RESUMO: O presente artigo utiliza do método lógico-dedutivo para analisar o instituto da suplência senatorial e os seus aspectos políticos e jurídicos sobre o prisma da democracia representativa, onde busca esclarecer se o referido instituto se coaduna com os ideais democráticos e republicanos do Estado brasileiro. Para tanto, faz-se um breve esclarecimento acerca dos tipos de democracia, as instituições e fundamentos da democracia representativa, tais como voto e sufrágio, assim como esclarece acerca do sistema de representação eleitoral majoritário. Conclui-se que embora legalmente amparado, o instituto da suplência senatorial contraria princípios democráticos básicos e que, apesar de seu amparo legal, a suplência senatorial possui respaldo político controverso, necessitando, por isso, ser objeto de reforma política.
Palavras-chave: Democracia. Sistema Eleitoral. Suplência Senatorial. Suplente de Senador.
INTRODUÇÃO
Não restam dúvidas de que o País precisa passar por um reforma política a fim de que a confiança do povo nas instituições do Estado seja restaurada, sobretudo pela instabilidade do cenário político brasileiro ante aos inúmeros casos de corrupção, cada vez mais vultosos e bem elaborados.
Um dos aspectos dessa reforma política é o instituto da suplência senatorial, que tem sido objeto de críticas desde sua origem no ordenamento jurídico brasileiro devido ao modo como os suplentes de Senador são eleitos.
Pela suplência senatorial, cada Senador é eleito com dois suplentes para que, em ordem, exerçam o cargo eletivo em caso vacância ou afastamento do seu titular, sendo que o primeiro suplente é o substituto imediato e, na hipótese deste também não poder exercer o mandato, o segundo suplente será nomeado.
Entretanto, questiona-se o fato de o suplente de Senador não receber votos diretos dos eleitores e se elegerem pela indivisibilidade da chapa, o que, em tese, faria com que os suplentes carecessem de representatividade. Tal aspecto é bastante contraditório, visto que o Estado brasileiro é uma democracia representativa.
Além de ser uma democracia representativa, o Estado brasileiro é bicameral, ou seja, no âmbito do Poder Legislativo possui a Câmara dos Deputados, que representa o povo, e o Senado Federal, que representa os Estados-Membros e o Distrito Federal.
Ao contrário do que ocorre com a Câmara dos Deputados, cujo sistema eleitoral adotado é o proporcional, para eleição de membros do Senado o sistema eleitoral adotado é o majoritário. Enquanto que no primeiro os suplentes são convocados a assumir o cargo de acordo com ordem decrescente da votação obtida, no segundo os suplentes são eleitos juntamente com o titular legítimo do cargo.
Há uma diferença substancial, vez que no primeiro caso o suplente de deputado de fato recebeu votos, tendo, portanto, representatividade. Já no caso do suplente de senador, não há votos diretos, o que faz com que a legitimidade da representatividade do suplente seja questionada.
Ademais, o instituto favorece o abuso do poder econômico e o nepotismo, tendo em vista que não há critérios para a escolha do suplente pelo Senador, bastando que preencha os mesmo requisitos deste para que seja diplomado no cargo eletivo.
O que ocorre é que muitas vezes parentes do senador eleito acabam gozando do cargo quando aquele se afasta ou ainda, os financiadores das campanhas muitas vezes representando interesses de sociedades empresárias acabam por tomar posse do cargo como suplente e, em consequência, favorecem as empresas a que estão ligados, prática que além de violar o princípio constitucionalmente garantido da impessoalidade, constitui desvio de finalidade.
Do exposto supra, verifica-se que muitas são as controversas do instituto da suplência senatorial, historicamente arraigado na política brasileira, o que dá ensejo à pertinência temática do presente trabalho monográfico, cujo objetivo geral é analisar o instituto da suplência senatorial sob o prisma da democracia representativa, seus aspectos politico-jurídicos, tais como os critérios de escolha dos suplentes no momento de composição da chapa, como também o uso da suplência senatorial como mecanismo de favorecimento ao nepotismo e abuso do poder econômico.
Para tanto, o presente trabalho foi estruturado em três capítulos. O primeiro aborta os aspectos elementares da democracia, fazendo um breve aparato histórico desde a democracia grega até a democracia moderna, explanando acerca dos institutos da democracia representativa, bem como sua função no Estado hodierno.
O segundo capítulo, a seu turno, esclarece acerca do sistema eleitoral de representação majoritária, tecendo considerações acerca de suas vantagens e desvantagens
Por fim, o terceiro e último capítulo analisa os aspectos políticos e jurídicos da suplência senatorial, assim como sua compatibilidade com um Estado que tem a democracia representativa como regime de governo.
1 - BREVES CONSIDERAÇÕES SOBRE A DEMOCRACIA REPRESENTATIVA
Ab initio, cumpre ressaltar que não há como dissociar a democracia dos gregos e sua cultura helenística. Logo, discorrer sobre democracia remete, inevitavelmente, a Grécia Antiga.
Os diversos povos que compunham a civilização helênica possuíam características em comum que hoje permitem que sejam tratados como pertencentes a um Estado único, embora tal Estado não tenha existido.
