RESUMO
Este trabalho aborda dois temas centrais do direito constitucional, que são a forma de Estado e o sistema de governo, restringindo-se o estudo ao sistema constitucional brasileiro. Primeiramente tratamos da necessidade de se estabelecer um novo pacto político, com novas bases, para resgatar a ilegitimidade do pacto federativo no Estado brasileiro. No que se refere ao federalismo, é proposta a criação de regiões com autonomia política, como um quarto nível na composição da Federação, ao mesmo tempo em que se reforça a posição dos Estados e dos Municípios. Em relação ao sistema de governo, analisamos a possibilidade da criação de um Poder Executivo dualista, numa espécie de sistema misto presidencialista-parlamentarista, sem enfraquer a figura do Presidente da República. Tudo isto visando o reequilíbro do poder estatal brasileiro.
Sumário: Introdução - 1 Um novo pacto político; 1.1 O pacto federativo; 1.2 Um pacto diferente - 2 federalismo de regiões; 2.1 A criação e a organização das Regiões; 2.2 Os poderes atribuidos para as regiões autônomas - 3 Executivo dualista; 3.1 A força do poder presidencial no Brasil ; 3.2 Um novo Executivo federal - Considerações Finais
Introdução
A Constituição de 1988 previu a realização de plebiscito em 1993, para que o povo se manifestasse entre os sistemas de governo parlamentarista ou presidencialista, sendo largamente vencedora a opção pelo presidencialismo. Embora esta decisão resultante do plebiscito, o tema tem voltado a tona com freqüência no debate político, sendo, portanto, um tema atual para o constitucionalismo brasileiro. No entanto, as doutrinas ficam na superficialidade do debate, apontando vantagens e desvantagens dos sistemas clássicos, sem uma maioria vinculação com a realidade brasileira. Por isto a necessidade de estudos mais concretos, com o que desejamos contribuir.
Em relação ao federalismo adotado no Brasil, a doutrina em geral é unanime em apontar as deficiências históricas da sua implantação na nossa realidade. É uma forma de Estado acentuadamente centralizada, apesar dos avanços ocorridos com a Constituição de 1988.
Deste modo, este artigo se propõe a fazer uma analise da distribuição do poder estatal brasileiro, tanto a nível vertical, entre os membros da Federação, como a nível horizontal, entre os três Poderes da União, fazendo o emprego do principio de subsidiariedade na redistribuição do poder. Deste modo, queremos de um lado indicar elementos para um novo sistema de governo que torne o poder Executivo mais democrático e eficaz. De outra parte, queremos indicar elementos para uma nova redistribuição do poder a nível territorial, reforçando o poder regional e local. Mais especificamente desejamos apontar alguns elementos para uma maior redistribuirão do poder a nível estatal, tanto na relação entre os poderes centrais quanto destes com as esferas regionais e locais. Esta nova reengenharia do poder envolve a questão da origem do poder estatal, e, portanto, repensar a delegação do poder popular e um maior controle popular sobre o Estado. Um instrumento fundamental nesta reflexão é o principio da subsidiariedade, constituído essencialmente por dois elementos: liberdade e solidariedade.
Este estudo abrange, portanto, dois grandes pontos do Direito Constitucional, a forma de Estado e o sistema de governo. O objetivo é apontar para o sistema de governo e a forma federativa de Estado que julgamos mais adequados para a realidade brasileira, analisando as suas diversas particularidades, e indicando as vantagens e desvantagens de adotar um modelo e não outro.
Num primeiro momento vamos tratar de um novo pacto político, que organize a distribuição do poder. Num segundo momento trataremos do federalismo baseado em regiões. Finalmente, na parte final, de um Poder executivo dualista, mais racional e menos concentrador de poder.
