1 – Introdução
Regulamentou-se, no âmbito de algumas Defensorias Públicas estaduais, a utilização da “quebra da relação de confiança” entre defensor e assistido, como fato potencialmente ensejador da denegação de assistência jurídica gratuita. Em São Paulo, por exemplo, a regra contida no art. 13 da Deliberação nº 89/2008 do Conselho Superior autoriza o defensor público a deixar de atender o interessado “quando este manifestar desapreço ou desconfiança em sua atuação profissional, por meio de conduta que demonstre quebra da relação de confiança”.
O tema possui especial relevância institucional e abre espaço para indagações de toda ordem. A dúvida inicial remete à origem e à natureza da relação jurídica entabulada entre a pessoa hipossuficiente e a Defensoria Pública. E mais: a fidúcia é elemento essencial deste vínculo? O assistido se vincula juridicamente ao agente público membro da instituição? Há poder de escolha, pelo cidadão carente, do defensor ou da tese jurídica que lhe pareça mais adequada? Sob o prisma inverso, é dado ao defensor o direito de escolher causas? Como qualificar juridicamente a “quebra da relação de confiança”? É aceitável inovar o direito positivo via regulamentação interna, criando hipótese de negativa de patrocínio jurídico, com redução do campo de atuação institucional?
A “quebra da relação de confiança”, no sentido empregado pela Defensoria Paulista (neste ensaio tomaremos a Deliberação nº 89/2008 da DPSP como parâmetro de análise), qualifica uma situação resultante da incompatibilidade incontornável entre o interessado e o agente público. Remete-se aqui a divergência de proporção elevada, a qual, nos termos da redação vigente da referida norma interna, não mais se caracteriza necessariamente pela “conduta ofensiva” do cidadão que busca assistência jurídica do Estado.[1]
Sabe-se que, em casos extremos, o estado de desconforto ou animosidade instalado tem o condão de inviabilizar a prestação do serviço essencial (especialmente em comarcas providas com apenas um defensor público). Assim sendo, deve ser examinada a razoabilidade jurídica de um dispositivo infra legal que cria – fora da Constituição Federal e da lei – cláusula restritiva de direito fundamental.
2 – Relação jurídica originada a partir da atuação da Defensoria Pública
Como premissa inicial, destacamos que a atuação institucional (prestação de assistência jurídica integral e gratuita) não cria vínculo jurídico entre a pessoa usuária do serviço e o defensor público (pessoa física), mas com a própria Defensoria. Tal afirmação, a despeito de soar contra intuitiva, decorre da incidência direta do princípio da unidade ou unicidade (Lei Complementar Federal nº 80/94, art. 3º). O referido postulado significa que “os atos praticados pelo Defensor Público no exercício de suas funções não devem ser creditados ao agente, mas atribuídos à própria Defensoria Pública a qual integra.” [2]
Logo, o primeiro problema técnico (e terminológico) decorrente do uso da “quebra da relação de confiança” como fato ensejador da não atuação institucional é a desconsideração do vínculo de presentação existente entre o órgão de execução (o defensor) e a Defensoria Pública. Conforme sustentam Cleber Francisco Alves e Ricardo de Mattos Pereira Filho[3], “o defensor público guarda relação orgânica com a Defensoria Pública, sendo órgão daquela, presentando-a. Quando um defensor público age, tem-se que a própria instituição está agindo”. Se lidamos aqui no campo da presentação e, em virtude desta realidade, o assistido mantém relação jurídica, não com alguma pessoa física, mas com a própria instituição – cuja origem é constitucional (CR/88, art. 134) – afastamos de plano a existência de um vínculo contratual entre o usuário e a entidade pública prestadora do serviço de assistência jurídica gratuita.
Há, na verdade, liame de natureza público-estatutária, originado da Constituição Federal (arts. 134 e 5º, LXXIV) e da investidura do agente no cargo público (Lei Complementar Federal nº 80/94, art. 4º, §6º).[4]
Cogitar na prestação de assistência jurídica estatal via mandato é anuir com a possibilidade de o particular outorgar ao Estado, quando e como lhe convier, poderes para tornar efetivos os comandos constitucionais, assegurando dignidade e igualdade via acesso à justiça. Dizendo de outra forma: o Poder Público age para concretizar os direitos fundamentais, via Defensoria Pública, independentemente de manifestação de vontade dos administrados.