A característica marcante da cultura helênica é a existência da Polis, ou cidades-Estado, que eram autossuficientes e independentes entre si, onde o objetivo maior era o bem comum e os cidadãos participavam diretamente dos debates políticos e decisões estatais.
Foi nesse cenário que surgiu a democracia em sua forma mais pura, a chamada democracia direta, onde os cidadãos se reuniam em locais públicos a que chamavam de Ágora para debaterem e decidirem assuntos acerca da Polis, exercendo, assim, o poder político.
A Grécia foi, de fato, o berço da democracia - mais notadamente em Atenas - cujo poder político era exercido diretamente a quem de direito, os cidadãos.
No Ágora, que cumpria o papel de um parlamento hodierno, os cidadãos moldavam a vida pública da Polis e tomavam as decisões da cidade-Estado diretamente, integrando-se a vida política.
Dalmo de Abreu Dallari (2003) aduz que devido a sua autossuficiência quando conquistavam e dominavam outros povos, as cidades-Estado grega não buscavam uma expansão territorial e muito menos uma integração com os conquistados.
À vista disso, a democracia grega, tida como modelo ideal, possuía controvérsias, pois, embora os cidadãos exercessem diretamente o poder político, estes constituíam uma fração pequena do povo, cuja maioria era composta de escravos[1], além do fato de que mulheres e mestiços também não eram considerados cidadãos.
Devido a esse contraste entre ideais democráticos, que pregavam acima de tudo a igualdade entre os homens, e a existência de uma base social composta de escravos, que, por terem tal condição, tinham seus direitos cerceados. Por isso, muitos autores asseveram que a democracia grega não passava de uma “aristocracia democrática”.
Não obstante a isso, Norberto Bobbio esclarece que:
Se a democracia fosse definida ora como poder dos mais ou dos muitos, ora como poder do povo ou da massa ou dos pobres, não modifica em nada o fato de que o poder do povo, dos mais, dos muitos, da massa, ou dos pobres, não era aquele de eleger quem deveria decidir por eles, mas de decidir eles mesmos. (BOBBIO, 2000, p. 372).
A democracia ensinada pelos gregos possuía três pilares: a isonomia, a isotimia e a isegoria. A isonomia, assim como atualmente, garantia a igualdade de todos os homens perante a lei, embora não fosse plena devido à presença de homens na condição de escravos na sociedade grega.
Por sua vez, a isotimia “abolia a organização democrática da Grécia os títulos ou funções hereditárias, abrindo a todos os cidadãos o livre acesso ao exercício das funções públicas” (BONAVIDES, 1994, p. 271).
Já pela isegoria, os cidadãos tinham o direito à igualdade de se pronunciarem no Ágora, ou seja, no debate público dos assuntos concernentes ao governo da Polis, a opinião de cada cidadão era levada em conta, o que permitia a efetiva participação de dos cidadãos no exercício pleno do poder político.
Com o passar dos séculos, as sociedades foram ficando cada vez mais complexas e o modelo democrático originado na Grécia antiga precisou se adaptar a tais mudanças.
Com isso, surgiram mais dois modelos democráticos: a democracia semidireta e a democracia indireta, também chamada de democracia representativa, mais consentânea com os Estados modernos.
Na democracia representativa, o povo não exerce diretamente o poder político, mas escolhe representantes que o fazem em seu nome. Nas Palavras de Bonavides “o poder é do povo, mas o governo é dos representantes, em nome do povo: eis aí toda a e verdade e essência da democracia representativa” (BONAVIDES, 1994. p. 275).
Para tanto, é necessário um sistema político-partidário e um avançado sistema eleitoral, vez que os representantes devem ser legitimamente eleitos, pois caso não o fossem, usurpariam o ideal democrático e o exercício do poder seria autocrático, ou despótico, ou oligárquico ou qualquer outro, menos democrático.
Por sua vez, a democracia semidireta busca aproximar a democracia representativa da democracia direta por meio de mecanismos que permitem que o povo exerça diretamente o poder soberano em determinadas circunstancias, conforme assevera José Geraldo de Brito Filomeno:
A democracia semidireta, ou semi-indireta, pode ser entendida como aquela em que as deliberações de interesse coletivo são tomadas pelos representantes do povo, mas há possibilidades de que algumas o sejam por aquele, diretamente. (FILOMENO, 2001, p. 109).
O berço da democracia semidireta é a Suíça, cujo alguns Cantões[2] adotam tal regime, embora também seja aplicada em âmbito federal, quando concernente a questões constitucionais.
Contudo, assim como a democracia direta, a democracia semidireta só pode prosperar onde a população e os limites geográficos assim permitem, como é o caso dos Cantões Suíços que adotaram este modelo democrático.
Dallari pontua que existem institutos que evidenciam a democracia semidireta, como por exemplo, o referendo, o plebiscito e a iniciativa popular:
Há vários outros institutos que, embora considerados por alguns autores como característicos da democracia direta, não dão ao povo a possibilidade de ampla discussão antes da deliberação, sendo por isso classificados pela maioria como representativos da democracia semidireta. Essas instituições são: o referendum, o plebiscito, a iniciativa, o veto popular, o recall. (DALLARI, 2003, p. 153).
