Corrupção como entrave ao desenvolvimento

É certo que a corrupção alimenta discursos oportunistas e, como ferrugem, se embrecha nas entranhas da máquina burocrática, impondo a seus serviços má qualidade, ineficiência, elevando custos e comprometendo recursos. Mas há, dentre tantas, dois efeitos invisíveis da corrupção que podem ser identificados: a elevação do grau de desconfiança do povo em relação às instituições estatais; o perdimento de níveis razoáveis de desenvolvimento social.

No comprometimento paulatino da democracia, está o primeiro efeito invisível: passa o homem simples a acreditar que "não tem mais jeito" ou que "todos são corruptos" e, o que é pior, "que o Estado está à venda". A idéia de um "Estado à venda", pronto para a comercialização, embute ainda a noção equivocada de que o valor moral tem sempre representação monetária, pode ser medido ou precisado pelo montante envolvido. A moral associada ao dinheiro, como se não existissem ou não fossem importantes outras formas igualmente nocivas de corrupção, de abuso de poder, de deslealdade, é incrementada pela idéia de que só há corrupção se concorrer prejuízo material ou enriquecimento ilícito do agente público. Historicamente, o sistema jurídico brasileiro reforçou essa compreensão, porque sempre se permitiu (ainda que nunca tenha se efetivado) a corrupção associada ao enriquecimento ilícito, ou seja, punia-se apenas o servidor ou agente que percebesse dada vantagem como expressão econômica, não se cuidando de punir também o que favorecesse terceiros ou conspirasse contra os princípios morais.

Assim, a corrupção que chama a atenção e causa comoção é a que envolve o dinheiro e, se não há expressão monetária identificável, advoga-se que a corrupção não se consumou, não tem importância. Este é um efeito invisível da corrupção: incute no homem a idéia de que a moral está associada ao dinheiro e não relacionada no atendimento ou não das necessidades do povo, do interesse público, do aperfeiçoamento do serviço público, dentre tantas outras, mas que pode ser resumida na transgressão de interesses públicos por metas egoísticas, interesses privados, sejam ou não patrimoniais.

O segundo efeito invisível da corrupção é detectado nas ruas, praças e grandes cidades, sobretudo. Há miséria e uma legião de desassistidos. O Estado corrupto nega a seu povo acesso ao desenvolvimento tecnológico, à saúde pública e à educação eficientes e menos onerosas. A associação de dado investimento externo com o pagamento de propinas ou de vantagens, ou encarece o produto final ou inviabiliza o próprio investimento. O povo não terá acesso à descoberta porque ela não existe ou porque lhe será muito custosa, proibitiva.

Se o que se necessita é vital, o Estado deve prover e, por isso, a receita pública mingua em outros setores, o círculo vicioso da corrupção atinge assim o seu ápice: alimenta o enriquecimento de alguns e estabelece a definitiva dependência de todos.

Não há estratégia absoluta para a medição da corrupção – há propostas sérias como as da Transparência Internacional, mas não há método capaz de indicar o grau de corrupção de determinado Estado. A corrupção é mais facilmente percebida, sentida, do que preventivamente detectada.

Pode-se tentar medir a corrupção a partir de pesquisas de opinião, pela mídia ou pelo número de condenações judiciais, mas essas tentativas tendem a fracassar na medida em que dependerão de fatores que não as favorecem.

Pesquisas de opinião são subjetivas, tomam em conta o grau de desconforto pessoal do entrevistado, mas tendem a ser regionalizadas e a refletir o desejado pelos formadores de opinião. A pesquisa de opinião sempre será útil para a descoberta da imagem desfrutada pelo Estado na sociedade que ele organiza, mas não se mostra razoável para a medição da sua eficiência de atuação. Evidentemente sempre haverá relação; o grau de impunidade elevado faz crescer o desconforto ou reprovação da maioria, mas o resultado somente será indicativo. A partir da mídia toma-se conhecimento apenas dos escândalos, e a fidelidade do noticiado dependerá sobretudo da independência e da imparcialidade jornalísticas, daí que o método de medição segundo a imprensa também não se mostra razoável.

Por fim, as medições pelos resultados de ações judiciais também são improváveis, seja pela possibilidade de múltiplo enquadramento da conduta, seja porque somente retratará o que o próprio Estado denuncia, seja porque dependerá do que é previsto no sistema jurídico e que nem sempre retrata a reprovação esperada ou desejada pela sociedade. A medição do nível de corrupção passa a depender, assim, da união de todas as estratégias indicadas (a pesquisa de opinião, o número de ações e de condenações efetivamente impostas e executadas, o que é divulgado pela mídia), mas requisita outras análises, como o custo material das contratações, o aumento de número de cargos e de funções etc.

