4. CONCLUSÃO
Recentemente um canal de TV por assinatura exibiu um filme que contava a história (representação da realidade sob a ótica do autor) da descoberta do vírus HIV, causador da AIDS, estabelecendo um paralelo entre as condutas científicas dos norte-americanos e dos franceses. Mas o que chamou atenção foram as dificuldades dos cientistas norte-americanos, vinculados a um departamento público de controle de sanidade, em conseguir orçamento do Governo Reagan para implementar a pesquisa e certificar, cientificamente, a presença do vírus mutante e a sua forma de transmissão.
Milhares de pessoas tiveram que morrer para que o governo dos Estados Unidos se importasse com a já considerada epidemia gay. E não foram poucas as tentativas de, pelos meios burocráticos colocados à disposição do pequeno departamento, sensibilizar o governo e as entidades afins, interessadas na mantença de uma situação economicamente mais viável (os bancos de sangue teriam que realizar mais um tipo de teste para colocar o seu produto à disposição da coletividade, o que se mostrava, naquela oportunidade, bem mais oneroso para as entidades subsidiadas).
A situação espelha uma realidade de um país desenvolvido, cujas políticas públicas são voltadas, em tese, para eficiência de sua máquina administrativa. A estrutura diz respeito a um modelo considerado flexibilizado, eis que as pesquisas científicas nos Estados Unidos, embora recebam fomento do governo, são geradas pela iniciativa privada, que escolhe o projeto de pesquisa ou a especificidade em que pretende atuar.
A questão da eficiência voltada para consecução do interesse público, aqui sob a nova roupagem que o confunde com o bem comum, mostra-se, sob o ângulo enfocado na história, comprometida com um processo de interesses puramente privados, onde a saúde passou a ser um negócio lucrativo, dependente da vontade de agentes colaboradores, ou parceiros privados, cuja preponderância do lucro acabou por deformar toda a construção de um modelo criado para promover a eficiência do setor público.
Sob esse contexto, temos que a eficiência no serviço público, seja qual for o modo de concepção do Estado, não pode estar dissociado do interesse público. E, se os resultados são mais importantes dos que os meios, não se pode perder de vista que esses novos modelos de gestão são meios (ferramentas) de promoção de serviços, embora com ênfase nos resultados, a demandar uma ação de controle sobre esses atos para se evitar o desvirtuamento das formas de gestão implementadas pelo governo.
Aliás, privilegiar os resultados em nome da eficiência não significa, como visto, relegar a segundo plano o controle dos atos da Administração Pública, seja qual for o modelo de gestão eleito. O próprio contrato de gestão confere formas alternativas de controle ao promover a autonomia gerencial, financeira e orçamentária dos órgãos ou entidades públicas ou privadas que, por sua vez, estão sujeitas ao controle externo dos órgãos de contas sob o prisma da legitimidade e economicidade das ações implementadas, ante o envolvimento de recursos públicos. Lúcia Valle Figueiredo, inclusive, entende que se deve extrair do princípio da eficiência outro contexto, que o alie ao controle externo, daí ressaltar que "tal controle deverá ser exercido não apenas sobre a legalidade, mas também sobre a legitimidade e economicidade; portanto, praticamente chegando ao cerne, ao núcleo, dos atos praticados pela Administração Pública, para verificação se foram úteis o suficiente ao fim a que se preordenava, se foram eficientes." [29] Quanto ao controle jurisdicional, a questão se torna mais complexa, contudo, não é demais lembrar que o princípio da eficiência induz, como já ressaltado, a instituição de ferramentas para sua efetivação que, por sua vez, devem estar consentâneas com o Direito, e, em específico, com o regime jurídico-administrativo. Assim, se este é violado, o controle judicial será possibilitado, não sob o contexto da eficiência, mas sob o escopo de resguardar a ordem jurídica.
Desta feita, sob o ângulo das formas de organização e estruturação, a eficiência toma o contorno idealizado pelo Estado para materialização de suas ações, e não pode ser lida isoladamente, dissociada dos demais princípios que orientam o Poder Público. Se o ideal de eficiência está vinculado aos modelos privados, assim será direcionada a sua burocracia que, em todo caso, jamais se afastará das normas de Direito Público. A eficiência pode ser o motor de qualquer reforma, embora o que isso signifique seja, apenas, a mudança de olhar sobre o mesmo fundamento, inerente a toda Administração Pública.
