Resumo
A imunidade parlamentar se apresenta como um conjunto de garantias para que os parlamentares possam recair no livre exercício de sua função. Apesar de o art.29, inciso VIII, da CF/88, garantir ao parlamentar municipal a imunidade material, já que a imunidade formal, ou seja, garantia de foro privilegiado, está condicionada ao que for disposto na Constituição Estadual, pois cabe ao Estado Membro organizar sua Justiça e a competência dos tribunais (art. 125, CF/88), essa imunidade se encontra restrita a circunscrição municipal do vereador. No entanto, nós acreditamos que ao restringir a área de atuação dessa prerrogativa, tem-se uma quebra no princípio da igualdade e isonomia nos representantes dos entes federativos, sendo clara a diminuição da esfera de atuação daqueles que representam os Municípios, além de uma não aplicação do princípio da simetria. Portanto, nós acreditamos que os vereadores se encontram numa situação desfavorável, quando estes devem sair de seus municípios para atuar em defesa de suas funções em outros lugares e/ou outras casas legislativas.
Palavras-chave: Imunidade Parlamentar. Vereador. Limitação Territorial. Princípio da Igualdade. Princípio da Isonomia. Desvantagem.
Sumário: 1. Introdução; 2. Imunidade Material; 3. O Princípio da Simetria; 4. Agravo de Instrumento 631.276 São Paulo; 5. Consequências decorrente da limitação da imunidade material dos vereadores; 6. Conclusão; 7. Referências Bibliográficas;
1 Introdução
A presente pesquisa pretende analisar a imunidade material dos vereadores que, conforme aduz o Art. 29, inciso VIII, sofre algumas limitações se comparada às imunidades materiais dos demais parlamentares.
Essa limitação gera para os vereadores uma desproporção infundada em relação aos demais parlamentares, uma vez que qualquer demanda que exija presença política fora da circunscrição do município, não será abarcada pela imunidade material. Causando evidente ofensa ao princípio da simetria.
Deste modo, faz-se necessário uma interpretação constitucional que priorize o aspecto da equidade entre os representantes do povo, que possuem, mesmo com amplitudes diferenciadas, atividades de natureza idêntica.
2 Imunidade Material
Sem dúvida, a principal função das imunidades parlamentares é a de estabelecer independência ao poder legislativo em relação aos outros poderes e em relação à sociedade, para que possa desenvolver de forma adequada suas atividades, sejam elas típicas ou atípicas. Assim sendo, estando o poder legislativo mais independente, o princípio democrático se torna mais forte.
Desta forma, pode-se afirmar que as imunidades, tanto material quanto formal, visam ao progresso do princípio da separação dos poderes, o que, por consequência, fortalece o Estado Democrático de Direito.
As imunidades não devem ser entendidas como privilégios, pois tem como objetivo garantir o bom funcionamento do mandato, não possuindo caráter de privilégio pessoal. Conforme essa visão, Celso de Mello no Inq. 1024:
“[...] a garantia é inerente ao desempenho da função parlamentar, não traduzindo, por isso mesmo, qualquer privilégio de ordem pessoal.”[1].
As imunidades parlamentares podem ser divididas em dois tipos: imunidade formal e imunidade material. Esta, conforme dispõem o art. 53 da constituição da republica, pode ser definida como a subtração da responsabilidade civil e penal dos Deputados e Senadores, tornando estes invioláveis por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos.
Mesmo não estando explícito no Caput, a doutrina entende que essa imunidade também contempla a inviolabilidade administrativa e política.
Algumas características da imunidade material merecem ser destacadas:
- Os parlamentares podem fazer uso da prerrogativa da imunidade material em qualquer lugar que profiram suas opiniões ou palavras. Deste modo, mesmo que seus pronunciamentos sejam feitos fora do recinto parlamentar, estarão eles protegidos pela imunidade material.
- Para que os parlamentares aleguem a imunidade como defesa, devem seus pronunciamentos ter relação com a função política e com o mandato. Desse modo, deve haver nexo causal entre o exercício do mandato e o pronunciamento realizado. Merece destaque o fato de recentemente o STF ter considerando prescindível a relação de causalidade entre as palavras proferidas e o exercício do mandato, desde que os parlamentares estejam dentro do recinto parlamentar. Ou seja, demonstrar a relação de causalidade é necessário apenas quando os parlamentares estiverem fora de suas respectivas casas legislativos. Uma exceção são as mensagens eletrônicas que ferem a honra de terceiros, haja vista que, mesmo proferidas do gabinete parlamentar, devem apresentar relação com o exercício do mandato.
