eleitorado, entendido como conjunto de todos aqueles que detém o direito de sufrágio, é organizado territorialmente em virtude de exigências técnicas. As duas formas básicas de distribuir o eleitorado no território de um país são as circunscrições eleitorais e o distrito eleitoral. A primeira é adequada ao sistema eleitoral proporcional, que requer lista plurinominal de candidatos representativos de todas as correntes partidárias, dentre as quais o eleitor votará naquele que julga afinar-se com sua tendência e interesses. A segunda é propícia ao escrutínio uninominal, isto é, um candidato por corrente partidária, e ao princípio majoritário.
As eleições, além de possuírem uma função designatória, constituem um instrumento pelo qual o povo adere à uma política e confere seu consentimento e, por conseqüência, legitimidade, às autoridades governamentais.
O conjunto de técnicas e procedimentos que se empregam na realização das eleições, destinadas a organizar a representação do povo no território nacional, designa-se sistema eleitoral.
O sistema eleitoral adotado no país exerce considerável influência sobre a forma de governo, a organização partidária, a estrutura parlamentar, além da índole das instituições e da orientação política do regime. Segundo Paulo Bonavides, divide-se em duas grandes vertentes: sistema majoritário de representação e sistema de representação proporcional. O primeiro é o mais antigo e consiste na repartição do território em tantas circunscrições eleitorais quantos são os lugares ou mandatos a preencher. Este, por sua vez, subdivide-se em duas variantes: uma é adotada na Inglaterra e realiza-se pela eleição majoritária mediante escrutínio de um só turno, sendo eleito na circunscrição o candidato que obtiver maior número de votos. A outra foi praticada na Alemanha e na França, e formaliza-se pelo escrutínio em dois turnos. Caso nenhum candidato haja obtido maioria absoluta, ou seja, mais da metade dos sufrágios expressos, apela-se para um segundo turno ou eleição decisiva, a ballotage dos franceses ou Stichwhl dos alemães. Como pontos positivos do sistema majoritários, podemos enumerar: produz governos estáveis; evita pulverização partidária; há facilidade na determinação dos eleitos; aproxima o eleitor, que vota, na pessoa do candidato baseado nas suas qualidades políticas; soluções objetivas para os casos, pois o eleitor não vota numa idéia ou num partido, em termos abstratos, mas em pessoas com programas concretos de governo. Por outro lado, os inconvenientes ou desvantagens não raro aparecem como: governos sem maioria parlamentar; eventual falta de representatividade de um candidato eleito; facilidade de sentimento de frustração; apatia na disputa para eleição, às vezes já decidida; dificuldade de representação de corrente minoritária, além de, em sua segunda variante gerar o multipartidarismo temperado por alianças, como exemplo na França, que debilitou ao extremo o funcionamento do governo, pondo em risco, pela instabilidade política, as próprias instituições democráticas.
O sistema proporcional, segundo Prélot, tem por objetivo assegurar às diversas opiniões, entre as quais se repartem as dos eleitores, um número de lugares proporcional às suas respectivas forças. Neste sistema, todas as correntes têm possibilidade de representar-se no Legislativo e, assim, concorrer para a formação da vontade oficial, além de proporcionar ao eleitor o sentimento de força em seu voto. Foi adotado inicialmente na Bélgica e irradiou-se para países escandinavos, bem como para Itália, Alemanha e Holanda. As vantagens consistem numa maior abrangência representativa, proporcionando a todas as agremiações partidárias uma representação efetiva, gerando grande pluralismo político-partidário, dinamicidade de idéias e opiniões, ausência de esclerose nas eleições (nunca havendo pré-eleitos), maior influência dos partidos na escolha dos candidatos e evita pressão exterior de grupos, pois todos encontram-se com sua devida representação. Por outra banda, as desvantagens são: multiplicidade partidária, acarretando a formação de "parlamentos ingovernáveis"; instabilidade de governos, uniões oportunistas entre partidos, muitas vezes divergentes ideologicamente; grande poder de influência dado a grupos minoritários; dogmatismo de posições, podendo pôr a ordem democrática em questão.