Por não ser facilmente detectada, a corrupção também não é facilmente mensurada.

A corrupção é fenômeno que se verifica em vários planos ou pode ser compreendida sob variados aspectos, e a definição pode ser obtida a partir de sua fonte ou causa primária. A corrupção pode ser estrutural ao regime jurídico ou ao Estado, à qual chamo sistêmica, mas pode ser política ou exclusivamente administrativa.

Invariavelmente, no entanto, é patrocinada pela intermediação do setor privado, sobretudo empresarial, e reclama intenso jogo de estratégias, manejo de poder e troca de favorecimentos pessoais. Tomo de empréstimo as sugestões de Manuel Villoria, do Instituto Universitário Ortega y Gasset, que sugere três níveis de corrupção: a) do regime político; b) política; c) administrativa ^[5] para definir os nichos nos quais se alojam as formas de corrupção no Brasil.

A corrupção estatal sistêmica é a mais nefasta e se verifica sempre que o Estado esteja estruturalmente concebido como instrumento de troca, de clientelismo ou de privilégio de setores da sociedade ou, ainda, tal como se opera em regimes autoritários, mero instrumento de perpetuação de interesses privados.

A corrupção política e a administrativa se verificam nas entranhas das instituições políticas e burocráticas e são parcialmente próximas quanto ao modo de perpetuação: dependem da troca de favores, do privilégio de interesses particulares e são detectáveis no funcionamento da máquina estatal.

A corrupção política, porém, tange ainda ao funcionamento de partidos políticos, ao processo eleitoral, ao processo de recrutamento para algumas funções estatais primárias, como também ao modo de atuação dos agentes políticos, quais sejam os que atuam em nome do Estado, exercendo funções primárias e exclusivas do Estado.

No entanto, ainda que possamos estabelecer perspectivas diversas para conceber a matriz da corrupção – se do regime jurídico, se política ou se administrativa, é fato incontestável que a corrupção sistêmica alimenta as demais, seja a que se verifica no plano administrativo ou a que favorece alguns agentes do Estado.

A corrupção sistêmica é estrutural e imposta ao sistema jurídico, sendo a mais terrível porque dissimulada, quase sempre, em normas impessoais, falsamente genéricas, mas que se traduzem, na aplicação, em favorecimentos com endereços certos. É própria dos regimes falsamente democráticos e autoritários, mas é verificável mesmo nas democracias mais avançadas e consolidadas. É a mais terrível forma de privilégio de interesses particulares ou de grupos, e acaba por comprometer as finanças do Estado, o atendimento de demandas sociais justas, e se traduz em maior entrave ao desenvolvimento econômico e social.

Porque travestida em normas jurídicas ou em soluções políticas, quase sempre se apresenta impessoal e sem que se possa responsabilizar seus atores. É, ainda, a mais terrível porque incide decisivamente na cadeia destrutiva das instituições, da própria democracia; ela fecunda e alimenta o círculo vicioso da corrupção, permitindo a corrupção dos agentes políticos e alimentando a corrupção dos burocratas.

É fácil associá-la a regimes autoritários, marcados pela constituição de aparatos estatais intangíveis a qualquer controle. É fácil reconhecê-la presente em regimes de irresponsabilidade política, mas, em verdade, pode ser detectável em qualquer Estado. Nos Estados democráticos ou regidos pelo Estado de Direito, a ordem jurídica passa a contemplar a ótica da corrupção, dos corruptores, dos que manejam a coisa pública sob o enfoque do interesse privado e egoístico. Ela está presente em inúmeros exemplos, como nas renúncias fiscais, nas isenções tributárias e em toda e qualquer norma jurídica que, afastando-se da moralidade, do dever de probidade, se traduz em benefícios desproporcionais.