1 Um novo pacto político
Desejamos dar um maior equilíbrio na distribuição do poder, tanto a nível central como regional. Neste aspecto é fundamental a noção de subsidiriariedade. Segundo este principio o poder deve estar mais próximo possível dos cidadãos, ou seja, das instâncias de poder de proximidade. Este princípio nos permitirá verificar quais poderes podem ser delegados ao Estado, e, qual o melhor modo do exercício do poder estatal que permite um maior controle popular.
De maneira geral, segundo a doutrina, a horizontalidade é a técnica para permitir a separação entre os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, enquanto que a verticalidade é para permitir a distribuição de competências entre os membros da Federação.
O poder de Estado é uno e indivisível, de acordo com o principio da soberania, então se torna fundamental pensar o poder estatal como um sistema central e descentralizado, de maneira estruturante e não simplesmente funcional. Apesar da abrangência do tema, queremos analisar o poder estatal como um todo, pois os estudos segmentados, no nosso entender, pecam por não levar em consideração o poder enquanto sistema, onde a alteração de uma estrutura pode ter conseqüências sobre outra.
1.1 O pacto federativo
O modo empregado para a distribuição do poder entre os integrantes da Federação é o pacto federativo. O pacto federativo vai criar uma nova Constituição, ou como sustenta André HAURIOU (1), o pacto federativo deve estar dentro da Constituição. Desta forma, o pacto federativo se dá através da distribuição das competências que constam dentro da Constituição federal.
Mesmo que a idéia de pacto federativo não é presente na cultura política brasileira, as constituições federais sucessivas tiveram teóricamente o papel, inicialmente de elaborar o pacto fundador, e sucessivamente, de reafirmar os pactos federativos.
Os pactos federativos no caso brasileiro não passam de uma ficção constitucional, porque inicialmente não houve pacto entre os Estados soberanos para constituir um novo Estado. Na realidade, seria mais correto afirmar que no início, de 1889 até 1930, existiram pactos políticos entre as oligarquias, e mais tarde, à partir dos anos 30, pactos políticos entre as elites políticas e econômicas, durante o processo de edificação do Estado nacional. Deste modo, o que são chamados de « pactos federativos » são em realidade alianças, na maioria das vezes pouco explícitas, constituidas normalmente em torno de recursos públicos, No caso brasileiro, os recursos têm uma importância fundamental na distribuição do poder, devido a assimetria econômica e social entre os Estados e as regiões. Os recursos públicos são constituidos de receitas fiscais ( próprias e transferidas, constitucionais ou negociadas), de receitas disponíveis da União (a maior parte é gasta nos Estados e nos Municípios), das despesas das empresas estatais federais, dos incentivos fiscais regionais, setorais e de empréstimos junto ao sistema financeiro público.
1.2 Um pacto diferente
Nós propomos um "pacto político" da totalidade do povo (2) brasileiro através de seus delegados, constituintes, ratificado tanto através de referendo nacional por todo o povo, como pelo povo, via seus delegados, em ao menos 2/3 dos Estados, o que é chamado de "democracia consociativa" (3). Nós pensamos que um pacto desta natureza pode assegurar uma democracia ao mesmo tempo majoritária e respeitosa das minorias territoriais.
Para nós, o Brasil não é uma Federação, mas mais precisamente um Estado federal. Neste caso, o poder é distribuído entre a União e as coletividades territoriais (regionais, estaduais e municipais). A União (todo o povo) deve ser a representação de todas as coletividades (os grupos de indivíduos). A distribuição do poder deve obedecer ao principio de subsidiariedade. O poder deve ficar o mais próximo possível dos cidadãos. No início todo o poder deve ficar mantido ao nível do Município, e passa em seguida para as outras coletividades, e enfim, para a União. A União deve ter apenas os poderes necessários para assegurar a unidade nacional. Todavia, o essencial em um novo pacto é a tomada de consciência das autoridades centrais a respeito da obediência ao principio de subsidiariedade. Na verdade, é preciso criar uma cultura da subsidiariedade na sociedade.
