3. ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS DA CRIAÇÃO DAS REGIÕES METROPOLITANAS NO BRASIL
Antes de passar a tratar do Regime Jurídico atual e do tratamento constitucional dedicado às Regiões Metropolitanas, consideramos relevante para reflexão proposta apresentarmos alguns elementos acerca dos antecedentes que contribuíram para a delimitação do tema, tal qual conhecemos hoje.
O fenômeno metropolitano apresentou-se no Brasil e diante deste as administrações locais e regionais (município e Estados - membro), assim como a própria sociedade civil, mobilizaram-se com a finalidade de promover a melhor e mais eficiente adeqüação do espaço urbano conurbado. As necessidades apresentadas, principalmente a partir da década de 60, não poderiam aguardar a resposta legislativa federal, iniciando período em que a questão passou a ser tratada com grande evidência pelos municípios diretamente interessados.
Assim, antes mesmo da produção legal que veio fornecer base jurídica para a disciplina jurídica das Regiões Metropolitanas no Brasil, já existiam experiências embrionárias de administrações metropolitanas, que desenvolviam-se com relativo sucesso.
No Estado de São Paulo, havia, por exemplo, o Grupo Executivo da Grande São Paulo (GEGRAM), criado pelo Governo do Estado em 29/03/67 a partir de um grupo encarregado de estudar o tema "Metropolização". Também em Porto Alegre, por iniciativa dos Municípios da área metropolitana, foi criado o Grupo Executivo da Região Metropolitana (GERM), órgão técnico montado pelo Conselho Metropolitano de Municípios por volta de 1970, experiência que gerou inclusive um Plano de Desenvolvimento Metropolitano. Em Belém, a prefeitura, em convênio com o SERFHAU, fundou uma sociedade de economia mista com fins de gerir tecnicamente o sistema metropolitano de planejamento. Em Salvador e Belo Horizonte, o modelo adotado foi o de criação de Grupo ou Conselho sob a iniciativa dos respectivos Governos Estaduais. O objetivo era o de atuarem como órgãos de assessoria técnica. Na Grande Rio de Janeiro, foi criado pelo Governo Federal, o Grupo de Estudos da Área Metropolitana (GERMET). Nesse caso, o Governo Federal tomou a iniciativa porque a área metropolitana da cidade do Rio de Janeiro abrangia territórios de dois Estados, impossibilitando que a iniciativa partisse unilateralmente de um deles [31].
Essas experiências administrativas, algumas delas anteriores mesmo à própria vigência da Constituição de 1967, apontam para a existência de uma multiplicidade de formas de organizações administrativas metropolitanas, geradas em sua esmagadora maioria por iniciativa dos próprios Governos Estaduais, que buscavam responder, eficazmente, no contexto de suas peculiaridades, às questões que se impunham a partir do acelerado processo de desenvolvimento urbano no Brasil.
A maioria das experiências envolvendo a organização das questões metropolitanas nasciam sob o âmbito de legislações já existentes, anteriores à Constituição de 1967 e à edição da Lei Complementar n.14 de 1973 [32] e expressavam, também, um reconhecimento, por parte das Administrações Públicas Estaduais, de que a gestão das áreas metropolitanas caberia aos Governos Estaduais, que passaram a montar modalidades específicas de administrações setoriais metropolitanas, de acordo com as peculiaridades regionais de suas demandas e com o capital organizacional de que dispunham.
Esse fenômeno organizacional não teve como único indutor a esfera da Administração Pública. Contrariamente, existem indícios para se afirmar que estas tendências apresentadas pelas Administrações Públicas Estaduais caminhavam ao lado e respondiam às questões que emergiam entre segmentos representativos da sociedade civil. Exemplo dessa mobilização foi a realização em 1963, do Seminário de Habitação e Reforma Previdenciária e Assistência dos Servidores do Estado – IPASE (Batista, 1986) [33].
Em meio às preocupações com o acelerado processo de urbanização, com a necessidade de disciplinamento espacial do surto industrial existente e com as seqüelas sociodemográficas impostas pelo subdesenvolvimento econômico e social, o Seminário de Habitação e Reforma Urbana, em seu "Documento Final", propunha mudanças na legislação para que nas áreas de grande concentração urbana constituídas territorialmente por Municípios distintos sejam criados órgãos de administração, que consorciem as municipalidades para a solução de seus problemas comuns.