Dentre tantos exemplos possíveis, há o decorrente do Programa de Recuperação Fiscal (Refis) instituído pela Lei n. 9.964/2000, que permite, ou obriga, a suspensão da ação penal enquanto a pessoa jurídica devedora estiver inscrita no tal plano de recuperação. A norma legal incutiu a inviabilidade de repressão penal à empresa sonegadora, dando-lhe tratamento diferenciado, a despeito da gravidade social do delito. Duas considerações serão o bastante para que seja reconhecida a imoralidade que o preside: há, no Rio Grande do Sul, ação penal suspensa por 747 anos e, em Brasília, ação penal suspensa por mais de um milênio, como informa o Procurador da República LUCIANO FELDENS. ^[6]

Serve de exemplo, ainda, o que se fez recentemente com a Lei de Improbidade e o estabelecimento, via alteração do Processo Penal, das regras de competência para processar determinadas autoridades. Com uma só alteração da regra processual negou-se o princípio do juiz natural, alterando-se o rol de competência originária dos tribunais, e perpetuou-se o privilégio para além das funções ou depois de cessado o vínculo, como se o benefício fosse deferido à pessoa física e não à função. Há, a partir do que foi criado, singular proteção da função que se perpetua na pessoa física. Em última análise, podemos dizer que no final da legislatura, com largo apoio da classe política e sob o direto patrocínio do então Presidente da República, alterou-se o Código de Processo Penal e com ele a Constituição da República. O exemplo calha com perfeição, infelizmente. Tem-se a partir da inovação a inclusão de um espaço jurídico próprio para beneficiar os detentores do poder e, ainda que haja algum substrato doutrinário que o sustente – desconheço –, é certo que somente se presta a inibir a repressão dos atos ímprobos cometidos pelos agentes políticos.

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Há, desafortunadamente, outros tantos exemplos. Estão na ordem do dia as tais agências criadas após a reforma da Administração. Em verdade, o Estado abriu mão de áreas antes consideradas estratégicas, franqueando a exploração de alguns serviços ao setor privado e, não bastasse, abriu mão do controle direto ou realizado pela Administração direta, concebendo uma curiosa figura importada do Direito norte-americano: as tais agências reguladoras. Com um só passo, renunciou-se ao monopólio de serviços e a exploração de bens, permitiu-se a privatização ou transferência para o setor privado, mesmo externo, e derrubou-se o controle direto a ser exercido pela Administração. As agências não são mais do que as velhas autarquias de regime especial, mas seus dirigentes são detentores de supostos mandatos, atuam com suposta liberdade e não devem respeito às políticas públicas fixadas pelo Poder central. A dicotomia política entre a Chefia do Poder e as tais entidades da Administração direta dará azo a inúmeras situações conflituosas e que tendem a colocar em disputa a moralidade administrativa. Algumas já são debatidas e questionadas: o regime jurídico de contratação do pessoal que compõe as agências, a acumulação de cargos e o aproveitamento de servidores de outras entidades, a fiscalização da política tarifária à revelia da política econômica, dentre tantas.

Algumas questões merecem aqui uma abordagem rápida pela estreita ligação que têm ou que poderão vir a ter com o tema em debate. As agências, dizem alguns, poderão definir a remuneração pelo uso dos serviços que tenham sido concedidos, deverão ser também os agentes de fiscalização e haverão de presidir a formulação da política de remuneração dos contratados. Os seus dirigentes autuarão com independência, a entidade será autônoma.

O modelo imposto contrasta com o sistema constitucional. As agências e seus dirigentes não poderão atuar por critérios próprios (ainda que devotados a bons propósitos), simplesmente porque não há espaço para a autonomia irrestrita e sempre haverá a possibilidade de sujeição a mecanismos de controle ou tutela. Seus servidores deverão ser ocupantes de cargos públicos e gozar das prerrogativas próprias do serviço público. Seus dirigentes não serão agentes políticos contratados à revelia da ordem constitucional (que obriga o acesso por concurso ou livre nomeação) e jamais serão detentores de mandato ou investidura por tempo certo. Os usuários têm direito de acesso ao serviço público e as tarifas devem respeito à modicidade. A política tarifária desprendida da realidade social poderá vir a ser obstáculo ao acesso a serviços essenciais, e, como se sabe, a política de preços públicos somente pode ser definida pela política econômica do Poder Central, e não como resultante de meros cálculos aritméticos realizados por contratantes e contratados.

Os serviços objeto de concessão ou de regulação pelo exercício de poder das tais agências são fundamentais para o desenvolvimento do Brasil, além de serem indispensáveis para a qualidade de vida do povo. Os custos de alguns desses serviços, como a energia elétrica, o gás e os derivados de petróleo, vinculam a política econômica de qualquer país, em especial dos que estão em busca da estabilização da própria moeda, que almejam controlar a inflação e desenvolver algum projeto social (ou de inserção social pela garantia de acesso aos serviços fundamentais). Não há legitimidade em iniciativas que tencionam a instituição de um tecnicismo alheio a políticas sociais. O problema não é puramente formal, é antes social.

