Sumário: 1. Introdução 2. O Direito e a Cidade 3. Antecedentes Administrativos da Criação Legal das Regiões Metropolitanas 4. Regime Jurídico das Regiões Metropolitanas 4.1. Constituição de 1988 4.2. O papel do Estado em matéria de Direito Urbanístico, as Regiões Metropolitanas e o Estatuto da Cidade 5. Breves considerações sobre a experiência de Portugal 6. Conclusões. 7. Referências Bibliográficas.
1. INTRODUÇÃO
O fenômeno da concentração urbana, que se caracteriza pela ocupação, uso e transformação do solo provocados pelas aglomerações e intervenções humanas, atualmente encontra seu ápice de complexidade nas chamadas Regiões Metropolitanas.
As Regiões Metropolitanas, também denominadas cidades globais [1] ou Megacidades [2], apresentam-se, fundamentalmente, como grandes conurbações urbanas, provocadas pela expansão territorial de municípios vizinhos e, principalmente, pela comunicação econômico-social entre as cidades, o que gera questões de ordem comum.
Desenvolvendo o conteúdo e o entendimento das Regiões Metropolitanas o Professor Eros Roberto Grau [3] ensina que para compreender tal fenômeno deve-se partir da idéia de "estrutura urbana" municipal e metropolitana, o que dependerá da apreensão dos conceitos de infra – estrutura, funções e fluxos.
De acordo com o entendimento do referido jurista, a análise destes elementos propicia ao cientista jurídico a averiguação do contexto em que se aplica o Direito, e, principalmente, o papel do planejamento de ações que envolvem a dinâmica de relações das metrópoles.
As estruturas sociais, examinadas em termos espaciais, implicam em considerações do exercício de atividades (de caráter econômico e social) em espaços físicos: assim, tais estruturas comportam esquema dentro do qual aquelas atividades estão dispostas sobre determinados espaços, nomeadamente, sobre os solos urbanos. A essas atividades exercidas nos espaços urbanos, o Prof. Eros Roberto Grau [4] denomina funções.
Como tanto os sujeitos dessas atividades quanto os bens e serviços delas resultantes se transferem de um município para outro, dentro e para fora dos respectivos espaços físicos limitados geograficamente, surge a necessidade de se viabilizar mecanismos comuns, em multiformes movimentos. Os canais de comunicação de pessoas, bens e serviços compõem o conceito de infra – estrutura. É de tal forma a comunicação entre as cidades que se encontram em uma Região Metropolitana, que se mostra inevitável o condicionando das estruturas, armando-as como uma verdadeira rede, de forma sistemática. De outra parte, aos movimentos que se operam sobre essas redes chamamos fluxos.
Para logo se vê, pois, que a estrutura municipal ou metropolitana é resultante das proporções e relações existentes entre as várias funções que se manifestam sobre o espaço considerado, sendo os seus fluxos dependentes da infra – estrutura existente.
Verificamos, assim, que a amplitude das várias funções e fluxos estabelecidos em todo o complexo urbano condiciona uma nova estrutura, que se expande para além dos limites municipais considerados. Daí, é inevitável o surgimento de novos centros de decisões administrativas e empresariais e tais decisões são cada vez tomadas a nível mais distante daqueles ligados aos interesses exclusivamente locais.
Ao mesmo tempo, começa a surgir uma grande expansão da demanda de serviços públicos, de sorte que as autoridades administrativas na área limitada a um município já não podem mais, isoladamente, dar solução satisfatória às necessidades coletivas de todos os escalões governamentais implicados.
Nesse momento, verifica-se o choque entre as estruturas municipais, agravado pela multiplicidade dos centros de decisão político – administrativas com ação em toda a região.
É de se destacar que, na maioria das vezes, as Regiões Metropolitanas surgem como pólos de atividades econômicas, ou seja, como ponto de localização concentrada de atividades dentro de um núcleo urbanizado condicionante de todo o comportamento econômico na região, visto que a sua expansão gera fluxos do exterior para o centro e do centro para o exterior.
Na maioria das vezes essas Regiões apresentam um município central, ao redor do qual gravitam os demais municípios circundantes, motivados pela intensidade econômica e social desenvolvida naquele pólo de atração. O município central, em regra, torna-se a sede da Região Metropolitana.