Referendo, plebiscito e iniciativa estão presentes no ordenamento jurídico pátrio (art. 14 da CF/88[3]) como forma de exercício do poder soberano do povo.
O Referendo é a consulta à população sobre tema de relevância já discutido por determinado órgão legislativo, onde a população poderá rejeitar a proposta ou ratifica-la. Já no plebiscito, a consulta, ao contrário do referendo, não é feita posteriormente a proposta, mas previamente.
Por sua vez, a iniciativa popular permite ao povo apresentar proposta legislativa ao órgão competente. Para tanto, é necessário que sejam preenchidos requisitos pré-estabelecidos, como, por exemplo, que o projeto a ser apresentado ao órgão legislativo seja subscrito por determinada porcentagem do eleitorado, dividido em determinado número de circunscrições eleitorais.
1.2 A DEMOCRACIA REPRESENTATIVA NO ESTADO MODERNO
A democracia representativa é intrínseca ao Estado hodierno, cujos representantes eleitos pelo povo exercem em seu nome o poder político do Estado. Nesse sentido, na democracia representativa “o voto, ao qual se costuma associar o relevante ato de uma democracia atual, é o voto não para decidir, mas sim para eleger quem deverá decidir” (BOBBIO, 2000, p.300).
Isto porque, dado as dimensões populacionais e territoriais do Estados hodiernos, a democracia direta tornou-se inviável. É inconcebível que o povo de um Estado de grandes dimensões se reúna em praças públicas para debaterem as diretrizes políticas do Estado bem como a sua governança.
Deste modo, a democracia evoluiu juntamente com as mudanças históricas, sociais e econômicas para se adaptar ao Estado de grandes proporções e a este é intrínseca.
Outro fato a ser observado é que atualmente a grande maioria dos Estados hodiernos se declara democrática, e, se ocorre uma eventual tomada de poder por um grupo, isto se faz sobre o pretexto da temporariedade e do afã de restaurar os ideais democráticos perdidos e tornar o poder legítimo.
Isso se dá pelo juízo de valor dado ao regime democrático, bem como a mudança na moralidade no decorrer dos séculos que culminaram na sociedade contemporânea, que não mais tolera os abusos de outrora.
Essa mudança de paradigma axiológico é um dos pontos que tornam a democracia representativa, mesmo que imperfeita, uma característica do Estado moderno.
De mais a mais, Bonavides assevera que:
O homem da democracia direta, que foi a democracia grega, era integralmente político. O Homem do Estado moderno é o homem apenas acessoriamente político, ainda nas democracias mais aprimoradas, onde todo sistema de garantias jurídicas e sociais fazem efetiva e válida a sua condição de “sujeito” e não apenas “objeto” da organização política. (BONAVIDES, 1994, p. 273).
Portanto, seja pelo fator físico, social ou axiológico, a democracia representativa está intimamente ligada ao Estado moderno e dele já não pode mais se dissociar, a não ser por uma democracia mais aprimorada e possível de ser adotada como regime de governo, o que, até o presente momento, não existe.
2 – O SISTEMA ELEITORAL MAJORITÁRIO
Primeiramente, cumpre salientar que os sistemas eleitorais são “um conjunto de técnicas legais que objetiva organizar a representação popular, com base nas circunscrições eleitorais (divisões territoriais entre Estados, municípios, distritos, bairros etc.)” (RAMaYANA, 2010, p. 126).
A atual Constituição adotou a forma de governo republicana, cujo sistema de governo é o presidencialista e a forma de Estado é a federativa.
Além disso, a Magna Carta consagra o Estado Brasileiro como uma democracia, onde todo o poder emana do povo e por ele é exercido direta ou indiretamente.
Todavia, embora o povo seja o titular do poder político do Estado, este possui dimensões territoriais e populacionais que tornam inviável o exercício direto de tal poder pelo povo que o detém, salvo em casos excepcionais, como o referendo, o plebiscito e a iniciativa popular, consoante explanado no capítulo anterior.
Desta feita, faz-se necessário que o povo escolha seus representantes, para que estes exerçam, em seu nome, o poder político do Estado. Tal escolha ocorre através da eleição, sendo esta “o modo pelo qual o povo, nas democracias representativas, participa na formação da vontade do governo” (SILVA, 2005, p. 363).
Da necessidade das eleições para a escolha dos representantes do povo, surgiu o modo de organização, através de técnicas, procedimentos e regras, de como tais representantes são eleitos. O que é chamado de sistema de representação eleitoral.
O sistema de representação eleitoral, nada mais é do que os conjuntos de normas que disciplinam o procedimento, as técnicas e o processo eleitoral mediante o qual os cidadãos exercem seus direitos políticos, elegem-se ou elegem representantes para que estes defendam seus interesses no corpo político do Estado.