A repercussão mais imediata desse evento foi a introdução da emenda proposta pelo Senador Eurico Resende, consubstanciada no parágrafo 10, art. 157 da Constituição de 1967, que estabelecia que a União, mediante lei complementar, poderia instituir Regiões Metropolitanas no país. Esse artigo foi a versão autoritária dos estudos prévios, coordenados inicialmente pelo jurista Hely Lopes Meirelles, que sugeria a criação de administrações metropolitanas por iniciativa dos Estados e de Municípios que desejassem se consorciar. Diga-se de passagem que essa iniciativa partiu do Setor de Planejamento Regional e Municipal do Ministério do Planejamento, que também solicitou a formulação de um estatuto legal sobre o planejamento local integrado municipal.
A partir desse período, os estudos urbanos dentro do Ministério do Planejamento, realizados através do EPEA (atual IPEA [34]), passaram a ser desenvolvidos por um recém-criado setor de estudos urbanos, agregado ao Setor de Desenvolvimento Regional. Ou seja, começava-se a pensar o urbano em termos de sua inserção mais ampla, frente aos planos regionalizados de desenvolvimento econômico.
Após a edição da Constituição de 1967, tendo por referência a busca de critérios para a implantação das administrações metropolitanas, os ministérios da Justiça, Planejamento e Interior promoveram alguns estudos tendo em vista a necessidade de delimitação das futuras Regiões Metropolitanas e sua organização administrativa.
Entre estes estudos preliminares, alguns foram realizados pelo IBGE [35], que tentou estabelecer alguns critérios básicos para a definição das áreas metropolitanas, quais sejam: a magnitude da população aglomerada; a extensão da área urbanizada sobre o território de mais de um Município; a integração econômica e social do conjunto, e a complexidade das funções desempenhadas.
Como se pode observar, os parâmetros escolhidos eram genéricos e priorizavam preponderantemente as variáveis passíveis de serem incorporadas como elementos de racionalização econômica e funcional do espaço, sem buscar responder às especificidades da organização socioeconômica ou às peculiaridades das áreas metropolitanas que se pretendiam atingir.
Esse conjunto de iniciativas, que partia tanto das organizações civis quanto da Administração Pública, expressava também, durante a década de 60, a consolidação da idéia de que o fenômeno da urbanização era um problema em si mesmo. Estava-se elegendo a cidade como problemática que deveria ser racionalizada e padronizada para fins de sua apropriação seletiva.
Nesse sentido, a edição da legislação que veio nortear a instituição das Regiões Metropolitanas em 1973, visou responder, sob a ótica do regime autoritário, às questões que estavam postas desde o início da década de 60 no próprio âmbito da sociedade civil.
Entretanto, deve-se perceber que o surgimento do sistema legal que deu origem às Regiões Metropolitanas no Brasil, veio abortar uma série de iniciativas administrativas que começavam a germinar nas principais metrópoles brasileiras. Estas iniciativas expressavam tentativas de responder às questões emergentes do processo de urbanização a partir de suas peculiaridades regionais e de suas especificidades organizacionais e administrativas. Representavam experiências de gestão adaptadas aos recortes territoriais sobre os quais visavam intervir, tendo por referência organizacional a dinâmica político – institucional de suas respectivas áreas de atuação.
Após a edição da Lei Complementar n. 14 de 1973, as capitais que já apresentavam experiências anteriores de administração metropolitana foram as que mais tardiamente criaram suas entidades sob a nova legislação, pois tratava-se de verdadeira desmobilização de iniciativas portadoras de maior ou menor grau de organização que não contemplava as especificidades dos lugares que pretendia organizar.
É importante que se compreenda que a escolha das nove áreas metropolitanas obedeceu mais aos objetivos de se desenvolver um sistema urbano no país de acordo com as necessidades da estratégia de desenvolvimento econômico assumido, do que contemplar efetivamente as cidades com reais características de zonas metropolitanas. A prova disso é que ficaram de foram cidades como Santos, Goiânia, Campinas, que poderiam perfeitamente se enquadrar em alguns dos critérios mais importantes de uma área metropolitana.