- A imunidade material tem caráter absoluto, tendo em vista que, mesmo após o fim do mandato, as opiniões e palavras proferidas com relação ao mandado já finalizado preservam-se imunes.
- De acordo com o STF, a imunidade material não se estende aos parlamentes que estão na condição de candidato eleitoral e proferem palavras com função exclusivamente eleitoreira, tendo em vista que isso acarretaria grande vantagem perante os outros concorrentes.
- Os parlamentares não podem renunciar a imunidade material, uma vez que essa possui caráter de ordem pública. Além disso, essa prerrogativa não pode ser estendia a pessoas relacionadas às atividades parlamentes que não exerçam politicamente um mandato.
Importante também destacar a diferença entre a imunidade material, já explanada a cima, e a imunidade formal. Não há necessidade, contudo, de se delongar sobre essa última, uma vez que a intenção do artigo é discorrer sobre a imunidade material, especialmente a dos vereadores.
De maneira geral, a imunidade formal pode ser definida como a impossibilidade de os parlamentares serem ou permanecerem presos, além da possibilidade de sustação da ação penal após a diplomação.
Esse tipo de imunidade abarca qualquer ato de privação da liberdade, englobando também as prisões de natureza civil.
3 O Princípio da Simetria
Para a validação da extensão das imunidades formais e materiais aos vereadores, presume-se a utilização do Princípio da Simetria. No texto constitucional, nada se versa especificamente acerca da imunidade para os legisladores municipais, no entanto, por estar estabelecido aos parlamentares federais, tanto a jurisprudência como a doutrina se utilizam do Princípio da Simetria para a extensão inviolabilidade dos discursos para esses parlamentares, também aos membros da casa legislativa no âmbito municipal.
Os cultos Gilmar Ferreira Mendes e Paulo Gustavo Gonet Branco, assim elucidaram acerca do Princípio da Simetria, abordando um caso prático:
“O princípio da simetria serve, sobretudo, de fundamento para que se declarem inválidas leis estaduais que resultam de projeto apresentado sem observância do sistema federal de reserva de iniciativa. São diversos os casos de declaração de inconstitucionalidade de diplomas normativos locais por vício dessa ordem. Se a Constituição do Estado não pode dispensar a observância das regras de reserva de iniciativa dispostas no plano federal, com maior razão não será válida a lei estadual que concretize o procedimento censurável.”[2]
Destarte, quando a Carta Magna, em seu artigo 53, dita que “os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos”, presume-se pelo Princípio da Simetria que os deputados estaduais e vereadores também portam determinada inviolabilidade, dentro de suas respectivas jurisdições.
Por esta via, tem-se que as regras previstas nas leis orgânicas municipais não podem contrariar a Constituição Estadual para tais situações, bem como a Constituição Estadual deve respeitar e acatar o que está elaborado em nossa Constituição Federal.
Em síntese, podemos concluir que, dada a impossibilidade de a Constituição Federal esclarecer minuciosamente sobre tudo o que os Estados e Municípios podem ou não fazer, faz-se necessária a utilização do Princípio da Simetria, posto que este pode preencher lacunas que tanto a jurisprudência como a doutrina já consolidaram. No entanto, cabe salientar que não é um princípio extremamente rígido, que não aceita controvérsias. Cabe ao poder judiciário, em cada caso específico, julgar e aquilatar o potencial de utilização de tal mecanismo em casos concretos.
4 Agravo de Instrumento 631.276 São Paulo
O Pretório Excelso, assim como vários dos Tribunais de Justiça dos Estados Membros já decidiram e reafirmaram as causas, aplicações e extensões das imunidades parlamentares em diversos casos. O agravo em análise serve para ilustrar e reafirmar o disposto no art. 29, VIII, CF/88, e em casos precedentes.
A controvérsia em questão decorre de que o Vereador Ademir Souza da Silva teria ofendido a honra de outrem, que se sentiu moralmente ofendido, durante sessão ordinária, na tribuna da Câmara Municipal de Presidente Venceslau – SP, no dia 22 de Outubro de 2001. A controvérsia então se mostra como de maior relevo na esfera político-constitucional, pois, aborda o alcance da imunidade parlamentar material em relação ao plano da responsabilidade civil (e penal).