3 – A assistência jurídica provida pelo Estado e o elemento “confiança”
Partindo da premissa que o Estado brasileiro não assegura o gozo de direitos fundamentais em decorrência de algum tipo de relação contratual privada, entabulada com os cidadãos, mas por força normativa da Constituição da República (art. 5º, §1º), o elemento subjetivo “confiança” (fidúcia) não é e nem nunca foi base para concretização do liame entre Defensoria Pública e seus assistidos. Confiança configura elemento meramente acidental deste vínculo porque constitui um requisito para formação do contrato de mandato, inexistente neste caso.
Reputamos natural (e salutar) que o assistido adquira confiança no trabalho do defensor que lhe assiste. E o agente público responde administrativamente se agir com desídia. Todavia, em última análise, a responsável pela ineficiência do serviço é a instituição ou o Estado provedor do serviço. Sobreleva notar que, independentemente da presença do elemento “confiança”, o serviço público deverá ser prestado com eficiência, zelo e presteza, seguindo os princípios expressos no art. 37 da Constituição Federal.
No que tange ao mandato, constitui contrato intuitu personae celebrado visando a prática de atos personalíssimos, em razão da pessoa do mandatário, sendo a fidúcia seu principal elemento.[5] O profissional da área jurídica que atua por força de mandato é o advogado, que só está autorizado a proteger os interesses do seu cliente mediante outorga de procuração (instrumento do mandato), nos termos da Lei Federal nº 8.906/94.[6]
Pelas razões suscitadas, não há como sustentar tecnicamente que o vínculo “de natureza público-estatutária” configura um contrato intuitu personae celebrado em razão da pessoa do Defensor Público. Encampar raciocínio contrário nos parece completamente inadmissível. A uma, por aceitar que o assistido que busca a instituição possui a prerrogativa de escolher o profissional que melhor lhe convém, como se o órgão independente constituísse um enorme escritório de advocacia. A duas, por ignorar os princípios constitucionais da impessoalidade e da eficiência, pilares que regem a Administração Pública brasileira (CR/88, art. 37, caput).[7]
Ainda no que concerne à violação da impessoalidade, a negativa de atuação mediante constatação de “quebra da relação de confiança” oferece um risco adicional à pessoa beneficiária da assistência jurídica, por viabilizar a seleção, pelo agente público, do “bom assistido” ou da “melhor causa”. Para ilustrar, imaginemos certa comarca em que há apenas um defensor público em atividade. Caso o mesmo se depare com determinado processo (ou assistido) que lhe gere, por motivo qualquer, vontade de denegar atendimento, é perfeitamente possível a criação de incidente que conduza à “quebra da relação de confiança” e, consequentemente, à sua não atuação (a nosso ver, hipótese de escolha da demanda por via oblíqua).
O Estado, no caso hipotético, estaria provavelmente fechando as portas para a assistência jurídica pública, na medida em que o Defensor Público-Geral dificilmente teria como designar outro defensor em substituição. Transcrevemos a didática exposição de Diogo Esteves e Franklyn Roger Alves Silva[8] sobre o tema:
A dimensão da relação estabelecida entre assistido e Defensoria Pública possui características peculiares, diversas da relação contratual estabelecida entre cliente e advogado. (...) Nesse ponto, o advogado tem a liberdade de aceitar ou recusar os clientes que eventualmente venham a procura-lo, diante do caráter autônomo de sua profissão e da consequente possibilidade de avaliar a conveniência de defender determinada causa. Sendo assim, para a formalização da relação contratual entre o advogado e o pretenso cliente deve haver o consenso entre ambos os pactuantes, possibilitando a adequada constituição da relação contratual de mandato. (...)