4. O REGIME JURÍDICO DAS REGIÕES METROPOLITANAS
A Constituição de 1891 [36] (art. 65, § 1º e art. 48, n. 16) facultava apenas aos Estados a possibilidade de se lavrarem acordos ou convenções entre si, sem caráter político, o que demonstra uma falta preocupação do legislador constitucional em matéria de Regiões Metropolitanas, até por não ser uma realidade do Brasil, na época.
A Constituição de 1934 [37] (art. 9º) previa a possibilidade de acordo entre Estados e União para o desenvolvimento de ações em conjunto de seus serviços, mas ainda não se manifestava expressamente acerca das Regiões Metropolitanas.
Em 1937, o artigo 29 da Constituição do Estado Novo [38] prescrevia a possibilidade de criação de agrupamentos municipais, com personalidade jurídica limitada a seus fins, cabendo aos Estados regularem as condições de tais agrupamentos.
Em 1966, tentativas derradeiras tiveram lugar, com as sugestões da Comissão constituída pelo Presidente Castelo Branco, dos juristas Orosimbo Nonato, Levy Carneiro, Temístocles B. Cavalcanti e Seabra Fagundes. Todavia, essas sugestões, exigindo preocupações com a preservação da autonomia municipal, não foram adotadas, havendo sido substituídas por outra, que apareceu no art. 157, § 10º [39], da Constituição de 1967 e no artigo 164 da Emenda Constitucional n 1/69, preconizando a criação das Regiões Metropolitanas.
A questão metropolitana aparece, assim, pela primeira vez na Constituição Federal de 1967 e mantém-se com a emenda constitucional n. 1 de 1969.
"Art. 164. A União, mediante Lei complementar, poderá, para realização de serviços comuns, estabelecer Regiões Metropolitanas constituídas por municípios que, independentemente de sua vinculação administrativa, façam parte de uma mesma comunidade sócio – econômica".
Nesse período, a idéia norteadora da criação de mecanismos institucionais de planejamento giravam em torno da concepção dos planos integrados sob esferas diversas de Governo e também articulados horizontalmente. Assim, tentava-se montar desde os planos nacionais e microrregionais, integrando cidades de um mesmo espaço geo-econômico sob circuitos articulados de planejamento territorial, até delimitados planos sociais.
Pode-se dizer que existiam, assim, dois tipos de planos: os que procuravam articular centros urbanos de um mesmo espaço sócio – econômico e os que tinham nos próprios núcleos urbanos as suas unidades básicas de planejamento. As áreas metropolitanas seriam incorporadas como unidades espaciais passíveis de serem trabalhadas pelos dois tipos de planos.
Ao final da década de 60, as questões dos planos integrados estava na ordem do dia e tornava-se evidente a necessidade de formular o suporte legal para a institucionalização das Regiões Metropolitanas.
Na discussão prévia da Constituição de 1967, o jurista Hely Lopes Meirelles foi encarregado de preparar o "Anteprojeto de Lei Complementar" para a definição do estatuto legal das regiões a serem criadas. Pelo projeto de Meirelles, haveria a promulgação de uma Lei Complementar para cada Região Metropolitana. Também no seu entendimento, tanto a União quanto os Estados poderiam estabelecer Regiões Metropolitanas.
Contudo, foi determinado através da edição do art. 157, § 10 da Constituição Federal de 1967, que a criação das Regiões Metropolitanas seria de competência exclusiva da União, que trataria de regulamentar a proposta mediante Lei Complementar.
A edição desse artigo quase nada esclarecia, e tanto o estatuto jurídico e administrativo das novas unidades a serem criadas quanto as fontes de recursos para sua manutenção, ficaram indefinidas. A única questão determinada com clareza, foi a instituição das regiões integradas por Municípios que, "independentemente de sua vinculação administrativa, façam parte de uma mesma comunidade socioeconômica". Ficava claro que a legislação viria com um perfil centralizador, não permitindo aos Municípios que seriam incorporados pela lei a liberdade de não se integrarem às regiões criadas.
A Lei Complementar n. 14 foi promulgada, assim, em atendimento à então Constituição em vigor, sendo a primeira legislação especial a tratar do tema das Regiões Metropolitanas. Nela foram dispostas as primeiras oito Regiões Metropolitanas do Brasil. Mais tarde a Região Metropolitana do Rio e Janeiro seria estabelecida pela Lei Complementar n. 20/75.