Afirmou Mirabeau, em fins do século XVIII, que as Assembléias podem ser comparadas a cartas geográficas, devendo reproduzir todos os elementos do país, com suas devidas proporções, sem que os elementos mais consideráveis façam desaparecer os menores. Neste momento, ele traça o princípio da representação proporcional. Contudo, esse modo de sistema eleitoral pode apresentar o problema das "sobras", que dificulta a determinação exata do número de candidatos eleitos. Essa determinação se faz primeiro mediante o emprego de dois sistemas: o quociente eleitoral e o quociente fixo. O primeiro consiste na divisão do número de votos válidos na circunscrição ou no país pelo de mandatos a serem conferidos. O outro, que teve origem na Alemanha, busca afiançar inteira igualdade entre os eleitos e consiste no estabelecimento, de maneira prévia por lei, de um quociente fixo, pelo qual se dividirá a totalidade dos sufrágios recebidos por uma legenda. Determina-se, então, o número de eleitos correspondentes a cada representação partidária, não sendo fixo o número de eleitos, variando em função da participação eleitoral e do aumento da população. Isso gerou um problema, pois na eleição de 1920, na Alemanha, foram eleitos 259 deputados e na de 1933 este número subiu vertiginosamente para 647.
Esse tipo de sistema, por sua complexidade, provocou o surgimento de inúmeras teorias matemáticas para proporcionar às "sobras" participação política. Pela dificuldade de realização plena do sistema proporcional, cominada com a excessiva fragmentação partidária, inerente ao mesmo, houve a necessidade de introduzir corretivos para salvaguardar o regime democrático contra a agressão político-ideológica das organizações extremistas até então possuidoras cativas de representação. Na prática, esta mudança cancelou a possibilidade de representação parlamentar dos pequenos partidos de fundo ideológico, tornando a representação proporcional privilégio das organizações partidárias mais fortes e em melhor harmonia com os interesses da ordem estabelecida.
Em vista de tudo que foi mencionado, podemos compreender o procedimento eleitoral como uma sucessão de atos e operações encadeadas com vista à realização do escrutínio e escolha dos eleitos. O procedimento eleitoral desenvolve-se em três fases: apresentação das candidaturas, escrutínio e contencioso eleitoral. A primeira subdivide-se na formação das candidaturas em cada partido segundo o processo por ele estabelecido, no registro dessas candidaturas e, finalmente, na propaganda eleitoral, que visa tornar conhecidas as candidaturas partidárias, o pensamento de cada candidato, individualmente considerado e o programa partidário. A segunda compreende as operações de votação (depósito e recolhimento, manuais ou eletrônicos, dos votos nas urnas) e as operações de apuração (abertura das urnas e conferência dos votos destinados a cada um dos candidatos). A terceira é uma prerrogativa da Justiça Eleitoral e tem por objetivo assegurar a eficácia das normas e garantias eleitorais, ou seja, a lisura dos pleitos.
3.4 Formas de Regime Representativo
O Regime Representativo é praticado nos Estados Modernos sob modalidades diferentes, cada uma das quais constitui uma variante da democracia. Estas formas podem ser classificadas de duas formas, quanto à organização do Legislativo e quanto à organização do Executivo.
Quanto à organização do Legislativo, as formas podem ser: Individualista, não há distinção de classe ou profissão entre representantes e representados, caracterizando o corpo eleitoral como um só conjunto de indivíduos integrantes da sociedade; corporativista, o Estado se compõe por grupos políticos, econômicos, espirituais e culturais, sendo uma solução intermediária entre o individualista e o totalismo; totalitarista, é caracterizado pela predominância de um único grupo que diz defender todas as correntes de interesse da sociedade e se declara corporativista, de forma perniciosa, é considerado antidemocrático.