No âmbito da Defensoria Pública, por sua vez, a sistemática jurídica se afigura completamente diversa. Em primeiro lugar, por força da Constituição Federal e da própria Lei Complementar nº 80/1994, a atuação institucional da Defensoria Pública é pautada pelo princípio da indeclinabilidade das causas. Com isso, não possuem os Defensores Públicos a faculdade de escolher quais demandas irão patrocinar ou quais assistidos irão defender, devendo obrigatoriamente atuar sempre que restar demonstrada a hipossuficiência econômica daquele que solicita a assistência jurídica gratuita (atuação típica) ou restarem preenchidos os requisitos legais ensejadores da intervenção institucional (atuação atípica).
Do mesmo modo, analisando a questão no panorama inverso, ao assistido também não é facultada a escolha do Defensor Público que deverá patrocinar sua causa. (...) Dessa forma, o vínculo estabelecido entre o assistido e a Defensoria Pública possui características específicas que desnaturam a consensualidade e a fidúcia inerentes ao contrato de mandato. (...) na verdade, o vínculo estabelecido entre assistido e Defensoria Pública possui natureza estatutária, sendo regida por normas de direito público, já que as funções institucionais desempenhadas pelos Defensores Públicos devem obrigatoriamente observar o regime jurídico estatuído pela Lei Complementar nº 80/1994.
Resta claro, portanto, que, do ponto de vista técnico e terminológico, a menção à “quebra da relação de confiança” constitui resquício de um momento histórico em que as figuras do advogado e do defensor público se confundiam. A evolução institucional da Defensoria Pública, com formação de arcabouço normativo peculiar à instituição e a percepção de que, na prática, o defensor e o advogado exercem seu múnus de forma distinta, afastou completamente a possibilidade do seu emprego.
4 – Limitação infra legal à atuação da Defensoria Pública
Assistência jurídica gratuita e integral é um direito fundamental, protegido pela Constituição da República de 1988 (Art. 5º, LXXIV) e a Defensoria Pública, nas palavras do Ministro Celso de Mello[9], qualifica-se como “instrumento de concretização dos direitos e das liberdades de que são titulares as pessoas carentes e necessitadas”.
Qualquer delimitação do campo de atuação da Defensoria Pública configura, consequentemente, restrição a direito fundamental. Apesar de nada revelar de extraordinário – eis que inexistem direitos fundamentais absolutos[10] – a não atuação institucional depende de previsão normativa idônea, constitucional ou legal. Vejamos dois exemplos: 1) interpretando o Texto Constitucional na sua literalidade (e sem adentrar no mérito da discussão se algum tipo de vulnerabilidade distinta da econômica enseja participação da Defensoria Pública), notamos que o art. 134, combinado com o art. 5º, LXXIV, assegura a defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita, apenas aos “necessitados” (aqueles que “comprovarem insuficiência de recursos”); 2) A Lei Complementar Federal nº 80/94, baseando-se na garantia da independência funcional (art. 43, I), dispõe que são prerrogativas dos membros da Defensoria Pública da União “deixar de patrocinar ação, quando ela for manifestamente incabível ou inconveniente aos interesses da parte sob seu patrocínio, comunicando o fato ao Defensor Publico-Geral, com as razões de seu proceder”. (art. 44, XII)
Percebe-se, sem esforço, que a “quebra da relação de confiança”, tal como se encontra normatizada em alguns Estados, além de fundar-se em premissas tecnicamente equivocadas, revela-se também como inovação ilegítima, no que diz respeito à não atuação institucional. Nem a Constituição da República e nem a Lei Complementar Federal nº 80/94 fazem alusão a tal circunstância. E não é possível sequer afirmar que a construção jurídica contida no art. 13 da Deliberação nº 89/2008 da DPSP seja um desdobramento lógico de restrições atualmente previstas na legislação.
Na tarefa (que reputamos complexa) de fixar a natureza jurídica da referida negativa de atuação da Defensoria Pública, poderíamos, em tese, reconhecer a “quebra da relação de confiança” como um estado de suspeição do agente público por motivo de foro íntimo (CPC, art. 145, §1º). Se adotarmos este raciocínio, esbarraremos em dois óbices: em primeiro lugar, o legislador federal (talvez intencionalmente) não previu hipóteses de suspeição para o defensor público. Em segundo lugar, uma justificativa puramente subjetiva invocada pelo agente público para deixar de atender o interessado (por exemplo, manifestação de desconfiança do usuário quanto à atuação profissional do membro da instituição) dificilmente será passível de fiscalização real pela autoridade administrativa máxima (Defensor Público-Geral), incumbida de chancelar (ou não) a negativa de patrocínio.