Ao determinar quais os Municípios que deveriam integrar cada uma das Regiões Metropolitanas, a Lei Complementar n. 14 [40] respondia ao caráter de participação compulsória estabelecido pelo art. 157 da Constituição Federal de 1967. Condizente com esse perfil, a lei federal definia ainda, os serviços considerados como comuns (art.5º); criava um Conselho Deliberativo e um Conselho Consultivo como fóruns decisórios para os problemas metropolitanos, determinando a forma e o conteúdo representativo dessas instâncias, e definia suas competências como entidades de gestão das áreas metropolitanas.
A redução de autonomia municipal em razão da coercitiva participação nas Regiões Metropolitanas foi tratada por diversos juristas brasileiros como retrocesso, uma vez que a cidade brasileira, por ser expressão eminentemente territorial, física, administrativa e sobretudo política do Estado Federal, traduz-se na autonomia, um dos principais princípios da formação federativa do Estado.
A Lei complementar n. 14 de junho de 1973, veio reconhecer a existência real de serviços comuns e a tais serviços [41] conferiu-lhes a denominação ou nomen juris de interesses metropolitanos. Daí o conceito: interesse metropolitano constitui interesses comuns a vários e de vários municípios. São interesses intermunicipais e supramunicipais. Não exclusivos. São interesses regionais, constituindo, também, serviços e problemas comuns, regionais, a exigirem soluções comuns e regionais.
Eros Roberto Grau [42] pontua suas críticas acerca da Lei Complementar n. 14, de acordo com a análise dos artigos considerados pelo jurista inconstitucionais ou ineficazes.
Assim, ensina: "A primeira crítica que se opõe à Lei Complementar 14/73 localiza-se na circunstância de ter ela atribuído encargos aos Estados, sem, no entanto, aquinhoá-los com recursos suficientes para a sua cobertura. Os problemas que daí decorrem enunciam-se sob aspectos vários, na necessidade de aplicação de recursos – pelo Estado – em larga escala, à execução das funções governamentais metropolitanas, seja para o financiamento da prestação de serviços públicos, seja para que opere criteriosa distribuição de capacidades financeiras entre os vários municípios que se localizam na região metropolitana."
Mais tarde o governo federal aprovaria ainda, o Decreto Federal n. 73.600, de 1974, incluíndo o financiamento da referida estrutura regional, regulamentado no Decreto Federal n. 73.600 de 1974 que, no seu art. 4º, determinava que os Estados onde se localizassem Regiões Metropolitanas, deveriam:
"destinar um mínimo de 5% dos recursos do Fundo de Participação dos Estados à execução do planejamento integrado e dos serviços comuns das respectivas Regiões Metropolitanas".
Obviamente que, no entendimento da Lei 14/73, o seu art. 5º, III, reputa como serviço comum de interesse metropolitano o uso do solo metropolitano. A sua definição como tal, no quadro estabelecido pela Lei Complementar é tida como indispensável à eficácia dos efeitos conseqüentes ao estabelecimento das Regiões Metropolitanas, visto como o uso do solo urbano é instrumental dos interesses públicos que se presta a proteger. A expressão "uso do solo", tomada na Lei Complementar, deve ser entendida no sentido genérico, que engloba o conceito de uso – definido pela consideração dos aspectos qualitativos da utilização do solo, em termos de destinação – e o de ocupação – definido pela consideração dos aspectos quantitativos daquela utilização, independentemente da sua destinação.
O controle do uso do solo metropolitano, atividade cujo exercício é atribuído à administração metropolitana, envolve a dinamização de uma série de poderes, cujos instrumentos básicos compreenderão, entre outras, restrições ao uso de áreas inadequadas para construção, fixação de tamanhos mínimos de lotes urbanos para construção, de coeficientes de aproveitamento, de densidade, etc., além de processos de aquisição pública e mecanismos de imposição tributária com afetação extrafiscal.
Um segundo elemento levantado por Eros Roberto Grau, trata da uniformidade de tratamento conferida a distintas regiões e situações. Em verdade, "no texto da lei complementar, localiza-se na circunstância de que confere uniforme tratamento a todas as Regiões Metropolitanas brasileiras – e no mesmo erro da Lei Complementar n. 14/73, incidiu a de n. 20/74, ignorando inteiramente que existem diversidades da mais variada ordem e grandeza entre as características e os problemas de cada uma delas [43]".