Quanto à composição do Executivo, dividimos as formas de Regime Representativo em: Diretorial, Presidencialista e Parlamentarista.
O Sistema Diretorial ou Governo de Assembléia é aquele em que todo o poder do Estado se encontra no Parlamento, ocasionando uma predominância do Poder Legislativo em detrimento dos demais. Caracteriza-se pela nomeação dos membros do Poder Executivo pela Assembléia Legislativa; mandato indeterminado (porém, é costume que dure uma legislatura); impossibilidade de demissão dos ministros componentes da junta governativa pelo voto de desconfiança do Parlamento, como se dá no Regime Parlamentarista, determinando o caráter eminentemente delegativo do Poder Executivo. Essa forma de governa tem lugar na Suíça, porém teve ensaio no Uruguai, na França e no Brasil durante a Regência Trina. O Sistema Representativo em sua forma presidencialista surgiu nos EUA, na Convenção da Filadélfia, consubstanciado na Constituição Federal de 1787. Surgiu empiricamente como solução para os problemas de consolidação de emancipação política das 13 colônias e depois foi adotado pelos demais países do Continente.
O Sistema Presidencialista caracteriza-se por ser a antítese do governo diretorial, pois o chefe do Executivo, o Presidente, goza de plena autonomia política, tem direito de veto na elaboração das leis e irresponsabilidade política, o que permite a possibilidade de erros, desmandos ou incompetências, conveniências, sem a perda ou cassação do mandato. Contudo, ele responde por irresponsabilidade criminal, que deve ser apurada e julgada pelo chamado processo de Impeachment, impondo castigo à idoneidade, punição ao abuso de confiança, à ma gestão dos negócios públicos e à corrupção.
Na prática, o sistema representativo presidencialista traz em seu bojo grande inclinação concentrativa de poderes na figura do Poder Executivo, em especial na pessoa do Presidente da República, apesar da teórica nítida separação dos Poderes. Alguns teóricos chegam a afirmar que o regime presidencial foi uma adaptação da Monarquia à forma Republicana, com mínimas modificações, devido ao excesso de atribuições e competências destinadas ao Chefe do Executivo nacional, além da posição de subserviência do Legislativo em relação a este, pelas maiorias situacionistas e da possibilidade de abuso de prerrogativa legal de Estado de Sítio, intervenção federal, sendo um potencial ditador. Contudo, na atualidade, faz-se notória a tentativa de tornar mais equilibrada a divisão de competências, atribuições e poderes, através dos Textos Constitucionais.
Devido à forte tendência concentrada, passou-se a cogitar a brevidade do mandato, tornando longe a possibilidade de ditadura no país, permitindo também o pronunciamento do corpo eleitoral em menos tempo, além de evitar inconvenientes.
Partindo-se da premissa de que no sistema democrático representativo a evolução ocorre do presidencialismo para o parlamentarismo, sendo aquele uma fórmula rudimentar do tipo monárquico e este a expressão máxima do ideal democrático, chega-se à conclusão de que existem 4 fases progressivas e variantes do sistema presidencial. São elas: presidencialismo puro (com divisão radical de poderes); atenuado (divisão menos radical, permitindo maior possibilidade de contato e harmonia entre os poderes); temperado (admite focalização do Poder Legislativo sobre o Poder Executivo); eclético ou misto (maior grau de evolução, harmonia e contato entre os Poderes: os ministros são nomeados pelo Presidente da República, mas dependem da confiança do Congresso).
A forma de regime representativo parlamentarista, ao contrário da presidencialista, não teve data certa de surgimento, uma vez que formou-se lentamente no contexto da história política da Inglaterra a partir de 1215, pela evolutiva cristalização de conquistas do povo no Parlamento em detrimento do Poder pessoal do Monarca.
Segundo Esmein, no Parlamentarismo o Poder Executivo e o Legislativo são exercidos por titularidades diferentes. Contudo, o Executivo é uma Comissão do Legislativo. Existe uma separação atenuada de Poderes, Executivo e Parlamento possuem íntima colaboração.