5 – Síntese conclusiva
Da análise antecedente pode ser extraído que “Quebra da relação de confiança” como fundamento para recusa de atendimento, nos moldes da Deliberação nº 89/2008 do Conselho Superior da DPSP (e de atos normativos internos de outras Defensorias Públicas), traduz construção jurídica e terminologicamente equivocada. A norma se sustenta em premissas incompatíveis com a instituição e, de outro ângulo, oferece alternativa para contornar uma anomalia do serviço público por meio de hipóteses imprecisas de conduta do interessado, dotadas de alto grau de subjetivismo, sempre em benefício do agente público incumbido de prestar a assistência jurídica gratuita.
Nesses termos, como é possível enfrentar a situação concreta de animosidade, em termos técnicos e institucionais, sem recorrer a construções jurídicas artificiosas? A indagação é válida porque, evidentemente, um defensor público não tem o dever de proceder ao atendimento de uma pessoa que lhe dirija ofensa física ou verbal (que pode advir, não raro, de pessoa portadora de sofrimento mental), sob pena de criar para si um risco à própria integridade. A Constituição Federal não lhe impõe ônus de tal magnitude, independentemente de o interessado se adequar aos parâmetros de hipossuficiência e sua pretensão possuir plausibilidade jurídica. Fato é que, nesta hipótese de ofensa atual ou iminente, se lida no campo de um fato objetivamente mensurável (a agressão). Contrariamente à citada norma interna da DPSP.
Não nos parece legítimo que um defensor público possa negar atendimento a alguém que simplesmente manifeste crítica à sua atuação profissional, pessoalmente ou por meio do órgão correcional competente. Ou, ainda, que externe inconformismo com a opção jurídica adotada pelo profissional. A regra é a atuação da Defensoria Pública sempre que restar demonstrada a hipossuficiência econômica daquele que solicita a assistência jurídica e a pretensão for dotada de plausibilidade jurídica (princípio da indeclinabilidade das causas). Se não há comportamento agressivo do interessado (objetivamente apreciável pela autoridade superior) não existe fundamento idôneo para denegação de atendimento.
Há necessidade de enfrentar o tema com objetividade. E, menos importante que promover adequação terminológica (sob pena de restringir o debate ao campo acadêmico), é fundamental estabelecer um parâmetro objetivo de controle comportamental daquele que pretende receber assistência da Defensoria Pública. Sugerimos, para tanto, a seguinte redação de norma interna (inexistente, vale dizer, em Minas Gerais, Estado da Federação em que atuamos): o membro ou servidor da Defensoria Pública poderá deixar de atender o interessado quando este manifestar postura agressiva, atual ou iminente, tornando inviável a prestação do serviço público. A negativa de atendimento será submetida ao Defensor Público-Geral, com seus fundamentos.
6 – Referências bibliográficas
ALVES, Cleber Francisco e PEREIRA FILHO, Ricardo de Mattos. Considerações acerca da natureza jurídica da Defensoria Pública. In: RÉ, Aluísio Iunes Monti Ruggeri e REIS, Gustavo Augusto Soares dos. Temas aprofundados da Defensoria Pública. v. 2. Salvador: Jus Podium, 2014.
ESTEVES, Diogo e SILVA, Franklyn Roger Alves. Princípios Institucionais da Defensoria Pública. Rio de Janeiro: Forense, 2014.
GODOY, Cláudio Luiz Bueno de. In: PELUSO, Cezar (Coord.). Código Civil comentado. 2. ed. Barueri: Manole, 2008.
LIMA, Frederico Rodrigues. Defensoria Pública. Bahia: Jus Podivm, 2010.
MENDES, Gilmar Ferreira e BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 2ª ed. São Paulo: Saraiva, 2008.