A insensibilidade com que tratou as circunstâncias locais e peculiares de cada região além de demonstrar a realidade de que o problema metropolitano não foi efetivamente equacionado do ponto de vista técnico e administrativo, anteriormente à postulação das soluções contempladas no projeto de que resultou a lei complementar, finda por encaminhar tais soluções, na sua generalidade e imprecisão, de maneira tímida, insuficiente, à obtenção dos objetivos pretendidos pelo estabelecimento das Regiões Metropolitanas.
Um terceiro aspecto a discernir na mesma linha repousa sobre a circunstância da Lei Complementar n.14/75 não ter distinguido, nos serviços comuns enunciados no seu art. 5º, etapas deles cuja execução, dada a sua grandeza quantitativa e qualitativa, deveria permanecer na esfera de competência municipal.
Tomemos como exemplo o serviço de limpeza pública, definido pelo n. II, in fine, do citado art. 5º, como de interesse metropolitano. Fora de qualquer dúvida, mesmo em municípios integrados em uma região metropolitana, embora a etapa dos serviços referida à disposição de resíduos sólidos deva ou possa ser entendida como de interesse metropolitano, aquela relativa à coleta domiciliar de lixo remanescerá sempre como de interesse local. Esse pormenor, todavia, não menor, diga-se de passagem, foi totalmente ignorado pelo legislador complementar ao dar por atribuída aos Estados a execução, em sua integralidade, dos serviços de interesse comum.
A Lei Complementar Estadual n. 94 de 1974 do Estado de São Paulo, procurando corrigir esta indefinição, definiu em seu art. 9º, as etapas e parcelas dos serviços comuns de interesse metropolitano que, sendo essenciais ao desenvolvimento sócio – econômico da Região Metropolitana, exijam tratamento integrado e execução coordenada a nível regional, determinadas pelo conselho Deliberativo da Grande São Paulo – CODEGRAN.
Criada em 1975 para cuidar do planejamento da Região Metropolitana de São Paulo, a única então existente no Estado, a Emplasa - hoje vinculada à Secretaria de Economia e Planejamento do Governo do Estado – dedica-se à formulação de diretrizes básicas para o desenvolvimento, à compatibilização de integração dos programas setoriais do Estado de São Paulo e da Metrópole e à manutenção do planejamento como instrumento para o desenvolvimento [44].
Ainda analisando a Lei Complementar nº 14/75, outro dos aspectos indicados e que merece destaque, é a não – indicação de uma estrutura definida para a entidades metropolitanas.
A disposição do art. 2º da Lei Complementar, concernente à existência na Região Metropolitana de um Conselho Deliberativo, é inteiramente imprecisa no que tange à definição da natureza dessa entidade, ensejando uma série de indagações, como se haveria o conselho de ser entendido como a entidade metropolitana gestora dos interesses comuns no exercício das competências definidas no art. 3º da Lei Complementar [45]. Tal questão parece-nos relevante, uma vez que as decisões o Conselho Deliberativo vinculariam os planos municipais, em nome do interesse metropolitano.
Elaboradas as noções de necessidade metropolitana e de função governamental metropolitana, delas se retira a noção de interesse metropolitano, entendido como aquele referido a necessidades públicas, cujos efeitos extravasam, com intensidade comum, os limites territoriais de competência institucional de várias autoridades e unidades administrativas dentro da metrópole, exigindo, dessa forma, soluções coordenadas e integradas de parte daquelas mesmas autoridades e unidades. Quando se coloca sob indagação a titularidade do interesse metropolitano, pois, importa saber qual o nível de governo que detém a competência para o desenvolvimento das funções governamentais metropolitanas.
Atribui a Lei Complementar n. 14/73, como vimos, tal competência ao Estado – membro. Praticamente unânime, também, por outro lado, neste sentido, a opinião da doutrina que acrescenta que a região metropolitana configura um instrumento meramente administrativo, sem poder político. Cabendo, necessariamente, ao Estado – Membro a competência das diretrizes políticas e governamentais pertinentes à Região Metropolitana formada pelos municípios neles situados.