O STF então decide com relatoria do Min. Celso de Mello negar o recurso ao agravo de instrumento consagrando que:
“Tratando-se de Vereador, a inviolabilidade constitucional que o ampara no exercício da atividade legislativa estende-se às opiniões, palavras e votos por ele proferidos, mesmo fora do recinto da própria Câmara Municipal, desde que nos estritos limites territoriais do Município a que se acha funcionalmente vinculado. (...)a análise dos elementos constantes destes autos permite-me reconhecer que o comportamento do ora agravado – que era, então, à época dos fatos, Vereador – subsume-se, inteiramente, ao âmbito de incidência da proteção constitucional fundada na garantia da imunidade parlamentar material, em ordem a excluir, na espécie, a responsabilidade civil do parlamentar municipal em questão.” (AI 631.276/SP Rel. Min. Celso de Mello)
Vale-se então o Supremo para assegurar tal decisão a utilização de várias decisões precedentes, da análise da Constituição e das melhores doutrinas. Podemos então buscar nas palavras de Michel Temer, que preceitua com efeito que:
“A inviolabilidade diz respeito à emissão de opiniões, palavras e votos. Opiniões e palavras que, ditas por qualquer pessoa, podem caracterizar atitude delituosa, mas que assim não se configuram quando pronunciadas por parlamentar. Sempre, porém, quando tal pronunciamento se der no exercício do mandato. Quer dizer: o parlamentar, diante do Direito, pode agir como cidadão comum ou como titular de mandato. Agindo na primeira qualidade não é coberto pela inviolabilidade. A inviolabilidade está ligada à idéia de exercício de mandato. Opiniões, palavras e votos proferidos sem nenhuma relação com o desempenho do mandato representativo não são alcançados pela inviolabilidade.” (TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 2º tiragem. 22º ed. 2008. Pag. 131)
Afirma-se então com a análise da jurisprudência e doutrina vistas alhures, os limites, causas, aplicações e alcances da imunidade dos vereadores.
5 Consequências decorrentes da limitação da imunidade material dos vereadores
Partindo da compreensão da imunidade material (freedom of speech) como garantia fundamental ao livre exercício da função parlamentar, bem como da independência do parlamento, observamos, no que concerne à distribuição desta garantia entre as diferentes searas federativas, que tanto os parlamentares federais, quantos os estaduais e municipais compartilham de limitação funcional ao âmbito de incidência dessa garantia. Destarte, apenas as palavras, opiniões e votos exarados no exercício do mandato (in officio) ou em função dele (propter officium) recebem a égide da mencionada imunidade. Nesse sentido, dispõe Gilmar Mendes[3]:
“A imunidade tem alcance limitado pela própria finalidade que a enseja. Cobra-se que o ato, para ser tido como imune à censura penal e cível, tenha sido praticado pelo congressista em conexão com o exercício do seu mandato. “
O art. 29, VIII, da CF/88, que estende a aplicação da imunidade material aos parlamentares municipais impôs à estes, contudo, além da limitação funcional, outra restrição, de caráter territorial, de forma que além de pertinentes ao exercício do mandato, as palavras, opiniões e votos proferidos por vereadores devem ser limitados à circunscrição do município para serem isentos de responsabilidade penal, cível e/ou administrativa.
Prima facie, não é possível constatar a razão de tal distinção feita entre vereadores e seus pares estaduais e federais, haja vista que, no cotidiano do exercício parlamentar podem surgir inúmeras situações em que é demandada a atuação do edil fora dos limites municipais, seja para negociar situação regional junto a parlamentares de municípios vizinhos, “dar entrevista sobre um escândalo a uma rede de TV cuja sede está na Capital do Estado ou proferir discurso reivindicando verbas do governo federal na Capital do país, ou, por outra, criticando a política federal que desprestigie o Município"[4]. Em qualquer dessas situações e em outras que demandem atuação do vereador fora de sua circunscrição, é certo que este se encontrará em posição desfavorável e, por conseguinte, terá sua capacidade de atuação mitigada.
Nesse compasso, configura-se uma situação de inexplicável desnível entre os parlamentares da esfera municipal frente aos demais, bem como uma quebra nos princípios da igualdade e isonomia entre os representantes dos entes federativos, sendo clara a diminuição da esfera de atuação daqueles que representam os Municípios, além de uma ofensa ao princípio da simetria.