O caráter democrático desse regime é percebido pela sua adaptação com igual propriedade tanto à Monarquia quanto à República, além de possibilitar a educação do povo e gerar consciência política, condições impreteríveis na democracia.
Caracteriza-se pela organização dualística do Poder Executivo; colegialidade do órgão governamental; responsabilidade política do Parlamento perante o corpo eleitoral; interdependência dos poderes Legislativo e Executivo, além de ser formado por um órgão estável com chefia do Estado na pessoa do rei ou presidente, conforme seja o Estado Monárquico ou Republicano, e outro instável, que é a chefia de Governo, liderado pelo 1º Ministro.
No Parlamentarismo predomina o equilíbrio entre os Poderes Legislativo e Executivo. Em relação ao Poder Judiciário, nada muda.
A figura da Chefia da Nação no Parlamentarismo, ao contrário do que muitos dizem, não é simples figura decorativa, pois possui importância nas relações internacionais e o exercício do Poder Moderador, que se efetiva na composição do Ministério e dissolução do Parlamento para consultar a opinião pública, todas funções de natureza pessoal e que imprimem grande amplitude à sua iniciativa.
Já o Chefe de Governo é nomeado pelo Chefe da Nação, é um estadista de projeção no cenário nacional, com função de promover o entendimento como as diversas correntes de opinião.
3.5 Doutrinas e teorias acerca do Regime Representativo
3.5.1Teorias Jurídicas
Na evolução do Regime Representativo, surgiram teorias que buscavam caracterizar juridicamente as relações estabelecidas entre os eleitores e os eleitos. Dentre as principais, a primeira a aparecer foi a que caracteriza o Regime Representativo como mandato. Entretanto, este possui características divergentes no Direito Público em relação ao Direito Privado (mencionadas na parte conceitual do presente tópico). A nação seria o mandante e os indivíduos eleitos seriam os mandatários. Passava-se, assim, para o Direito Público um instituto de Direito Privado, procurando afeiçoar às suas regras gerais os fenômenos de ordem política que integram a organização e o funcionamento do regime representativo.
Em contraposição a esta teoria, foi levantada outra corrente de pensamento que tentava contornar as críticas feitas à primeira. Propugnava que o mandato existia entre a nação e o Parlamento. Essa hipótese foi levantada pela doutrina constitucional francesa como uma solução conciliatória para a questão. Entretanto, também se encontraram falhas nessa formulação: os mandatários não são eleitos por toda a nação, mas uma fração geralmente exígua do número total de seus membros; o Parlamento só é constituído depois da eleição.
A terceira teoria, cujo principal defensor foi Jellinek, é a teoria dos órgãos do Estado. Ela preceitua que o Estado constitui uma unidade corporativa, dotada de órgãos pelos quais a sua atividade se realiza. A vontade desses órgãos é a própria vontade do Estado. O mandato supõe sempre duas pessoas: o mandante e o mandatário. O órgão jurídico, ao contrário, supõe a existência de uma só pessoa, a coletividade organizada, que quer e age por seus órgãos. Entre a pessoa jurídica e o órgão não há nenhuma relação de direito, formam ambos uma só pessoa, juridicamente organizada, pensando e querendo por seus órgãos.
Essa teoria, também passível de críticas, fundamenta o absolutismo do Estado quando não estabelece mais diferença entre a vontade do Estado e a dos governantes.
3.5.2.Pensamento de Rousseau e Montesquieu
O autor do "Contrato Social" defendia que o povo é o único soberano e a expressão dessa soberania é a vontade geral do povo. Esta é a única capaz de fazer com que o Estado atenda o fim para o qual foi instituído, a saber, o bem comum. Partindo da idéia de que a soberania é inalienável e indivisível, Rousseau afirma que o Regime Representativo é uma contrafação da democracia que, segundo ele, nunca existiu nem nunca existirá.