No mais, o importante é não deixar que essa eficiência, moldada sob determinado contexto histórico-político, seja desvinculada do interesse público, do bem comum, como vemos todos os dias, sempre a serviço da classe dominante. [30]
NOTAS
01. Pode receber a seguinte conceituação, segundo Alex Fiúza de Mello: "constituição de relações, processos e estruturas em escala mundial, concebendo-o como emergência e consolidação de um novo patamar de sociabilidade e institucionalidade, de alteridade distinta das formações societárias pretéritas ou de alguma forma ainda presente no atual momento da história contemporânea, mas que vão sendo progressivamente subsumidas pelas tendências dominantes de um novo ordenamento social articulado em plano supranacional, traduzido freqüentemente como ‘globalização’ ou versões variadas do que seria uma emergente e definitiva espécie de ‘sociedade global’. Mello, Alex Fiúza de. "Mundialização e Política em Gramsci". 1996, p. 9.
02. Figueiredo, Lúcia Valle. "Curso de Direito Administrativo". 5ª ed., São Paulo: Malheiros Editores, 2001, p. 63.
03. Mello, Alex Fiúza de. "Marx e a Globalização". 1ª ed., São Paulo: Boitempo Editorial. 1999, p. 262.
04. Pereira, Cláudia Fernanda de Oliveira. Reforma Administrativa: o Estado, o Serviço Público e o Servidor – Brasília: Brasília Jurídica, 1998, p. 157.
05. Para a Profª. Maria Sylvia Zanella Di Pietro, "O conceito amplo tem a vantagem de abarcar todas as técnicas possíveis, já aplicadas ou ainda a serem criadas, com o mesmo objetivo já assinalado de reduzir a atuação estatal e prestigiar a iniciativa privada, a liberdade de competição e os modos privados de gestão das atividades sociais e das atividades econômicas a cargo do Estado. Nesse sentido amplo, é correto afirmar que a concessão de serviços e de obras públicas e os vários modos de parceria com o setor privado constituem formas de privatizar; e que a própria desburocratização proposta para algumas atividades da Administração Pública também constitui instrumento de privatização." In "Parcerias na administração pública: concessão, permissão, franquia, terceirização e outras formas" – 4ª ed. São Paulo: Atlas, 2002, p.20.
06. Na conceituação Weberiana: Burocracia como conceito – "É bastante paradoxal que a definição do conceito de Burocracia, que se tornou em seguida o objetivo de longas discussões por parte dos politólogos e sociólogos, representa o aspecto menos original dos estudos weberianos, enquanto todos os seus elementos podem ser encontrados na ciência da administração alemã da época. Sinteticamente, as características da Burocracia são, para Weber, as seguintes: 1) O pré-requisito de uma organização burocrática é constituído pela existência de regras abstratas às quais estão vinculados o detentor (ou os detentores) do poder, o aparelho administrativo e os dominados. Segue-se daí que as ordens são legítimas somente na medida em que quem as emite não ultrapasse a ordem jurídica impessoal da qual ele recebe o seu poder de comando e, simetricamente, que a obediência é devida somente nos limites fixados por essa ordem jurídica; 2) Na base deste princípio geral da legitimidade, uma organização burocrática é caracterizada por relações de autoridade entre posições ordenadas sistematicamente de modo hierárquico, por esferas de competências claramente definidas, por uma elevada divisão do trabalho e por uma precisa separação entre pessoa e cargo no sentido de que os funcionários e os empregados não possuem, a título pessoal, os recursos administrativos, dos quais devem prestar contas, e não podem apoderar-se do cargo. Além disso, as funções administrativas são exercidas de modo continuado e com base em documentos escritos; 3) O pessoal empregado por uma estrutura administrativa é burocraticamente livre, é assumido contratualmente e, em virtude de suas específicas qualificações técnicas, é recompensado através de um salário estipulado em dinheiro, tem uma carreira regulamentada e considera o próprio trabalho como uma ocupação em tempo integral." Bobbio, Norbeto; Matteucci, Nicola; Pasquino, Gianfranco. Dicionário de Política. 4ª ed. Vol. 1- Brasília/DF. Editora Universidade de Brasília.:1992, p.125.
07. Alvares, Maria Lúcia Miranda. trecho retirado do artigo "Servidor, mostre a sua cara!", publicado no Jornal JT8, do Tribunal Regional do Trabalho da Oitava Região. Out/dez/98.
08. De acordo com o Dicionário de Política, dos autores já citados na Nota de rodapé nº 6, "Burocratização significa proliferação de organismos sem conexão com as exigências gerais da funcionalidade, acentuação dos aspectos formais e processuais sobre os aspectos substanciais com a conseqüente morosidade das atividades e redução das tarefas desempenhadas, sobrevivência e elefantíase de organismos que não desempenham mais alguma função efetiva e, finalmente, triunfo da organização – burocracia – sobre suas finalidades." p. 130 (volume 1)
09. Op. cit. Parcerias...., p. 25.
10. Op. Cit. Parcerias..., p. 29-34.
11. Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 14ª ed., São Paulo: Atlas, 2002, p.83. "O princípio da eficiência apresenta, na realidade, dois aspectos: pode ser considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os melhores resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público."