Esse ponto merece destaque em nossa análise. Nota-se que o legislador em nenhum momento parece querer reconhecer uma personalidade jurídica política autônoma à Região Metropolitana. Refere-se à esta como entidade administrativa vinculada aos Estados - Membros, reconhecendo em suas funções originais, interesse metropolitano de caráter regional. Não quer questionar ou colocar em risco, desta forma, o sistema federativo implantado.
Em verdade, o interesse metropolitano passa a compor a esfera de interesses do Estado - membro, que detém, em última análise, a competência de instituição e manutenção da Região Metropolitana. Reduz, assim, a natureza jurídica da Região Metropolitana, à ente administrativo, compondo a estrutura de administração direta do Estado – Membro.
Trataremos do assunto, ainda, a seguir.
4.1. A CONSTITUIÇÃO DE 1988
A ordenação constitucional das unidades regionais está consagrada na Carta Política de 1988, cujo artigo 25, § 3º, prevê:
"Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição.
...
§ 3º. Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir Regiões Metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum."
Função pública é conceito mais restrito do que o de serviço público. Informa, pois, a função pública o interesse regional, aqui qualificado. Nem todos os serviços públicos podem ser transmudados em interesse regional. Só alguns serviços públicos é que se pode desmunicipalizar.
Antes da Carta constitucional de 1988, como já visto, a Lei Complementar n. 14 de 8 de Junho de 1973 alterada pela Lei Complementar n. 27/75, estabeleceu oito Regiões Metropolitanas, a saber; São Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belém e Fortaleza. Em seguida, a Lei complementar n. 20, de 1º de Julho de 1974 estabeleceu a região metropolitana do Rio de Janeiro, criando o fundo Metropolitano para as provisões de despesas metropolitanas daquele Estado.
Antes da promulgação da atual carta política, as Regiões Metropolitanas eram criadas por Leis Complementares Federais. Atualmente, sob o égide da Constituição Federal de 1988, as Regiões criar-se-ão por Leis Complementares Estaduais [46].
Importante dizer que, cumpre aos Estados adequarem suas Constituições para atender à nova competência disposta na Carta Federal, incluindo em suas disposições os critérios e elementos norteadores da instituição das Regiões Metropolitanas. Cabe, outrossim, aprovar Lei Complementar Estadual que atribua às Regiões Metropolitanas criadas por Leis Federais, tal condição administrativa. E até que os Estados legislem sobre a matéria, continuam em vigor as ordenações normativas anteriores não conflitantes com a ordem constitucional, situação jurídica essa reconhecida pelos constituintes estaduais, como fizeram os constituintes gaúchos e mineiros, a fim de se evitar o vazio metropolitano.
Segundo entende José Nilo de Castro [47], "parece-nos que o constituinte, respeitante à competência dos Estados para instituir as Regiões Metropolitanas, as aglomerações urbanas e as microrregiões, andou certo, de vez que os Estados é que, instituídas as Regiões Metropolitanas, como o foram, pela União, ficaram responsáveis pela sua estrutura e funcionamento. Perdeu, entretanto, o Constituinte grande oportunidade de aprofundar-se na questão regional, formando entidade política regional, com competências expressas, tendo-se o federalismo de regiões".
De fato, a leitura do artigo 25 da constituição de 1988 impõe interpretação crítica, verificada uma determinação normativa em que se recorta, a partir das competências estaduais e municipais tradicionais, uma nova modalidade de atribuição de poderes administrativos que reclama uma tomada de posição diversa frente ao nosso federalismo de caráter cooperativo e orgânico.
Esse federalismo, naturalmente, responde às novas necessidades institucionais apresentadas atualmente. Diante dessa realidade, mecanismos jurídicos foram elaborados e aprovados para enfrentar os problemas emergentes da vida moderna. Estes mecanismos estão embasados diretamente no quadro de competências que estruturam as responsabilidades normativas e executivas dos entes político-administrativos que perfazem nossa República Federativa.
A repartição de competências no Estado Federal Brasileiro está referida à amplitude dos interesses públicos a serem atendidos, sem, entretanto, deixar de consignar atualmente de forma marcante, o relacionamento orgânico – complementar entre esses interesses.
Assim, na atual estrutura institucional básica brasileira, não temos uma distribuição de competências de modo estanque, mas sim compartilhado, onde a predominância do interesse impera como princípio maior [48].