Percebemos o seu pensamento cético quando assevera que "Se houvesse um povo de deuses, esse povo se governaria democraticamente. Um governo tão perfeito não convém a seres humanos". [3] Entretanto, ele entende que o Regime Representativo é um "mal necessário" pois é a melhor forma de auto-organização estatal, apesar dos seus defeitos, visto que a democracia direta é impossível, principalmente no Estado Moderno.
Rousseau defende que no Poder Legislativo não pode haver representação, uma vez que este é o elaborador da lei e da vontade geral, já no Executivo pode e deve haver representação, pois ele é o executor e aplicador da lei. Ele defende também o mandato imperativo, com prestação de contas e curto, objetivando a diminuição da corrupção legislativa pela sedução. Além disso, propugna em suas teorias a revogação do mandato e o referendo.
Partindo do pressuposto de que o povo não é apto a governar-se diretamente, Montesquieu propugna que a eleição tem por finalidade a escolha dos cidadãos mais capazes, é um processo seletivo. Ele reafirma que, selecionadas as capacidades, os "representantes" do povo governam com inteira independência, caracterizando, portanto, o mandato livre. Os atos e resoluções dos representantes não dependem da ratificação popular, porque são tidos como a própria expressão da soberania nacional.
Apesar de se fazerem mais notórias as idéias rousseaunianas, o pensamento de Montesquieu é o mais adotado pelos publicistas e pelos textos constitucionais.
3.5.3Teorias Políticas
Diante da clara impossibilidade de caracterizar juridicamente o regime representativo, em harmonia com seus princípios fundamentais, muitos escritores de Direito Público procuram encará-lo sob aspecto puramente político.
A primeira teoria, que segue o pensamento de Montesquieu, defende uma eleição que não tem por fim designar os representantes da nação ou do eleitorado, e sim selecionar os mais capazes para as funções de governo. Destarte, a representação política seria uma seleção de capacidades, e não uma delegação de poderes, os governantes seriam funcionários do Estado, e os eleitores seriam um órgão do Estado, que tem por função eleger aqueles. A objeção que se faz em relação a essa teoria é que, segundo ela, o regime representativo não é representativo e também não se caracteriza como modalidade de democracia, ou seja, não há representação e os governantes não são representantes do povo.
Ainda de acordo com as idéias de Montesquieu, mas divergindo da primeira teoria política em alguns aspectos, temos a segunda teoria. Segundo a qual, a finalidade da eleição não se esgota na designação dos mais capazes de acordo com a opinião da maioria, pois os eleitos ficariam obrigados a se manter fiéis ao programa de governo com que se apresentaram ao eleitorado. Além disso, este disponibilizaria de meios para efetivar uma conformidade permanente de opinião entre eleitores e eleitos, a saber, a publicidade dos atos dos governantes, para que a opinião pública os fiscalize; a não-reeleição dos deputados que se afastem do que prometeram; a intervenção do eleitorado em casos graves, através do veto popular, da iniciativa, do referendo e até mesmo do recall. Segundo Barthélemy, para que esta teoria se confirme na prática, é necessário observar as condições sociais de cada Estado e a cultura do povo.
3.5.4Teorias do Mandato
Quanto ao mandato conferido aos representantes pelo povo, Sahid Maluf apresenta as principais concepções, algumas das quais divergentes entre si.
A primeira seria a teoria do mandato imperativo, que ajustava-se ao sistema de eleições por distritos, ou seja, os mandatários representavam apenas as circunscrições pelas quais foram eleitos, e assim lhes era fácil receber instruções e cumpri-las. Em caso de não cumprimento, eles poderiam ter o seu mandato revogado.
O surgimento do liberalismo e o predomínio da doutrina da soberania nacional, una e indivisível condenaram o sistema de mandato imperativo, proporcionando a formação da teoria clássica da representação política nacional. Esta tem por fundamento que o titular do mandato político representa o povo na sua totalidade e age livremente. O seu principal defensor foi Sièyes.