12. Resultados enumerados na Exposição de Motivos Interministerial nº 49, de 18 de agosto de 1995, dos Ministros de Estado da Justiça, da Fazenda, da Previdência e Assistência Social, da Educação e do Desporto, da Administração e Reforma do Estado e do Planejamento e Orçamento que submeteu o texto da emenda constitucional ao Presidente da República.
13. Na lição de Diógenes Gasparini, a relação do agente público com o Estado é de imputação, daí porque "O querer e o agir dos agentes públicos são imputados ou atribuídos diretamente ao Estado. São tidos como do próprio Estado, não de alguém diferente dele. O que o agente público quer ou faz, desde que no exercício de sua atividade funcional, entende-se ser o desejo ou a atuação do Estado naquele momento, ainda que o agente público haja querido ou agido mal. O que o agente público quis é o que quis o Estado. Não há, pois, agente público e Estado desempenhando as funções de representante e representado, mas uma só unidade.". Direito Administrativo. 5ª ed., São Paulo: Saraiva, 2000, p. 45. (obs: Teoria do Órgão)
14. Na lição de Celso Antônio Bandeira de Mello, os Agentes Políticos são "titulares dos cargos estruturais à organização política do País, isto é, são os ocupantes dos cargos que compõem o arcabouço constitucional do Estado e, portanto, o esquema fundamental do poder. Sua função é a de formadores da vontade superior do Estado." Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 1995, p.135. Ressalta-se, que os magistrados não estariam incluídos nesse conceito, contudo, a tendência atual é reconhecer que, por exercerem uma função política do Estado, devem ser considerados, também, agentes políticos.
15. "Critérios para Geração de Indicadores de Qualidade e Produtividade do Serviço Público", título do documento apresentado pelo IPEA e aprovado pela Portaria nº 5, de 14.11.91, pelo Presidente do Comitê Nacional da Qualidade e Produtividade. Fonte: Pereira, Cláudia Fernanda de Oliveira Pereira. Reforma Administrativa. Brasília: Brasília Jurídica, 1998, p. 309.
16. "Antes do RJU, havia 144 mil funcionários públicos ativos regidos pela Lei nº 1.711/52, segundo dados da SEDAP de 1988, representando 20,4% do total de servidores da União. Pela lógica do regime de adesão, somente estes tinham direito à estabilidade, disponibilidade remunerada, proventos integrais na aposentadoria, etc. Os ativos ocupantes de empregos celetistas (representando 79,6% do total) eram vinculados ao regime de emprego e sujeitos ao regieme geral da previdência social, e não tinham direito à estabilidade." Santos, Luiz Alberto dos Santos. "Reforma Administrativa no Contexto da Democracia": A PEC nº 173/95 e sua adequação ao Estado Brasileiro: DIAP: Arko Advice Editorial, 1997, p. 131. Fonte: Pereira, Cláudia Fernanda de Oliveira. Op. cit "Reforma Administrativa..., p. 244.
17. Alvares, Maria Lúcia Miranda. A estabilidade do Servidor Público sob a ótica do clientelismo. Informativo Consulex nº 48, de 1996.
18. Alvares, Maria Lúcia Miranda. "A reversão no interesse da Administração", artigo publicado no site www.escritórioonline.com.br, em 20/4/2001.
19. In
DOU de 17.4.95 – p. 536520. Artigo publicado na Revista Fórum Administrativo. Edição julho/2002.
21. DJ de 28.2.2001,. p.3. Relator Ministro Marco Aurélio.
22. Fontes: livros "Parcerias na Administração Pública...", p. 45/4, e "Reforma Administrativa..", p. 84/85; obras citadas nas notas de rodapé.
23. Op. cit. p. 84
24. Op. cit. "Parcerias na Administração....,p. 199.
25. Op. cit. "Parcerias.. ....p. 206/207.
26. Fonte: "Reforma Administrativa: o Estado, o Serviço Público e o Servidor". Pereira, Cláudia Fernanda de Oliveira. P. 288/289.
27. Op. cit. "Parcerias...", p. 209.
28. Op. cit. "Reforma Administrativa..." p. 285/286.
29. Figueiredo, Lúcia Valle. "Curso de Direito Administrativo". 5ª ed., São Paulo: Malheiros Editores, 2001., p. 63
30. O presente trabalho merece o agradecimento especial dos colegas do Curso de Pós-Graduação em Direito Administrativo Latu Sensu (UFPa), pela valiosa colaboração: Paulo Carvalho da Silva, Ioni do Socorro Gonçalves Silva da Silva e Maria Lúcia Faciola Lage da Silva.
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