Desse modo, no Brasil, vigora um quadro de competências constitucionais cuja distribuição caracteriza o federalismo de integração, sucessor do federalismo de cooperação, ambos contrários ao federalismo dualista, de caráter rígido e tradicional, onde dominavam as competências exclusivas [49]. Nesse sentido, como regra, a interpretação sistêmica da Constituição Federal deve sempre levar em conta os objetivos de integração entre os interesses públicos nacionais, estaduais, distritais e municipais, na forma como foram intencionados pelo legislador constituinte.
Segundo, ainda, José Nilo de Castro, a participação dos municípios nas Regiões Metropolitanas tratadas na Constituição de 1988 mantém o caráter compulsório verificado na Carta anterior, não apresentando, assim, instituição de associações voluntárias mediante convênios, uma vez que, para a realização do planejamento e execução das funções públicas de interesse comum, deve-se obter nível de comprometimento entre os municípios que não admite a voluntariedade.
4.2.O papel do Estado em matéria de direito urbanístico, as Regiões Metropolitanas e o Estatuto da Cidade
Releva-se, no presente trabalho, os aspectos de Direito Urbanístico que evidenciam-se no tratamento das Regiões Metropolitanas. Dessa forma, cumpre-nos dispor sobre o papel do Estado – Membro no trato de tal disciplina e sua repercussão na gestão das Cidades Globais.
Em relação ao papel dos Estados em disciplina de Direito Urbanístico, a regra é de se demarcar por exclusão (competência residual) o seu campo de competências privativas. Será, assim, dos Estados tudo aquilo que não se incluir entre as competências explícitas e enumeradas da União e dos Municípios.
Conforme o artigo 24, inciso I da Carta Magna, cumpre aos Estados – Membros participar da competência para legislar sobre Direito Urbanístico:
"Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;"
Como competência concorrente, a atuação do Estado deverá, necessariamente, observar as normas de caráter geral promovidas pela União, bem como restringir sua atuação de forma que não invada a autonomia municipal.
Trata-se da aplicação da norma da prevalência do interesse, desta feita aplicada ao ente Estadual. Este atuará mediante a verificação do interesse predominantemente regional, observando as normas de caráter geral e os interesses locais.
O Direito Urbanístico forma um sistema e no topo dessa ordem estão os preceitos constitucionais, seguindo a norma federal que estabelece as diretrizes para todas as demais e as normas estaduais que interferem nas diversas legislações municipais, dentro de seu território.
Da mesma forma que as normas de caráter federal pertinentes ao desenvolvimento urbano têm limites de aplicabilidade e alcance material, as normas estaduais também o terão, devendo ser resguardada a competência municipal reservada pela Constituição Federal com destaque.
De fato, a competência Estadual para os assuntos urbanísticos pode ser enfatizada, uma vez que, pela própria dimensão territorial brasileira, cada Estado – Membro apresenta suas peculiaridades culturais, físicas, econômicas e sociais, frutos de diversos elementos. Cada Estado é um núcleo ainda mais homogêneo dentro da identidade nacional, uma das razões que leva a crer que o papel do ente federado deva ser a todo tempo destacado.
A legislação urbanística estadual, portanto, é fruto da demanda regionalizada de cada ente federal e deve ser promovida, principalmente no que trata do planejamento urbano envolvendo os diversas entes municipais para um confronto com a realidade expansionista das cidades.
Não cabe ao Estado – membro, entretanto executar a conformação urbana propriamente dita. De fato, não é "adequado, ao Estado, o exercício da função urbanística de efeito direto e concreto intra – urbano" [50]. O que leva a concluir que não será a entidade estadual que imprimirá diretamente as características de tal conformação.
Em verdade, os Estados teriam a competência de complementar a legislação urbanística federal, inspirando-se na realidade regional.
Vale lembrar que, de acordo com o disposto no parágrafo 3º do artigo 24 da Constituição Federal, os Estados - membros poderão editar normas sobre o Direito Urbanístico, mesmo na ausência de legislação federal. Nesse caso, a legislação estadual submeter-se-ia ao crivo Constitucional, assegurada, ainda, a autonomia municipal.
Desta feita, a omissão legislativa federal não é impedimento para o legislador estadual, ao contrário, lhe confere a possibilidade explícita de materializar-se conforme a realidade regional.