O princípio da soberania inalienável, indelegável ou intransferível foi o fundamento utilizado por Rousseau para defender o mandato vinculado, a revogação do mandato e a representação abrangente. Apesar da crítica de Rousseau, Hauriou desenvolveu a teoria da investidura, que partiu em defesa das idéias da teoria da representação política nacional. Aquela teoria expressa que o poder da soberania está na função exercida pelo mandatário, a qual é impessoal.
Foi justamente a semelhança ideológica entre a teoria da investidura e a da representação nacional que promoveu o aflorescimento da teoria dos órgãos de representação, cujo principal defensor foi Jellinek. Esta conceitua o Estado como sendo uma unidade corporativa dotada de órgãos pelos quais a sua atividade se realiza. A vontade desses órgãos seria a própria vontade do Estado.
Conforme pode se perceber, inúmeras são as teorias sobre a natureza do mandato. É pertinente, porém, a observação do Professor Sampaio Dória, que resume as várias teorias em duas concepções simples e elucidativas: ou o representante quer com o povo ou quer pelo povo. Fazendo um paralelo com o insigne Paulo Bonavides, percebemos que elas correspondem, respectivamente, à doutrina da identidade e à doutrina da duplicidade.
3.5.5.Doutrina da Duplicidade
A doutrina da duplicidade engloba todas as posições teóricas que tiveram por desfecho a implantação de uma organização liberal da sociedade. Segundo essa teoria, os representantes se fizeram depositários da soberania, exercida em nome da nação ou do povo e puderam, livremente, com sólido respaldo nas regiões da doutrina, exprimir idéias ou convicções, fazendo-as valer, sem a preocupação necessária de saber se seus atos e princípios estavam ou não em proporção exata de correspondência com a vontade dos representados.
Nota-se, destarte, a existência de duas vontades legítimas e distintas atuando no mesmo sistema representativo: a vontade menor e fugaz do eleitor, restrita à operação eleitoral, e a vontade autônoma e politicamente criadora do eleito ou representante, oriunda aliás daquela operação.
Dessa concepção, percebemos as seguintes características observadas nos sistemas representativos estatais em que a doutrina da duplicidade predominou: a total independência do representante, o sufrágio restrito, a índole manifestamente adversa do liberalismo aos partidos políticos, a essência do chamado "mandato livre", a separação de poderes, a moderação dos governos, o consentimento dos governados e a representação abrangente a toda a nação.
Vale salientar que pensadores como John Milton, Algernon Sidney, Burke, Blackstone e Montesquieu contribuíram de forma essencial para a elaboração dessa doutrina.
O ideal da Revolução Francesa filiou-se à doutrina da duplicidade de forma a consolidá-la. Esse ideal defendia a absoluta independência política do representante, capacitado a querer em nome da nação, diferentemente de um mero funcionário, que tem apenas a incumbência de servi-la.
Reforçando a idéia de Montesquieu, Sièyes fala, com a propriedade que lhe é peculiar, que: "É para a utilidade comum que os cidadãos nomeiam representantes, bem mais aptos que eles próprios a conhecerem o interesse geral e a interpretar sua própria vontade". O povo, segundo ele, não tem nem tempo nem instrução para gerir a coisa pública, por isso faz-se necessário delegar poderes aos representantes.
Essa doutrina atingiu o seu apogeu no momento em que os seus preceitos passaram a ser incluídos nos textos constitucionais, conforme se verifica na Constituição Francesa: "Os representantes designados nos departamentos não serão representantes de um departamento particular, mas da nação inteira e nenhum mandato lhes poderá ser dado". [4]É importante ressaltar que a terminologia mandato foi utilizada no sentido de vinculação, controle, dependência em relação à opinião do eleitorado por parte do eleito. Além disso, houve provisões constitucionais contrárias ao mandato imperativo. A Constituição Alemã de 1919, por exemplo, explicita que: "Os deputados são os representantes de todo o povo, não obedecem senão a sua consciência e não se acham presos a nenhum mandato".