No Brasil, existem dois sistemas de representação eleitoral, também chamados de sistemas eleitorais: o proporcional, que disciplina as eleições para vereadores, deputados estaduais, deputados federais e deputados distritais. E o sistema majoritário que, por sua vez, divide-se em sistema majoritário de maioria simples, no caso de eleições para senadores e prefeitos de municípios com menos de duzentos mil eleitores, e sistema majoritário de maioria absoluta, no caso de eleições para prefeitos, governadores, presidente e seus respectivos vices.
Pelo sistema eleitoral majoritário, vence o candidato que obtiver a maioria relativa ou absoluta dos votos, desprezando-se os votos nulos e em branco no cômputo. Por conseguinte, o território nacional é divido em tantas circunscrições eleitorais quanto forem necessárias.
Ocorre maioria relativa quando, em um único turno de votação, o candidato obtém o maior número de votos válidos para se eleger, ou seja, a maioria simples dos votos.
O sistema majoritário relativo rege as eleições para prefeitos de municípios com menos de duzentos mil habitantes (art. 29, II da CF/88) e eleições para o Senado (art. 46 da CF/88).
Já a maioria absoluta ocorre quando o candidato tem obter mais votos que todos os demais candidatos somados para se eleger, ou seja, mais da metade dos votos dos eleitores que compareceram a votação. No ocorrendo tal hipótese, ter-se-á um segundo turno de votação com os dois candidatos mais votados, cujo vencedor será o que obtiver a maioria simples dos votos:
O sistema majoritário pode ser simples (ou sistema de escrutínio a um só turno), pelo qual, por um a única eleição, se proclama o candidato que houver obtido a maioria simples ou relativa (por isso, também, às vezes, é denominado sistema de eleição por maioria relativa), como pode ser por maioria absoluta (por isso, é também conhecido como sistema eleitoral por maioria absoluta), segundo o qual somente se considerará eleito o candidato que obtiver a maioria absoluta de votos; se nenhum candidato o conseguir, efetivar-se-á nova eleição, geralmente entre os dois candidatos mais votados, a fim de decidir entre ambos, quando, então, um deverá alcançar a maioria absoluta de votos (por essa razão, dá-se-lhe também o nome de sistema majoritário a dois turnos, ou sistema de escrutínio a dois turnos). (SILVA, 2005, p. 370).
Destarte, pelo critério de maioria simples será eleito o candidato que obtiver a maioria dos votos válidos, em escrutínio de apenas um turno. Enquanto que, no critério de maioria absoluta, tem-se um escrutínio em dois turnos, caso o candidato não obtenha a maioria absoluta dos votos no primeiro turno, considerando-se eleito, no segundo turno, o candidato que obtiver a maioria simples dos votos.
Saliente-se, ainda, que “se antes de realizado o segundo turno ocorrer morte, desistência ou impedimento legal de candidato, será convocado dentre os remanescentes o de maior votação” (MELO, 2010, p. 212), além de que, caso haja dois candidatos em segundo lugar, será convocado o de maior idade.
Outro ponto a ser observado é que o sistema sub examine é aplicável tanto nas eleições unipessoais, onde cada partido tem um único candidato e o indica para o pleito eleitoral, quanto nas pluripessoais, onde o partido apresenta uma lista de candidatos à escolha dos eleitores.
Ademais, critica-se o sistema majoritário por este não favorecer as minorias, tendo em vista que estas geralmente não conseguem atingir o número suficiente de votos para eleger seus candidatos. Outro aspecto negativo de tal sistema reside no fato de que um partido pode eleger um candidato sem haver obtido uma quantidade significativa de votos se considerado todo o eleitorado.
Nesse sentido, aduz Bonavides (1994) que o sistema eleitoral majoritário possui “inconvenientes”, visto que as eleições que ocorrem mediante este sistema nem sempre se coadunam com a vontade da maioria do eleitorado:
A eventual falta de representatividade de um candidato eleito, em relação à totalidade do eleitorado. Suponhamos três candidatos numa circunscrição, onde o candidato A obteve 17.500 votos, o candidato B 17.000 votos e o candidato C 15.500 votos. Elegeu-se o candidato A com pouco mais de um terço dos votos e a circunscrição de 50.000 eleitores será representada por um candidato vitorioso com apenas 17.500 votos daquele total. Veja-se, portanto o paradoxo: cerca de dois terços do eleitorado postos à margem, com seus sufrágios reduzidos à impotência! (BONAVIDES, 1994, p. 249).
Bonavides (1994) ainda discorre sobre a chamada “geometria eleitoral”, que seria outro aspecto negativo do sistema majoritário, uma vez que um partido político poderia valer--se de sua influencia em dada circunscrição eleitoral em virtude do status econômico-social daquele eleitorado.
Tal influencia pode dar ensejo à inspiração, manipulação ou patrocínio por grupos empenhados na obtenção do resultado favorável a seus interesses, o que deforma a representação da vontade do eleitorado.
Não obstante a tais aspectos negativos, Bonavides (1994) aduz que o sistema majoritário tem diversas vantagens, dentre as quais está à produção de governos estáveis, evita a pulverização partidária, coloca o representante em dependência maior com o eleitor do que com o partido no qual é filiado, permite determinar com maior facilidade os candidatos eleitos devido à simplicidade do sistema.