Para manter o pacto é necessário criar organismos encarregados da coordenação permanente em vários domínios, entre os representantes do governo central e dos governos regionais e dos governos regionais entre si, a começar pelas conferências permanentes entre o Presidente da República e os governadores, e isto, dentro de uma relação igualitária e de respeito e não de subordinação e de desprezo como é possível se verificar nos dias de hoje. Da mesma maneira, devem ocorrer conferências entre os ministros federais e os secretários das coletividades regionais. A procura de consenso deve guiar as relações entre os organismos centrais e regionais.
O Senado pode exercer o papel de responsável da suspensão de atos normativos e administrativos da União e dos Estados, que possa ir além das limitações de cada um. O Supremo Tribunal tem também um papel fundamental através da jurisprudência.
Para pensar o "pacto político" não se deve dissociá-lo da busca de um novo papel do Estado na sociedade. Neste contexto, o principio de subsidiariedade adquiriu uma grande importância, porque segundo este princípio não se deve transferir para a sociedade tudo aquilo que o cidadão pode fazer por ele mesmo, e essa não deve transferir ao Estado aquilo que a sociedade pode fazer por ela mesma.
Refazer o "pacto político", no nosso entender, é uma passagem obrigatória para o Estado brasileiro, porque dentro do contexto atual, ele não assegura nem a unidade e nem a diversidade territorial. O pacto deve vir de baixo em direção ao alto, o povo deve se sentir parte integrante e fundamental na construção de um novo Estado. O Estado deve claramente ficar no seu lugar, ele deve ser um instrumento da sociedade, e em conseqüência a seu serviço e sob o seu controle permanente.
2 Federalismo de regiões
A Região seria um espaço político, econômico, social, cultural, geográfico e histórico, portadora de uma certa homogeneidade.
A região se impõe como uma necessidade para preencher a assimetria entre as coletividades brasileiras. Na "primeira República", os Estados mais fortes dominaram a política nacional. A "revolução 1930" criou um Estado unitário nacional. Desde 1946, o poder político deslocou-se para o Nordeste. Hoje, o poder político está nas mãos do Nordeste e o poder econômico situa-se em São Paulo. Autores (4) compartilham da opinião de que no Brasil, o Estado federal é irreal. Deste modo, as Regiões podem restabelecer o equilíbrio do poder no sentido vertical e voltar a dar a legitimidade às coletividades, tornando o Estado mais eficaz e mais próximo dos cidadãos. Quanto aos meios para criar as Regiões, já existem hoje Regiões administrativas de desenvolvimento. Elas são formadas por Estados federados mais ou menos homogêneos aos níveis político, econômico, social, cultural, histórico e geográfico. Assim, seria necessário dar a autonomia político-constitucional para estas Regiões. Mantendo certas competências atuais dos Estados federados e dos Municípios, poderia ser destinado para as Regiões certas matérias que pertencem hoje a competência exclusiva da União e matérias da competência concorrente entre a União e os Estados federados.
2.1A criação e a organização das Regiões
A Constituição federal de 1988 não fez muito progresso a respeito da questão regional. Ela trata apenas das políticas regionais federais ou das ajudas financeiras às Regiões menos desenvolvidas. Pelo menos foi a Constituição federal de 1988 que pela primeira vez deu um estatuto constitucional às Regiões. A Constituição reservou uma seção especial, "Das Regiões", para tratar da ação administrativa da União a nível regional.
Nina RANIERI (5) observa que a Constituição de 1988 trouxe certas inovações ao nível do federalismo, como a supremacia da nação sobre o Estado e a descentralização fiscal, administrativa e legislativa, tudo isto com o objetivo de atingir um novo pacto federativo, mas a fisionomia do federalismo brasileiro não alterou. De acordo com ela, a criação das Regiões administrativas constitui uma verdadeira inovação.
2.1.1 A noção de regionalismo no Brasil
No Brasil, a Constituição de 1946 foi a primeira a dar mais atenção para a questão regional. Neste contexto, foram criados grandes organismos federais de desenvolvimento regional, como : SUVALE, CODEVASF, SUDAM, SUDENE, SUDESUL et SUDECO.