Eros Roberto Grau conceitua Regiões Metropolitanas como o "conjunto territorial intensamente urbanizado, com marcante densidade demográfica, que constitui um pólo de atividade econômica, apresentando uma estrutura própria definida por funções privadas e fluxos peculiares, formando, em razão disso, uma mesma comunidade sócio – econômica em que as necessidades específicas somente podem ser, de modo satisfatório, atendidas através de funções governamentais coordenada e planejadamente exercitadas. Para o caso brasileiro, adite-se que será ela o conjunto, com tais características, implantado sobre uma porção territorial dentro da qual se distinguem várias jurisdições político – territoriais, contíguas e superpostas entre si – Estados e Municípios" [5].
Chamemos à atenção, ainda, para o fato de que as Regiões Metropolitanas brasileiras reuniam, em 1996, um conjunto de 47.298.604 habitantes, que correspondia a 30,11% da população total do Brasil [6]. Atualmente, "as 26 regiões metropolitanas brasileiras concentram 413 municípios, população de 68 milhões de habitantes e ocupam área de 167 mil km2" (7), o que corresponde a aproximadamente 42% de toda população brasileira.
Mais do que uma realidade em números, o fenômeno das Regiões Metropolitanas no Brasil chama também à atenção por se verificar a partir de um processo de urbanização demasiadamente rápido.
Verifica-se, assim, em consequência do crescimento acelerado e com indesejada normalidade no dia a dia das Regiões Metropolitanas, a "escassez de serviços sanitários, deficiências de moradias e serviços básicos, falta de segurança e degradação ambiental, além da vulnerabilidade a acidentes e desastres naturais" [8]. É a cidade explodindo em si mesma, expandindo-se sem limites.
Não há que se esquivar, outrossim, o Direito, das emergentes situações trazidas pelo aparecimento das Regiões Metropolitanas, consideradas, nesse estudo, como objeto em sim mesmas de regulamentação.
As questões e problemáticas verificadas no contexto das Regiões Metropolitanas, relacionadas ao uso, distribuição e utilidade do solo são, por fim, em nosso entendimento, objeto do Direito do Urbanismo ou, Direito Urbanístico, disciplina jurídica que reside essencialmente "na harmonização ou compatibilização entre os diferentes interesses implicados no uso e transformação desse bem essencial – por natureza, escasso e irreprodutível – que é o solo, sendo, por isso, constituído por normas jurídicas cuja função precípua é a ponderação de interesses e a superação dos conflitos de interesses surgidos a propósito da utilização do mesmo (ponderação que reveste uma tríplice vertente: entre interesses públicos que não são coincidentes e entre interesses privados divergentes)" [9].
Em resposta à evidente necessidade, mais do que confirmada pela realidade urbana apresentada não só no Brasil, como em diversos países do mundo, resta-nos verificar, quais são os contornos da disciplina das Regiões Metropolitanas, a partir da abordagem do tema em sede da Constituição Federal Brasileira e da legislação infraconstitucional hoje vigente, de caráter urbanístico.
O presente ensaio tem por objetivo, portanto, contribuir, ainda que de forma geral, para o exame do regime jurídico das Regiões Metropolitanas no Brasil, apresentando um panorama histórico das normas constitucionais e infraconstitucionais pertinentes, confrontando-o criticamente com o modelo federativo brasileiro e com o papel dos Estados no contexto urbanístico atual e na disciplina do direito de propriedade do solo.
Com base nos dados e análises doutrinárias acerca do conteúdo do significado atual do tema proposto, pretendemos explorar a questão, partindo de uma análise crítica da estruturação dos centros urbanos, dentro de sua circunstância histórica e política, perplexa e por que não dizer, objeto e agente central das transformações do mundo pós-moderno (10).
2. O DIREITO E A CIDADE
É imprescindível abordar, ainda que de forma sucinta e geral, alguns aspectos da origem da disciplina jurídica das cidades, bem como das primeiras normativas de caráter urbanístico estabelecidas no Brasil.
De acordo com o ensinamento do Professor Fernando Alves Correia [11], os primórdios do ordenamento jurídico urbanístico remontam do Direito Romano, que dividia o conjunto das regras em quatro grupos: normas de garantia da segurança das edificações; normas dirigidas à tutela da estética das construções; normas que visavam a salubridade das edificações e, finalmente, disposições com objetivo de ordenamento do conjunto urbano.
Assistiu-se, assim, desde os romanos, intensa ocupação das ciências jurídicas nas questões basilares sobre as quais atualmente se fundamenta o Direito do Urbanismo ou Direito Urbanístico.
E não é de se duvidar que essa preocupação em estabelecer regras e orientações nas construções das cidades estava ligada a diversas razões, muitas delas, na origem, de caráter militar. Em verdade, as cidades são até os dias de hoje, simbólicas em razão do poder que controlam, dos fluxos econômicos, sociais, culturais e políticos, sendo inevitável concluir que se constituem mesmo, como centros de acumulação de riqueza e conhecimento, desde as primeiras organizações primitivas.