Em meio ao século XX, a evolução no âmago do sistema representativo era clara e as constituições começaram a tornar-se híbridas, com a novidade dos instrumentos de democracia semidireta a partir da Constituição de Weimar, em 1919.
A própria Consituição brasileira de 1967 e sua Emenda Constitucional de 1969 golpearam fundo a tradição representativa das Constituições antecedentes, todas pautadas na "doutrina da duplicidade". A partir daí, as organizações partidárias e poderes oficiais começaram a ser dotados de meios constitucionais a fim de moldar ou enfrear, segundo seus interesses, o comportamento do representante.
3.5.6.Doutrina da Identidade
Conceitua-se a identidade como a unificação das vontades dos governantes e dos governados, todas em harmonia, apagando traços distintivos, e se chegando a um consenso.
Não podemos falar da doutrina da identidade sem fazer alusão ao ilustre Jean Jacques Rousseau, porque mediante suas idéias políticas, quanto à democracia e ao regime representativo, se formou a referida doutrina.
Em sua obra "Du Contrat Social", percebemos o âmago da doutrina da identidade quando assevera que: "A soberania não pode ser representada pela mesma razão que não pode ser alienada; consiste ela essencialmente na vontade geral e a vontade não se representa: ou é ela mesma ou algo diferente; não há meio termo. Os deputados do povo não são nem podem ser seus representantes, eles não são senão comissários; nada podem concluir em definitivo. Toda lei que o povo não haja pessoalmente ratificado é nula; não é lei".
Com o declínio da doutrina da soberania nacional, com o amolecimento do poder poder político da burguesia, com a queda de prestígio das instituições parlamentares organizadas em moldes aristocráticos, com a ascensão política e social da classe obreira, a crise cada vez mais intensa deflagrada nas relações entre o Capital e o Trabalho, a propagação paralela e não menos influente das teses do igualitarismo democrático da Revolução Francesa, o ideário novo da participação aberta de todos – fora de quaisquer requisitos de berço, fazenda, capacidade e sexo – a pressão reivindicante das massas operárias, e a expansiva catequese dos ideólogos socialistas, minou-se lenta e irremediavelmente o sistema representativo de feição liberal, pautado na doutrina da duplicidade. A adoção constitucional de institutos como o sufrágio universal e o mandato imperativo desmascarou uma das escamoteações teóricas do liberalismo: o seu consórcio com a democracia, a liberal-democracia, como verdade única de um governo constitucional e democrático. Os privilégios liberais buscavam por objeto supremo atender à sustentação de privilégios de classe, numa sociedade classista, onde a burguesia empalmara o poder político desde a Revolução Francesa.
Com o advento do sufrágio universal, a doutrina da identidade teria que surgir, de maneira inevitável. Pois, com o aumento do número de participantes no processo eletivo, tornou-se cada vez mais complexa a captação, por parte do representante, do anseio geral da população. Dessa forma, a imperatividade do mandato entrou nos seus efeitos em paradoxal contradição com o sufrágio universal. A vontade una e soberana do povo, que deveria resultar de um sistema representativo de índole e inspiração totalmente popular, se decompôs em nossos dias na vontade antagônica e disputante de partidos e grupos de pressão. Na sociedade de massas abala-se de maneira violenta a acomodação dos interesses econômicos, políticos e sociais, cada vez mais menos interesses globais do povo e cada vez mais interesses parcelados de grupos e classes conflitantes.
A identidade, como se percebe, antes de colher sua institucionalização no idioma constitucional já se acha ultrapassada nos fatos pela pulverização daquela suposta vontade popular, canalizada e comunicada oficialmente à sociedade através de grupos de pressão, que, por sua vez, se investem de vastos poderes de representação.