Nos anos 70 e 80, apareceram estudos de publicistas brasileiros que tratavam da divisão do país em Regiões. Paulo BONAVIDES é o publicista mais conhecido nesses estudos. Ele tem uma visão muito crítica no que diz respeito ao federalismo cooperativo. No lugar do "federalismo cooperativo", ou do "Estado Leviatã", BONAVIDES (6) propõe um "federalismo das regiões", uma quarta esfera autônoma de governo, acima dos Estados federados e dos Municípios. Isto, no seu entender, pode constituir um "verdadeiro instrumento renovador e estimulante da reorganização político-econômica do sistema, em termos mais realista" (7). Ele observa ainda o carácter ilusório de um federalismo de Estados federados em níveis desiguais de desenvolvimento econômico. De acordo com BONAVIDES, a politização das atuais Regiões deve ser conduzida no sentido de uma reforma federativa. Esta institucionalização política deve vir completar a institucionalização econômica já em curso (8). Ele indica também os benefícios fiscais destinados às Regiões como um bom método para incentivar o desenvolvimento.
O constitucionalista Manoel GONÇALVES FERREIRA FILHO (9) admite igualmente que no futuro poderá ocorrer « uma reorganização regionalista do federalismo brasileiro », aproveitando-se da experiência das regiões de desenvolvimento que já existem.
2.1.2 Organização das futuras Regiões autônomas
As Regiões devem ser constituídas por Estados federados homogêneos do ponto de vista histórico, geográfico, econômico, social e político.
Paulo BONAVIDES propõe a distribuição geográfica do Brasil em cinco Regiões, como sendo a base do federalismo regional: o Norte, o Nordeste, o Sudeste, Centro-Oeste e o Centro-Sul, como existem hoje. Assim, de acordo com ele, haveria o Estado regional, o Estado-Membro e o Estado Federal (10). Nesta nova divisão das coletividades, BONAVIDES não concentra a sua atenção sobre os Estados federados, e menos ainda sobre os Municípios. Ele fala da criação de um estatuto de autonomia das Regiões. Na sua proposta, inicialmente só uma Região seria criada, a Região Nordeste (11), porque constituiria, de acordo com ele, a experiência mais sólida de regionalização que existe no Brasil. Não compartilhamos com esta proposta de criação de uma só Região no início, porque isto geraria uma grande assimetria ao nível da distribuição do poder no Estado brasileiro. Além disso, organizações regionais existem atualmente em outras partes do país. Por exemplo, existe projeto de lei tramitando no Congresso Nacional, que propõe a criação de um Parlamento da Região Amazônica (que agruparia os Estados do Norte), formado pelos representantes das Assembléias Legislativas dos Estados federados que pertencem a esta Região. Uma das principais atribuições deste Parlamento seria a elaboração de uma legislação sobre o desenvolvimento e o meio ambiente (12). Ou ainda, existe ao Sul do Brasil, um Conselho intergovernamental chamado CODESUL (Conselho de desenvolvimento dos Estados do Sul), ao qual participam os governos dos Estados do Rio Grande do Sul, de Santa Catarina, do Paraná e do Mato Grosso do Sul. Estes Estados estão na fronteira com os países do MERCOSUL.
No nosso entender, uma reorganização regional no Brasil deve conservar mais ou menos a divisão regional existente atualmente, o que é aceitável para uma grande parte dos políticos e intelectuais. Contudo, os Estados da Região Centro-Oeste podem integrar outras Regiões. Por exemplo, o Mato Grosso integraria a Região Norte; o Mato Grosso do Sul pertenceria a Região Sul, e Goiás para a Região Centro. Nesta reorganização, nós propomos cinco Regiões políticas (Norte, Nordeste, Centro, Centro-Sul e Sul), ou seja, as Regiões Amazônica, Nordestina, Central, Paulista e Sulina), no lugar das cinco Regiões administrativas existentes hoje (Norte, Nordeste, Centre-Oeste, Sul. Estas novas Regiões, para nós, seriam homogêneos aos níveis históricos, culturais e geográficos, como do ponto de vista econômico, social e político.