É interessante notar o fascínio que as cidades despertam. Washington Peluso Albino de Souza [12], caracteriza a cidade como a somatória de chão, gente e cultura, em conceito bastante eloquente, que não poderia passar desapercebido nesse estudo:
"O chão define o espaço utilizado pelo homem-individual e pelo homem social na configuração e na prática da própria convivência e a partir dos problemas de sua subsistência. Como indivíduo ou como componente do todo social, é do chão que ele retira tudo o de que depende e no exercício de sua própria vida, é dele que se utiliza. Enquanto gente, os problemas do homem projetam-se do âmbito individual ao social. Mais do que a sobrevivência animal, configura-se todo o condicionamento da estrutura social, na qual ele se inclui. Desejos, necessidades, sonhos, anseios, compõem a gente no organismo urbano. Por fim, os conhecimentos, as experiências, as vivências acumuladas pela própria humanidade vão traduzir-se na cultura. Reunidos no conceito de cidade, estes elementos permitem-nos afirmativas incontestáveis como a de que devemos tratá-la como organismo vivo, ou, no dizer de Bandeira, que ela tem caráter".
É, ainda, interessante, o conceito de cidade trazido por Lucrécia D’Alessio Ferrara [13]:
"A cidade, o lugar urbano pode ser definido como dependente de duas variáveis:
1.Setor do solo fisicamente urbanizado onde se situam edifícios e outros equipamentos;
2. Onde as pessoas realizam atividades que estão tipicamente relacionadas e dependentes entre si.
Assim sendo, não se pode considerar a cidade como um simples produto de demarcações administrativas; edificações mais ou menos adequadas a um pertinente uso do solo, densas e heterogêneas agregações populacionais, fachadas arquitetônicas, vias urbanas que se cruzam, equipamentos com soluções técnicas sofisticadas. Mas, a cidade está justamente na interação daquelas duas variáveis, o que implica concebê-las como uma apropriação do seu usuário, isto é, ela só se concretiza na medida em que é centro de atração de vivências múltiplas e atende à necessidade de centralizar, de fazer convergir as relações humanas. São estas que fazem falar a cidade, que lhe dão sentido, as características físicas e materiais dos assentamentos urbanos encontram sua justificativa enquanto organização espacial das comunicações urbanas. É a acessibilidade à informação e sua troca que caracterizam a apropriação do ambiente urbano e o modo pelo qual o usuário faz da cidade um objeto que precisa ser decifrado, uma escritura que precisa ser lida. Se reconhecemos que a função principal dos ambientes urbanos é comunicar ou favorecer a comunicação é necessário saber como comunicam e isto exige a revisão dos instrumentos críticos tradicionais ou mesmo o emprego de metodologia de análise que permite instaurar uma crítica ao ambiente urbano."
Em termos gerais, a realidade apresentada na cidade pode ser entendida como matriz ou fundamento institucional [14] do Direito. É a partir dela que a ciência jurídica estrutura a maior parte de seus paradigmas e para ela tem se prestado a desenvolver instrumentos que visam regular as relações intersubjetivas calcadas no contexto urbano, sob a justificativa e condição de promover justiça social [15].
Atualmente vivenciamos a grande influência na produção jurídica de normas cujo espírito e necessidade tiveram como origem as relações travadas nos centros urbanos e que, portanto, pretendem responder às questões trazidas em razão da vida e das desigualdades verificadas nas cidades.
O conceito jurídico de cidade, no entanto, expressa-se através de algumas normas positivadas e pela doutrina. Segundo José Afonso da Silva, "cidade, no Brasil, é um núcleo urbano qualificado por um conjunto de sistemas político – administrativo, econômico não – agrícola, familiar e simbólico como sede do governo municipal, qualquer que seja sua população. A característica marcante da cidade, no Brasil, consiste no fato de ser um núcleo urbano, sede do governo municipal. [16]"
É por óbvio que as cidades são palco de grandes fatos e acontecimentos sociais, e sobre seu território travam-se relações jurídicas de diversas naturezas. No entanto, cabe-nos destacar a cidade como próprio objeto da regulação jurídico normativa, e, evidentemente, observar as normas de caráter eminentemente urbanístico, que visam a manutenção do espaço e do solo das Regiões Metropolitanas, buscando vincular, em última análise, a sua sustentabilidade e legitimidade, à concretização dos objetivos da política urbana, previstos expressamente no Estatuto da Cidade, em seu Artigo 2º, Lei promulgada em atendimento à Constituição Federal de 1988.