3 - O INSTITUTO DA SUPLÊNCIA SENATORIAL A LUZ DA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA
A República Federativa do Brasil adotou o bicameralismo no âmbito do Poder Legislativo Federal, que é composto pela Câmara dos Deputados, que tem como membros os representantes do povo, e o Senado Federal[4], cujos senadores representam os Estados-Membros e o Distrito Federal. O Congresso Nacional é a união das duas casas legislativas, Câmara dos Deputados e Senado Federal.
As eleições para o Senado Federal se dão pelo sistema eleitoral majoritário, sendo que cada Estado da Federação e o Distrito Federal elegem três Senadores, para um mandato de oito anos (duas legislaturas), e com renovação periódica a cada legislatura de um a dois terços, respectivamente.
Por sua vez, a suplência senatorial está prevista no art. 46, § 3º da CF/88, que institui que todo senador será eleito com dois suplentes que, na respectiva ordem, exercerão o cargo em caso de vacância; o instituto em exame também encontra respaldo no art. 56, §§ 1º e 2º da Magna Carta, que dispõe que os suplentes exercerão o cargo nos casos em que o senador for nomeado em cargos do executivo ou se licenciar por mais de 120 dias.
Apesar de a Magna Carta aduzir que o suplente é eleito juntamente com o senador, critica-se o instituto da suplência senatorial pelo fato dos suplentes não receberem votos diretos dos eleitores, o que atenta contra o voto direto, o sufrágio universal e por consequência, a soberania popular, institutos da representação intrínsecos a democracia moderna.
Nesse diapasão, a legitimidade da representação dos suplentes de Senador é comumente questionada pela sociedade civil e até mesmo no meio político, o que acarretou em diversas propostas legislativas[5], como Propostas de Emendas Constitucionais e Projetos de Lei, no intuito de mudar a forma como ocorre a escolha dos suplentes e a maneira que se elegem. Porém, tais propostas não “sobrevivem” ao processo legislativo, sobretudo pela conveniência política do instituto.
A suplência senatorial não era prevista na Constituição Imperial (1824), na Primeira Constituição Republicana (1891) e nem nas Constituições de 1934 e 1937. O instituto da suplência de senador passou a existir no ordenamento jurídico pátrio a partir da Carta de 1946 e foi corroborada na Emenda Constitucional nº 1 de 1969, em ambos os casos existia apenas um suplente. A Emenda Constitucional nº 8 de 1977 alterou o texto normativo que disciplinava a matéria e cada senador passou a ser eleito com dois suplentes. Posteriormente, a Carta Política de 1988 acolheu essa redação em seu art. 46, §3º.
No que concerne ao registro do candidato a Senador e suplentes no momento de composição da chapa, o art. 91 do Código Eleitoral assim estabelece:
Art. 91. O registro de candidatos a presidente e vice-presidente, governador e vice-governador, ou prefeito e vice-prefeito, far-se-á sempre em chapa única e indivisível, ainda que resulte a indicação de aliança de partidos.
§ 1º O registro de candidatos a senador far-se-á com o do suplente partidário
§ 2º Nos Territórios far-se-á o registro do candidato a deputado com o do suplente. (BRASIL. Lei nº 4.737 de julho de 1965).
Assim sendo, o candidato a Senador constituirá chapa una e indivisível com dois suplentes, que poderão ser quaisquer pessoas, inclusive aquelas com as quais possui vínculos de parentesco e, uma vez eleito e diplomado, exercerá o mandato por duas legislaturas.
Ocorrendo vacância do cargo ou afastamento temporário de seu titular, o primeiro suplente o substituirá. Caso o primeiro suplente também fique impossibilitado de exercer o cargo, o segundo suplente o exercerá e, caso este também não possa exercê-lo e faltando mais de quinze meses para a próxima eleição, aplicar-se-á a regra do art. 56, §2º da CF/88.
Ainda, tendo em vista que cada um dos vinte e seis Estados da Federação e o Distrito Federal elegem três Senadores pelo sistema de representação majoritário cujas eleições acontecem alternadamente por um e dois terços, tem-se um total de 81 Senadores e 162 suplentes.
Verifica-se, portanto, que o número de suplentes eleitos é superior que o número de Senadores. Ademais, a suplência senatorial tem sido questionada também pela mídia, um reflexo do descontentamento do povo brasileiro com seus representantes e os cada vez mais constantes escândalos de corrupção. Em matéria publicada no site terra no dia 24 de setembro de 2014[6], a jornalista Janaina Garcia assim discorreu:
Ele não aparece no horário eleitoral, não é o nome principal ao cargo, na urna eletrônica, muito menos precisa pedir voto ao eleitor. Apesar de obscuro na campanha eleitoral, o primeiro suplente de senador é quem assume o mandato caso o titular seja cassado, nomeado para algum cargo fora da casa legislativa, afastado definitiva ou provisoriamente por mais de 120 dias por quaisquer motivos, ou seja, eleito em outro pleito.