Por conseguinte, a Região Amazônica poderia reunir os Estados de Rondônia, do Amazonas, do Acre, do Mato Grosso, do Pará, do Amapá, de Tocantins e de Roraima; a Região Nordestina permaneceria com os Estados da Bahia, de Sergipe, de Alagoas, de Pernambuco, da Paraiba, de Rio Grande do Norte, do Ceará, do Piauí e de Maranhão; a Região Central seria composta pelos Estados de Rio de Janeiro, de Minas Gerais, de Goiás, do Espirito Santo e pelo Distrito Federal (Brasília); a Região Sulina poderia reunir os Estados de Rio de Grande do Sul, de Santa Catarina, do Paraná e do Mato Grosso do Sul; e a Região Paulista seria constituída unicamente pelo Estado de São Paulo. Neste último caso, São Paulo seria ao mesmo tempo Região e Estado federado.
Para Jean BEAUFAYS (13), o número de Estados não resulta habitualmente de uma escolha racional, "pois se deve levar em conta um número determinado pela geografia, pela história, pela língua, pois convem encontrar as instituições que se adaptam melhor." Um segundo princípio mostra-nos que mais a homogeneidade é grande na federação menos este problema apresenta importância. Uma grande heterogeneidade sentida por um só pode ser suficiente para causar graves dificuldades ao conjunto (Quebec).
No que diz respeito aos órgãos da Região, no nosso entender poderia haver um Executivo, um Conselho e uma Assembléia Regional. O Executivo seria conduzido por um Presidente da Região eleito pelo sufrágio direto e universal. O Conselho Regional seria constituído por delegados designados pelos Governadores dos Estados e um número igual de representantes designados pelos Prefeitos dos Municipios de cada Estado federado. A Assembléia Regional seria constituída por Deputados regionais eleitos pelo sufrágio direto e universal.
A Região não deve vir para enfraquecer ainda mais os Estados federados, pelo contrário, ela deve ser um órgão a serviço dos Estados federados e dos Municipios. No caso da União Européia, por exemplo, constata-se que a União procura se impor através do enfraquecimento do poder dos Estados nacionais. O desejo de alguns é transformar os cidadãos nacionais em cidadãos europeus, falando antes de uma Europa das regiões do que de uma Europa dos Estados-nações. Deste modo, Jean-Louis CLERGERIE (14) se interroga se "o reconhecimento do papel das regiões na construção européia, que levou os editores do Tratado de Maastricht a instituir um Comité das Regiões de carácter consultivo, composto de representantes das coletividades regionais e locais (art.198 A a 198 C), não é igualmente com a intenção de diminuir progressivamente a influência dos Estados". Além disso, no Parlamento Europeu, os seus membros são eleitos nas regiões européias.
No interior dos Estados federados, entendemos ser necessário a criação de órgãos que agrupem os Municipios, a fim de preencher certas necessidades que excedam as capacidades dos Municípios tratarem sozinhos. Mas neste caso estes órgãos teriam apenas um carácter administrativo. Já existe atualmente Associações de Municipios em Estados federados; como é o caso do Estado de Rio Grande do Sul. No entanto, essas associações têm antes um caráter revendicatório, sem contar com estrutura e meios para intervir. Neste Estado também é possível de ser encontrado Conselhos de desenvolvimento regional, constituídos por várias organizações da sociedade civil e dos órgãos municipais. O agrupamento dos Municipios é observado em países como a Alemanha, onde as associações constituem um distrito (Landkreise). Estes distritos têm, como os Municípios, uma personalidade moral própria e órgãos eleitos diretamente pela população. Eles preenchem as atribuições próprias dos Municípios, sobretudo dos pequenos Municípios situados no meio rural. Em contrapartida, as grandes metrópoles constituem sozinhas distritos (15). No caso brasileiro, as Regiões metropolitanas, constituídas pelas capitais dos Estados federados e pelos Municipios vizinhos, poderiam ter um estatuto mais importante que o têm hoje, com uma estrutura administrativa mais forte, que lhes permitiria intervir mais eficazmente na resolução dos graves problemas metropolitanos.