A disciplina jurídica especializada aparece, assim, vinculada à evolução da política urbana de determinada sociedade e do urbanismo, complexo interdisciplinar de arte e ciências, cujo objeto consiste o estudo da cidade atual e da cidade do futuro, para a solução dos problemas vitais que surgem da convivência das grandes massas de população nelas concentradas, com o fim de tornar possível a convivência sem menosprezo da integridade física, espiritual e mental do ser humano [17].
Direito e Urbanismo, unem-se, desse modo, na disciplina da vida na cidade e, consequentemente, na disponibilidade da propriedade do solo. Para fins de entendimento, resta, ainda que brevemente, conceituar o Direito Urbanístico que pode ser entendido como o "conjunto de normas e de institutos respeitantes à ocupação, uso e transformação do solo, isto é, ao complexo das intervenções e das formas de utilização deste bem (para fins de urbanização e de construção, agrícolas e florestais, de valorização e protecção da natureza, de recuperação de centros históricos, etc.)" [18].
Em razão de seus propósitos, o Direito Urbanístico abriu caminho na ciência jurídica apresentando-se como disciplina de caráter complexo e especializado voltado para as questões das cidades e, evidentemente, para as questões das Regiões Metropolitanas, razão pela qual utilizamos nesse trabalho os seus fundamentos consubstanciados na legislação que lhe compõe o conteúdo objetivo.
Ainda em sede de evolução e justificação histórica das Regiões Metropolitanas, lembramos que a Revolução Industrial indubitavelmente marcou o início de grande concentração de atividades de manufatura em algumas cidades cuja população cresceu explosivamente. A época, em voltas do Século XVIII, o Brasil ainda submetia-se à Portugal, sem grandes normativas de caráter jusurbanístico próprias, uma vez que se utilizava de legislação imposta pela Metrópole Portuguesa.
A normativa que se poderia admitir, entretanto, ter caráter urbanístico aplicada no Brasil, tratava de questões urbanas voltadas ao espaço mínimo a ser respeitado entre as construções a fim de garantir a circulação de transportes, entre outras orientações de caráter meramente ordenador dos núcleos urbanos da época.
Após a independência do Brasil e a considerável evolução industrial verificada nos anos que seguiram, formaram-se as primeiras cidades, verificando-se, nesse momento, que a referência econômica deslocava-se progressivamente do meio rural, para se concentrar na produção de bens e serviços.
Atualmente, as cidades com perfil industrial tendem a converter-se em metrópoles de sistemas sócio – econômicos organizados espacialmente para articular economias regionais, nacionais e, mesmo, internacionais.
Assim, quando nos referimos à cidade hoje, aludimos à sua expressão mais moderna, mais eloqüente, em aparente deformação de sua antiga imagem.
Quando referimo-nos à metrópole superpovoada que começa a receber a denominação de cidade global [19], tratamos da expansão sistémica das cidades, cujos vizinhos entes administrativos acabam por compor uma realidade comum, em torno de interesses económicos e sociais que se acumulam.
No Brasil, a Região Metropolitana reúne todas as características de nossa civilização "eletrônica" [20], da comunicação em massa, das desigualdades sociais, das discrepâncias culturais, da variedade étnica, do movimento incessante das classes sociais, das carências, da violência, das mazelas e das riquezas.
Ao lado da diversidade apresentada nas cidades, a especialização foi o caminho para que se atingissem níveis mais profundos e complexos de conhecimento e a comunicação foi-se tornando cada vez mais fragmentada, donde uma perda quase absoluta da visão global, da reunião de tais conhecimentos.
As atuais Regiões Metropolitanas aglomeram população, instalações produtivas e infra – estrutura econômica, ocupando antigas áreas rurais e incorporando assentamentos humanos preexistentes. A rapidez com que se processam o crescimento demográfico e a expansão territorial dessas regiões é, nos países em processo de desenvolvimento, muito superior que a registrada na formação de aglomerações metropolitanas do mundo industrializado e desenvolvido.
"A medida que avança a globalização da economia internacional, as metrópoles que comandam os espaços econômicos maiores tendem a constituir uma categoria por si mesmas, configurando um novo tipo de cidade: as cidades globais" [21].
Essas metrópoles articulam economias nacionais, como é o caso de Paris, Madri, São Paulo, outras operam diretamente em mercados multinacionais, como Cingapura, Frankfurt ou Miami, ou então servem de base a importantes economias regionais.