E continua, dispondo sobre o número vultoso de suplentes que assumem o cargo:
Dos 81 senadores empossados nas eleições de 2006 e 2010, por exemplo, 45 (mais de 55% dos eleitos) estavam fora de seus mandatos segundo consulta feita esta semana ao site oficial do Senado. Nesse grupo, apenas nove parlamentares se ausentaram por motivos de licença médica ou particular – cujo prazo limite para que não se convoque o suplente, conforme o artigo 45 do estatuto da casa é de 120 dias.
3.1 OS ASPECTOS POLÍTICOS E JURÍDICOS DA SUPLÊNCIA SENATORIAL
A questão da representatividade do suplente de Senador reside no texto constitucional que, ao dispor que o Senador é eleito com dois suplentes, torna o suplente figura sem voto, pois, tendo em vista que a chapa é una e indivisível, o suplente se elegeria indiretamente.
Além do dispositivo constitucional supramencionado, diversos outros na legislação eleitoral fazem alusão à figura do suplente de Senador, como o caso do art. 85[7] do Diploma Eleitoral que dispõe que as eleições para Senadores e suplentes ocorrerão juntamente com as eleições para presidente e governadores e os seus respectivos vices, assim como deputados federais.
Demais disso, o art. 178 do Código Eleitoral aduz que o voto conferido ao cabeça de chapa se estende ao vice ou ao suplente. Esta é uma derradeira consequência do princípio da indivisibilidade da chapa, segundo o qual o eleitor vota na chapa, e sendo o cabeça de chapa eleito todos os demais membros daquela chapa serão tendo em vista que a chapa é una e indivisível.
No que tange a tal principio, Cerqueira aduz que:
Conforme regra insculpida no art. 2º, §4º, e art. 3º §1º da Lei 9.504/97, a eleição do Presidente da República, do Governador de Estado e Do Distrito Federal e do Prefeito importará a dos respectivos vices que com eles foram registrados. Trata-se do principio da plurissubjetividade e da indivisibilidade da chapa para esses cargos eletivos. Esse princípio também se aplica aos cargos de Senador, uma vez que a chapa somente poderá ser registrada com dois suplentes que, em caso de vitória, serão proclamados eleitos e diplomados com o titular. (CERQUEIRA, 2011. p. 142).
O princípio da indivisibilidade da chapa encontra respaldo constitucional no art. 77, § 1º da Constituição Federal de 1988, que assim dispõe:
Art. 77. A eleição do Presidente e do Vice-Presidente da República realizar-se-á, simultaneamente, no primeiro domingo de outubro, em primeiro turno, e no último domingo de outubro, em segundo turno, se houver, do ano anterior ao do término do mandato presidencial vigente. § 1º A eleição do Presidente da República importará a do Vice-Presidente com ele registrado (...). (BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de outubro de 1988).
Também se questiona a transparência da eleição de Senadores e seus respectivos suplentes, visto que o eleitor não teria, na maioria dos casos, ciência de quem são o suplentes, mormente ao fato de que estes não costumam fazer campanha – ressalvados raríssimos casos- e se o fazem, fazem de maneira “tímida”, sem muitas aparições.
É indiscutível que isso prejudica a clareza do processo eleitoral e induz o eleitor a uma situação em que vota sem saber quem são os suplentes, fazendo com que as alternativas existentes em cada pleito eleitoral sejam “mascaradas” e a liberdade de voto mitigada. A propósito, Mendes salienta a importância da conformidade do voto com o conhecimento do eleitor de em quem está votando:
É inevitável a associação da liberdade do voto com ampla possibilidade de escolha por parte do eleitor. Só haverá liberdade de voto se o eleitor dispuser de conhecimento das alternativas existentes. Daí a associação entre o direito ativo do eleitor e a chamada igualdade de oportunidades ou de chances (Chancengleichheit) entre os partidos políticos (cf., neste capítulo, infra, referência à "igualdade de chances") (MENDES, 2013, p. 784).
Não obstante, levando-se em conta o texto da lei, os eleitores, em tese, têm ciência de quem são os suplentes quando votam, visto que o art. 36, §4º da Lei 12.034/09[8] dispõe que:
Na propaganda dos candidatos a cargo majoritário, deverão constar, também, o nome dos candidatos à vice ou a suplentes de Senador, de modo claro e legível, em tamanho não inferior a 10% (dez por cento) do nome do titular. (BRASIL. Lei nº 12.034 de setembro de 2009).
Tal dispositivo legal tem por fito tornar mais transparente o escrutínio, obrigando aos candidatos do executivo e do Senado a darem ciência aos eleitores quem são seus respectivos candidatos a vice bem como os suplentes.
Desta forma, a alegação de que os eleitores não têm conhecimento de quem são os candidatos a suplente de Senadores quando votam, quedar-se-ia vencida ante o teor do dispositivo legal supramencionado, o que equivale dizer que, ao menos no aspecto jurídico, a questão é cabalmente legítima.