Ainda que tenha sua atuação condicionada ao regime urbanístico federal, ao Estado – membro ficam reservadas competências que refletem diretamente no contexto urbano, bem como na aplicação dos princípios da Ordem Urbanística, consolidados a partir da vigência da Lei Federal n. 10.257/01 (Estatuto da Cidade).
Aprovado pela Lei n. 10.257/2001, o Estatuto da Cidade disciplina a Ordem Urbanística no Brasil, estabelecendo seus fundamentos gerais e o condicionamento definitivo da política urbana, que define os contornos da propriedade urbana e seu condicionamento à função social.
Ainda que não se apresente como ente governamental competente para a conformação do conteúdo de função social da propriedade, o papel do Estado – membro é de destacada relevância no que se refere a instituição de novos municípios, bem como no estabelecimento de Regiões Metropolitanas, Aglomerações Urbanas e Microrregiões (§3º, art. 25, CF/88 e inciso II, art. 4º, inciso II, art. 41 e art. 45, do Estatuto da Cidade).
O Estado – membro tem, ainda, a competência de elaborar diretrizes da política urbana, dentro de seu campo de competência, que abrange a organização do território e ações de interesse regionais.
Da mesma forma, instrumentos urbanos disciplinados na nova lei poderão ser aplicados pelo ente Estatal no cumprimento de tal tarefa. De fato, o Estatuto da cidade dispõe como instrumento de interferência urbanística de competência do Estado – Membro, o planejamento das Regiões Metropolitanas. O plano Regional Metropolitano, condiciona, assim, a política urbana a ser implementada pelos municípios que lhe compõem.
Importante ressaltar, ainda, o art. 45 do Estatuto da Cidade que institui a gestão democrática da cidade, indicando a necessidade dos organismos gestores das Regiões Metropolitanas e aglomerações urbanas incluirão obrigatória e significativa participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e pleno exercício da cidadania.
Infelizmente, no que tange ao trato da matéria metropolitana o Estatuto da Cidade apresenta-se demasiadamente tímido, talvez por reflexo do momento político vivido pelos Estados - Membros.
No curso da tramitação do projeto de lei do Estatuto da Cidade, as Regiões Metropolitanas chegaram a ter um capítulo exclusivo. Nesse projeto os Estados deveriam observar normas gerais para instituição de Regiões Metropolitanas tais como: "estabelecimento de meio integrado de organização administrativa das funções públicas de interesse comum; cooperação na escolha de prioridades, considerando o interesse comum como prevalente sobre o local; planejamento conjunto das funções de interesse comum, incluído o uso do patrimônio público; execução conjunta das funções públicas de interesse comum, mediante rateio de custos proporcionalmente à arrecadação tributária de cada Município; estabelecimento de sistema integrado de alocação de recursos e de prestação de contas." [51]
Certo é que o Estatuto da Cidade é norma cuja aplicabilidade se dará em maior amplitude por meio do ente municipal, ficando o Estados limitados à competência residual em matéria de Direito Urbanístico, submetidos, entretanto, às diretrizes gerais tratadas naquela norma federal.
Questão interessante a ser colocada diz respeito à obrigatoriedade estabelecida no inciso II, artigo 41, da Lei n. 10.257/2001. Segundo essa norma, todos os municípios que compõem uma Região Metropolitana, deverão elaborar planos diretores.
Dúvidas poderão surgir acerca de tal disposição, uma vez que a Constituição Federal estabelece a obrigatoriedade indicada apenas aos municípios que apresentem população superior a 20 mil habitantes (§ 1º, art. 182, CF/88).
A maior parte da doutrina inclina-se pela inconstitucionalidade do dispositivo, uma vez que amplia o conteúdo da norma constitucional, sem haver explícita autorização para tanto.
De qualquer modo, o legislador infraconstitucional, parece sensível ao fato de que em uma Região Metropolitana, as questões de caráter comum devam ser discutidas e reduzidas a planos coerentes com o perfil de cada município que lhe compõe. Nesse caso, para garantir os interesses de desenvolvimento de cada membro componente, o plano diretor cumpre o papel de estabelecer os as funções e objetivos particulares de cada estrutura municipal, garantindo organização urbanística equilibrada.