A situação descrita é típica de um Estado estruturalmente corrupto, porque insensível à ordem social e privilegiador de interesses pessoais, de grupos econômicos e políticos ou dos que manejam elevada carga de poder estatal sem qualquer compromisso social.

A corrupção dos agentes políticos, alimentada também pela primeira (sistêmica), é a que se verifica na atuação dos homens e mulheres que, valendo-se da temporariedade própria dos mandatos ou da perpetuidade própria dos cargos vitalícios, atuam orientados também pelo atendimento de interesses particulares, nada importando se haverá ou não o sacrifício de interesses públicos.

Para essa forma de corrupção conspira decisiva a impunidade instituída pela corrupção sistêmica, a primeira analisada, já que se nega a possibilidade de sanção daquelas condutas e está presente seja no processo eleitoral corroído pelos favorecimentos (financiamento de campanhas, abuso da propaganda eleitoral, uso da máquina estatal), seja nos concursos de ingresso a determinadas carreiras. É no recrutamento, na seleção, por via da eleição direta ou pela competitividade técnica, que esse tipo de corrupção tem início.

Os agentes políticos – eleitos ou exercentes de funções primárias do Estado (parlamentares, juízes, promotores, dentre outros) podem cometer a corrupção administrativa, que é própria dos burocratas e que é traduzida no abuso de poder ou na violação da finalidade da atuação, como ocorre na chamada troca de favores, no enriquecimento ilícito, mas a mais nociva corrupção política é a que, valendo-se da primeira – sistêmica – permite a esses agentes a perpetuação de vantagens imorais para si ou para terceiros: o nepotismo, as licenças remuneradas, os jetons e sempre que, usando indevidamente seus poderes, embrecham no sistema jurídico novas fórmulas de corrupção estrutural. Se a mais nociva é a corrupção estrutural ao Estado, essa segunda modalidade é igualmente nociva porque idealiza aquela, viabiliza sua perpetuidade.

São os agentes políticos os que engendram fórmulas capazes de tornar ou não o Estado corrupto, e podem ser muitos os exemplos, a instituição de entidades despidas de controle, a transferência para setores civis de atividades essencialmente estatais, a discricionariedade desmedida, o desapego à razoabilidade, a criação e nomeação de cargos em comissão, dentre tantas conhecidas na lida diária dos problemas brasileiros.

A terceira, a mais combatida, a despeito de mais modesta, e a única debatida livremente no Estado corrupto é a administrativa. Perpetrada por agentes públicos, servidores, e realizada para viabilizar interesses privados e sob o custo do enriquecimento do servidor, ela é tradicional e alimentada por inúmeros fatores (econômicos, culturais, políticos) que dizem respeito à formação moral e intelectual dos homens recrutados para o serviço público.

A mais combatida forma de corrupção é a mais facilmente detectável e única incapaz de efetivamente inibir a ocorrência das demais. Ela não tem nenhuma repercussão sobre as outras formas, decorre quase sempre da primeira (a sistêmica) e é alimentada pela segunda (dos agentes políticos). ^[7] Daí porque qualquer solução deve ser iniciada pelo combate à corrupção estrutural ao Estado e pela diminuição do campo de discricionariedade para os agentes políticos, elevando-se a carga de reprovação e de sanção.

Evidentemente, esta forma de corrupção (administrativa) também há de ser duramente reprimida, sem que se constitua, no entanto, em fácil discurso de ocasião, próprio dos falsamente ocupados do combate à corrupção. É que por atingir o pólo menos poderoso dentro da estrutura administrativa, por ser mais detectável (ela não envolve estratégias políticas e decorre da exploração direta do serviço), há sempre a possibilidade de campanhas políticas demagógicas (caça aos marajás, combate aos corruptos, devassa de caixas-pretas etc.). Os que entoam esses discursos querem mesmo é ocupar o poder e nada fazem para combater as outras formas de corrupção; ao contrário, alimentam-nas.

As três formas resumidas, no entanto, tomam em conta a corrupção sob o enfoque jurídico e político, desprezam outros fatores capazes de também permitir a identificação desse fenômeno. Poder-se-ia dizer, sob o enfoque econômico, que a corrupção é negócio e, como tal, visa ao lucro, à vantagem patrimonial, serve para ajeitar o funcionamento da máquina burocrática. Poder-se-ia dizer também, sob o enfoque filosófico, que a corrupção é antes o rompimento de lei universal, da lei universal da ética que deve presidir as relações interpessoais ou forma de fazer imperar a individualidade em detrimento do interesse coletivo.