A despeito de o aspecto jurídico afastar a alegação de que os eleitores não têm ciência dos suplentes quando votam, o aspecto político do instituo da suplência senatorial não o faz. A mera menção do nome do suplente nos moldes do art. 36, §4º da Lei 12.034/09, na prática, não faz com que o eleitor tenha ciência de quem é ou até mesmo da existência do suplente, pois como é um pleito eleitoral, torna-se imperiosa a presença de outros elementos de campanha eleitoral.
Ainda, importante salientar que uma vez diplomado, o suplente estará habilitado para assumir o cargo de Senador em caso de vacância. Contundo, deve-se observar que o suplente possui mera expectativa de exercer o cargo e que sua posição como suplente não confere a ele as prerrogativas inerentes aos Senadores no exercício de sua função, tais como a imunidade parlamentar e o foro privilegiado[9].
Juridicamente, é lógico deduzir que as prerrogativas do parlamentar estão ligadas ao pleno exercício do cargo eletivo e não a pessoa de quem o exerce, sendo que é por esta razão que o suplente - enquanto possuidor de mera expectativa – não possui as prerrogativas conferidas ao Senador.
Embora não goze das prerrogativas do cargo enquanto não o exerce, o suplente de Senador também terá sua diplomação cassada no caso em que o titular do cargo venha a sofrer cassação. Isto decorre do supramencionado princípio da indivisibilidade da chapa.
Outro ponto a ser observado é que, consoante entendimento do Tribunal Superior Eleitoral, enquanto possuidor de mera expectativa de exercer o cargo eletivo, o suplente de senador poderá mudar de partido político sem incorrer em infidelidade partidária[10].
Sendo assim, muitos aspectos da suplência senatorial evidenciam pontos controversos, que demonstram que apesar de eleito, a figura do suplente é diferente da figura do vice, pois este goza de todas as benesses conferidas ao titular do cargo eletivo. Por essa razão, embora o ordenamento jurídico e a jurisprudência pátria confiram ao suplente de Senador a condição de eleito, este possui mera expectativa e não possui sequer as prerrogativas de um Senador.
Apesar de ser juridicamente fundamentada, a suplência senatorial não se coaduna com os princípios democráticos hodiernos, cuja representatividade popular legitimada pelo voto e sufrágio universal, que constituem a base democrática dos Estados Modernos, é no mínimo duvidosa na figura dos suplentes. A ausência de conhecimento político por parte do eleitorado, assim como a ausência de transparência no processo eleitoral e as diversas propostas legislativas no afã de mudar o instituto da suplência senatorial consubstanciam este entendimento.
Assim, o suplente de senador se beneficia da legislação e do sistema eleitoral - que condicional a eleição do Senador a do seus suplentes, que se elegem sem ter recebido votos diretos dos eleitores, carecendo, portanto, de representatividade.
Nesta senda, em uma análise política da suplência senatorial, verifica-se que esta não possui coerência com os ideais democráticos, por tornar eleitos representantes que carecem de representação, algo contra intuitivo e contrário a uma democrática representativa.
Além do mais, o instituto favorece práticas contrarias a ética e a igualdade de condições dos cidadãos na participação dos pleitos eleitorais. Isto porque permite que pessoas de maior poder econômico financiem as campanhas eleitorais de candidatos a senadores e ao mesmo tempo integrem a chapa como suplentes.
Outro aspecto negativo é a composição de chapas por pessoas que possuem vínculos de parentesco entre si, o que favorece a concentração de poder em uma determinada família, algo mais característico em uma aristocracia do que uma democracia representativa, algo manifestamente contrário aos princípios democráticos da isonomia (igualdade das pessoas perante a lei), isegoria (igualdade no falar e em ser ouvido) e, principalmente a isocracia (igualdade de todos os cidadãos no acesso ao poder).
Tal contradição foi objeto da súmula vinculante nº 13, segundo a qual, devido ao múnus político, nos cargos eletivos a questão do nepotismo deve ser avaliada caso a caso, sendo que a prática incidirá somente se ficar constatado fraude ou outro meio que desvie a finalidade do cargo a ser exercido.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Com base em todo o exposto, verifica-se que o instituto da suplência senatorial, embora revestido de legalidade em seu aspecto jurídico, não se coaduna com o Estado brasileiro sob o aspecto da legitimidade da representação, intrínseco aos ideais democráticos que constituem a base do sistema político da República, sobretudo a soberania popular.
Dado o sistema de representação eleitoral utilizado nas eleições para o Senado Federal, verifica-se que o suplente de Senador não recebe votos diretamente do eleitor, o que macula sua representatividade em eventual exercício do mandato.
O art. 46, caput da CF/88 aduz que para eleições de Senadores o sistema de representação eleitoral é o majoritário, pelo o qual é eleito o candidato que angariar a maioria simples dos votos.
Por se tratar de eleição que adota o sistema de representação majoritário, tem-se que a suplência é partidária e que os suplentes são eleitos indiretamente. O Senador recebe votos, e estes se estendem a figura dos suplentes devido ao princípio da indivisibilidade da chapa.
A maneira como suplente de Senador é eleito – pela indivisibilidade da chapa - desvirtua a representatividade democrática por afetar os institutos de representação como o voto e sufrágio, acarretando em derradeiro golpe a democracia representativa.