As cidades globais ou metrópoles internacionais constituem, assim, um espaço de acumulação capitalista que controla o mercado global. Eduardo Neira Alva [22] considera que em torno dos espaços privilegiados se estende um amplo setor de economias periféricas que se encontram fragmentadas ao redor de metrópoles nacionais e regionais.
De certa forma, as metrópoles ficam condicionadas por sua própria dimensão econômica e por certas exigências dos processos de acumulação a apresentar um número apreciável de empresas multinacionais e de agentes de financiamento internacional, serviços de apoio à produção e à comercialização e infra – estrutura econômica e social capazes de atrair investidores e quadros dirigentes sofisticados e exigentes.
Seriam, então, estas, algumas das premissas impostas às cidades para que uma metrópole possa ser caracterizada como viável económica e socialmente?
Poderíamos questionar, então, qual a relevância da verificação dessas características metropolitanas para a análise do contexto jurídico atual no Brasil, modelo subordinado, como se sabe, ao objetivo constitucional fundamental da "erradicação da pobreza e marginalização e redução das desigualdades sociais e regionais"; bem como ao princípio da função social da propriedade [23].
Destacamos que as cidades globais contam com espaços urbanos densamente equipados. Os investimentos urbanos, assim como todas as relações verificadas entre cidades conurbadas, travadas, portanto, no contexto metropolitano, tendem, atualmente, à conduzir à inserção da cidade metropolitana pós - Revolução Industrial no contexto econômico de consumo de bens e serviços, típico da realidade capitalista atual.
Verificamos, ainda, que investimentos de caráter urbanístico, normalmente de iniciativa governamental, auxiliam na transformação da propriedade imobiliária em bem de capital, valorizado ou não, de acordo com o acesso que proporciona à realidade fragmentada das cidades.
Nesse contexto, há que se destacar que os investimentos urbanos realizados pelo Estado, sob a justificativa de tornar as cidades mais atraentes aos interesses econômicos, não deverá ocorrer em desatenção às diversas demandas de interesse social, destaque-se à necessidade de legitimação e urbanização de ocupações irregulares e à garantia ao acesso à moradia, conforme determina a Constituição Federal do Brasil [24].
Ora, é uma realidade nos países menos desenvolvidos da América Latina que a "urbanização", aqui compreendida como processo de transformação da cidade que agrega serviços tipicamente urbanos e a "metropolização" ocorrem com o objetivo de promover a atração de investimentos, sem, porém, muitas vezes, preocupar-se em garantir níveis de desenvolvimento sustentáveis, incluindo, aqui, todos os aspectos ligados ao acesso aos bens urbanísticos e à garantia da preservação da dignidade humana dos moradores da Região Metropolitana.
Tal realidade leva-nos a refletir sobre a possibilidade de garantir um contínuo crescimento das cidades coexistente com um desenvolvimento humanista respeitando-se, por fim, a dignidade da pessoa humana [25].
De fato, como entende Félix Guarrari, "a máquina infernal de um crescimento econômico cegamente quantitativo, descuidado de suas conseqüências humanas e ecológicas e situado sob o domínio exclusivo da economia do lucro e do neo -liberalismo, deve dar lugar a um novo tipo de desenvolvimento qualitativo, que reabilite a singularidade e a complexidade dos objetos do desejo humano." [26]
Se respeitados os princípios da Ordem Urbanística [27], os planos e as ações formados e executados pelas instituições administrativas metropolitanas, não há que se falar em predomínio de interesses econômicos sobre interesses sociais. Nossa Constituição Federal [28] fundamenta-se em princípios de caráter humanista, ambiental e social, sendo inadmissível, assim, a utilização perversa dos investimentos urbanos em detrimento da função social que deverá orientar a disciplina da propriedade do solo urbano e as ações de política urbana [29].
É ainda, de se destacar, que após a promulgação do Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257/2001) estão à disposição diversos instrumentos de caráter urbanístico que possibilitam a redistribuição do acesso à cidade [30] e o reequilíbrio dos interesses coletivos em oposição a interesses meramente individuais, ligados à propriedade e aos processos de acumulação de capital.
Não se defende, aqui, entretanto, a utópica submissão dos interesses econômicos aos interesses sociais, mas um equilíbrio desses fatores, uma vez que é sabido que o desenvolvimento promovido sem redistribuição das riquezas, destaque-se, inclusive a do solo e seus agregados urbanos, repercurtirá diretamente na qualidade de vida dos moradores dos centros urbanizados, como já é verificado atualmente.