2.2 Os poderes atribuidos para as regiões autônomas
Os poderes podem ser atribuídos para as Regiões através de competências próprias (2.2.1) e da participação no Senado (2.2.2).
2.2.1 As competências das Regiões
Numa forma de Estado federal, a distribuição das competências aparece como um elemento central no sistema, porque é a divisão das competências que deve determinar se um Estado é centralizado ou descentralizado. Este opinião é compartilhada por autores como Karl LOEWENSTEIN que qualifica a distribuição das competências como "a chave da estrutura do poder central"; ou ainda conforme Claude- Sophie DOUIN, que define a distribuição de comepetências como "o elemento essencial da construção federal" (16).
As competências de todas as instâncias de poderes devem estar previstas na Constituição federal. Consequentemente, a Região pode ter o seu próprio estatuto, elaborado pela Assembléia Regional e sujeito ao Conselho Regional.
As competências das Regiões poderiam vir de certas matérias, como a educação, a saúde, a cultura, a segurança interna, o processo administrativo, o direito eleitoral, agrário, penitenciário e do meio ambiente, a agricultura, o comércio regional, o transporte, e outros ainda, que pertencem hoje às competências exclusivas da União e às competências concorrentes da União e dos Estados federados.
2.2.2 - A participação no Senado Federal
A regra da participação dos Estados federados no Congresso Nacional é, sem sombra de dúvida, um dos critérios mais importantes para a caracterização do Estado federal e para diferenciá-lo das outras formas de Estado. Neste contexto, nós queremos transformar o Senado brasileiro numa Câmara de representação das Regiões, dos Estados e dos Municiípios, ou seja, uma Câmara das coletividades e não somente dos Estados federados.
Cada Região seria representada ao Senado federal por cinco senadores designados pelo Presidente da Região. Assim, as Regiões teriam uma representação de 25 senadores ao Senado federal. Propomos também uma representação de 25 senadores aos Estados federados e 25 senadores aos Municípios. Todavia, deixaremos para outro se aprofundar no trato do Senado Federal.
Os senadores cessariam ser eleitos diretamente pelo povo para serem designados pelos chefes dos Poderes Executivos das coletividades territoriais. Isto para permitir ao Senado representar mais eficazmente as coletividades, porque o senador eleito pelo povo, teria o mesmo status que um deputado. Além disso, é comum os senadores serem de partidos de oposição aos governadores dos Estados, neste caso a representação dos Estados desaparece quase completamente, pois os senadores ficam mais ligados aos seus partidos políticos. Em contrapartida, o fato a ser designado pelo chefe do Poder Executivo retira uma grande parte da legitimidade dos senadores, como podemos ver por exemplo no Bundesrat (Senado alemão). É por isto que nós propomos que a escolha do chefe do Poder Executivo seja feita entre pessoas que possuem um mandato popular, e no caso da Região, tratar-se-ia dos deputados regionais, dos ex-deputados regionais ou ainda dos ex-presidentes da Região.
Por sua parte, Paulo BONAVIDES (17) propõe a criação de uma representação regional composta, no mínimo, do dobro de senadores por Estado, ou seja de seis senadores por Região. Todos os senadores seriam eleitos pelo voto direto e pelo sufrágio universal. Ele fala também de uma Assembléia regional composta por membros eleitos por este mesmo processo. A competência desta Assembléia seria constituída pelas matérias sobre planejamento e de todas as matérias que representam o interesse especial das Regiões.