Muito embora o art. 46 § 3º da CF/88 estabeleça que todo Senador deva ser eleito com dois suplentes, não aduz que o êxito no pleito eleitoral do Senador acarrete automaticamente no de seus suplentes, o que, por si só, abre espaço para o debate legislativo acerca de como os suplentes devem ser eleitos.
Ademais, muitos são os dispositivos legais que aludem à suplência senatorial e a ela conferem legalidade. Não obstante a isso, no tocante ao aspecto político a controvérsia reside na incompatibilidade entre uma democracia representativa e representantes que, em tese, carecem de legítima representatividade.
Neste diapasão, uma vez diplomado o suplente estará apto a exercer o mandato em caso de vacância ou afastamento do titular do cargo eletivo. Porém, este eventual exercício de mandato, sem a legitimidade conquistada nas urnas, além de afrontar a democracia representativa, compromete eficácia da atuação parlamentar e em consequência abala a confiança dos cidadãos no do Senado Federal.
Saliente-se, por oportuno, que em tempos de instabilidade política, como atualmente, o Senado Federal se torna peça fundamental na defesa do Estado Democrático de Direito, cuja atuação é de imprescindível importância para que a coesão de toda sociedade seja mantida.
Deste modo, a legitimidade de seus membros deve ser isenta de quaisquer dúvidas e questionamentos. Questões como o uso do instituto da suplência como meio de favorecimento ao nepotismo contraria a ética inerente aos cargos políticos, pois o uso do poder como favorecimento de determinado clã e a perpetuação deste no poder aproxima-se mais a ideia de aristocracia do que democracia.
Igualmente, o uso da suplência senatorial para mascarar o financiamento de campanhas e o consequente abuso do poder econômico constitui em manifesto desvio de finalidade quando o exercício do mandato se dá em favorecimento dos financiadores, atinge, também, o princípio da impessoalidade. Ainda, o abuso do poder econômico sob a égide da suplência senatorial viola cabalmente a isocracia, ideal democrático de igualdade de todos os cidadãos no acesso aos cargos políticos.
Por isso, uma reforma política no intuito de alterar a forma como os suplentes são eleitos vem sendo objeto de debates legislativos desde os tempos em que o Estado adotou o instituto da suplência senatorial, sem, contudo, lograr êxito.
Tal reforma teria por fito conferir legítima representatividade aos suplentes de Senador e afastar toda forma de exercício de poder não revestido pelo voto e o sufrágio, contrário a soberania popular e ao espírito democrático.
Portanto, conclui-se que apesar do ordenamento jurídico pátrio conferir aos suplentes legalidade ao aduzir que estes são eleitos juntamente com os Senadores, o instituto da suplência senatorial não confere ao suplente legítima representatividade, mormente pelo fato de este se elege indiretamente, beneficiando-se dos votos dados ao Senador. Ainda, a suplência senatorial é utilizada como mecanismo para práticas que, embora juridicamente amparadas e politicamente convenientes, não se coadunam com os ideais democráticos Republicanos. Tais aspectos da suplência senatorial evidenciam a necessidade de profundas reformas no sistema político brasileiro no afã de restaurar a legitimidade de suas instituições políticas.
REFERÊNCIAS
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[1] Alguns historiadores estimam que existia ao menos um escravo para cada cidadão ateniense.
[2] Consiste em uma divisão administrativa e geopolítica. Na Suíça correspondem aos Estados que compõem a Confederação Helvética.
[3] Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:
I - plebiscito;
II - referendo;
III - iniciativa popular
[4] A competência do Senado Federal está elencada no art. 56 da Constituição Federal.
[5] PEC 41/98; PL 371/99; PEC 362/01; PL 2.841/03; PEC 149/03; PEC 273/04; PL 7.285/06; PEC 01/07; PEC 12/07; PEC 18/07; PEC 51/07; PEC 55/07; PEC 91/07; PEC 04/08. Vê-se que o tema é de grande debate legislativo.
[6] Disponível em <http://noticias.terra.com.br/eleicoes/reserva-de-luxo-suplente-ao-senado-pode-assumir-se-um- voto,69c33f9347f98410vgnvcm3000009af154d0rcrd.html.>. Acessado em: 25/05/2015, às 21h00min.
[7] Art. 85. A eleição para deputados federais, senadores e suplentes, presidente e vice-presidente da República, governadores, vice-governadores e deputados estaduais far-se-á, simultaneamente, em todo o País.
[8] Altera as Leis nos 9.096, de 19 de setembro de 1995 - Lei dos Partidos Políticos, 9.504, de 30 de setembro de 1997, que estabelece normas para as eleições, e 4.737, de 15 de julho de 1965 - Código Eleitoral.
[9] Assim decidiu o Supremo Tribunal Federal: Tribunal Pleno, Inq. 2.421 AgR/MS, rel. Min. Menezes Direito, DJe nº 060, 04.04.2008.
[10] Resolução 23.017/DF, rel. Min. Arnaldo Versiani, DJe 26.03.2009.