Em sábio comentário acerca do tema, assevera o Prof. Dr. Martonio Mont'Alverne Barreto Lima[5]:
“Do ponto de vista objetivo, não se conhece elementos de pesquisa a autorizarem que da extensão da imunidade parlamentar para Vereadores derivaria o desprestígio destas imunidades. Na verdade, o que se tem é bem mais um cultural preconceito contra as imunidades em geral, como se não representassem elas a garantia do exercício parlamentar desde os mais remotos tempos em que o Poder Legislativo ascendeu à condição de ator político significativamente representativo, por albergar a presença de representantes de pobres e de outros setores tradicionalmente dele excluídos.”
Portanto, diante desse quadro, é patente a necessidade de que seja realizada uma interpretação teleológica do dispositivo constitucional em análise, que privilegie o espírito e a finalidade da norma, a despeito de sua interpretação literal. Como leciona Hely Lopes Meirelles[6]:
“O espírito do Constituinte Federal foi o de conceder plena liberdade ao Vereador na manifestação de suas opiniões sobre os assuntos sujeitos à sua apreciação, como agente político investido de mandato legislativo local. Dessa forma, ainda que esteja fora do território de seu Município, mas no exercício de seu mandato, como representante do Legislativo municipal, deve gozar dessa prerrogativa ao manifestar sua opinião, palavra ou voto.“
6 Conclusão
A limitação ao gozo da imunidade material por parte dos vereadores, decorrente de uma interpretação literal do art. 29, VIII, da CF/88, que estabelece um desnível infundado entre os parlamentares das diferentes searas federativas, em que o edil é desfavorecido em relação aos demais parlamentares federais e estaduais, sendo desguarnecido de sua inviolabilidade em quaisquer situações que demandem sua atuação fora da circunscrição do município.
Em que pese tal distinção não possuir sustentáculo em fundamentos jurídicos, mas tão somente políticos e culturais, constitui patente ofensa ao princípio da simetria, bem como aos princípios da igualdade e isonomia entre os representantes do povo, decorrentes da própria organização federativa de Estado.
Portanto, se faz necessária a utilização de uma interpretação teleológica do dispositivo constitucional supramencionado, que privilegie o critério funcional a despeito do geográfico, mas que acima disto, estabeleça uma relação de equidade entre os representantes do povo que, apesar de atuarem em searas diferentes, possuem atividades que, em essência, são de natureza idêntica.
7 Referências Bibliográficas
CANOTILHO, J. J. Gomes; MENDES, Gilmar F.; SARLET, Ingo W.; STRECK, Lenio L. (Coords.). Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo:Saraiva/Almedina, 2013.
FERNANDES, Bernardo Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 5º edição. 2012. Editora Juspodivm.
LEONCY, Léo Ferreira . Uma proposta de releitura do “princípio da simetria”, 2012. Disponível em:< http://www.conjur.com.br/2012-nov-24/observatorio-constitucional-releitura-principio-simetria/>. Acesso em: 01 de dez. 2015.
MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Pedro Gustavo Gonet. 2015. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Editora Saraiva.
TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 2º tiragem. 22º edição. São Paulo: Malheiros Editora. 2008.
[1] - MENDES; COELHO; BRANCO, curso de direito constitucional, 2008, p.899.
[2] MENDES, BRANCO, 2015 P. 832.
[3] MENDES, BRANCO, 2014 P. 831.
[4] TORON, Alberto Zacharias. Inviolabilidade Penal dos Vereadores, 2004. In: BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. RECURSO ESPECIAL Nº 1.338.010 - SP (2011⁄0292761-6). RECORRENTE : EVIDÉT FERREIRA BARBOSA DOS SANTOS. RECORRIDO : JOSÉ MARIA GUARNIERI. Rel. MINISTRO LUIS FELIPE SALOMÃO. Revista Eletrônica de Jurisprudência. Brasília, 06 de fevereiro de 2001.
[5] MONT'ALVERNE BARRETO LIMA, Martonio. Comentário ao artigo 29. In: CANOTILHO, J. J. Gomes; MENDES, Gilmar F.; SARLET, Ingo W.; STRECK, Lenio L. (Coords.). Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo:Saraiva/Almedina, 2013. p. 1661.
[6] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro, 1977. In: BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. RECURSO ESPECIAL Nº 1.338.010 - SP (2011⁄0292761-6). RECORRENTE : EVIDÉT FERREIRA BARBOSA DOS SANTOS. RECORRIDO : JOSÉ MARIA GUARNIERI. Rel. MINISTRO LUIS FELIPE SALOMÃO. Revista Eletrônica de Jurisprudência. Brasília, 06 de fevereiro de 2001.
